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[100호특집❷제언] 주민의 나라 정의로운 지역민주주의 하자
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[100호특집❷제언] 주민의 나라 정의로운 지역민주주의 하자
  • 박 철 기자
  • 승인 2020.02.12 14:55
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현재 한국은 주민 중심 민주주의로의 패러다임 변환 과도기
주민자치회를 각계각층 역량을 결집시킬 수 있는 플랫폼으로

문재인 정부가 밝힌 새로운 정치 패러다임

문재인 정부의 국가비전은 ‘국민의 나라 정의로운 대한민국’이다. 정부에 의하면, ‘국민의 나라’는 국민 전체의 이익과는 거리가 멀어진 엘리트 중심의 정치는 탈피하고, 국민의 뜻을 국정에 반영하며, 국민 개개인이 국정의 전 과정에 참여해 정책을 같이 만들어갈 수 있도록 국정운영을 변화시키고, 권력자 한 사람의 정부와 엘리트 중심의 정치가 아니라 국민 모두의 정부를 추구하며, ‘두 국민’이 아닌 ‘한 국민’을 지향하는 협치와 통합의 정치를 모색하는 것이다.

또 정부는 정의로운 제도만이 공정한 사회를 만들 수 있고, 정의로운 제도 설계와 운영이 바로 정치와 정부의 가장 중요한 역할로 삼았고 ▲평등한 기회 ▲공정한 과정 ▲정의로운 결과는 문재인 대통령의 국정 철학에서 가장 우선하는 원칙이며 새로운 정부의 핵심 가치라고 했다. 그리고 문재인 정부가 출범 직후인 2017년 7월 19일 밝힌 국정운영 5개년 개혁의 주요 특징 중 하나는 국민주권 시대에 맞는 새로운 시대정신을 담은 국정운영 패러다임 전환이고, 또 하나는 청와대를 포함한 범정부부처, 여당, 학계와 시민단체 전문가 등 국가의 모든 정책역량 집중이다.

즉 문재인 정부는 출범 자체를 국민들이 ‘국민의 시대’를 만들라는 시대적 사명이라며 “국민이 더 이상 통치의 대상이 아닌 나라의 주인이자 정치의 실질적 주체로 등장하는 국민의 시대를 예고한 것”이라며 “국민의 시대는 ‘나 스스로 나를 대표하는 정치’의 시대, ‘모든 권력은 국민으로부터 나온다’라는 헌법 제1조 제2항이 함의하는 국민주권 시대”라고 정의했다.

[표] 주민자치회와 주민자치위원회 차이. / 출처=행정안전부(2019.12.)
[표] 주민자치회와 주민자치위원회 차이. / 출처=행정안전부(2019.12.)

주민자치회 법적 권한

‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(지방분권법)’ 제27~29조에 명시된 ‘읍·면·동 주민자치회 설치·운영 방안’은 풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 주민의 지역에 대한 소속감 부여 및 주민 화합과 지역 발전을 위한 자발적인 노력을 확대하기 위해 마련됐다. 또 지역 내 직능조직·단체 등과의 연계 구축과 지자체와 주민 간의 유기적인 협력관계를 확대해 현장 중심의 행정서비스를 공급하기 위해서다.

특히 행정안전부는 주민자치회 시범실시를 통해 주민자치위원 위촉을 기존 읍·면·동장에서 자치단체장이 하도록 격상시켰다. 즉 자문기구에 머물러 있던 주민자치위원회를 행정하부기관인 읍·면·동에서 구성한다는 모순을 해소하겠다는 것이다. 또 주민자치회는 마을계획 구성과 주민총회를 개최하며, 간사 선임 및 사무국 설치, 법인화, 주민세 상당액 지원도 받게 된다.

특히 2013년 5월 주민자치회 시범실시를 추진하면서 밝힌 주민자치회 권한을 보면, 최소 읍·면·동과 ‘협의·심의’(협력형)부터 최대 ‘지휘·감독’(주민조직형)까지 갖게 된다. 게다가 만일, 읍·면·동 행정기능(국민기초수급자 관리·증명서 발급, 차상위층 급여지급 등)과 지자체가 위임·위탁 가능한 사무(주차장 관리·요금징수, 해수욕장 등 마을 휴양지 관리, 향토유적·문화재 관련 업무 등)를 수행하게 된다면, 그 위상은 기존 주민자치위원회와는 비교할 수없을 정도로 높아진다.

다시 말해 행정안전부의 ‘주민자치회 표준조례안’ 제2조에 명시된것처럼 주민자치회는 주민의 대표로 구성(단, 지방분권법에는 ‘주민으로 구성’된다고 규정돼 있어 간극이 있지만)돼 주민자치 활동 강화에관한 사항을 수행하는 조직이다. 현재도 이럴진대 정부는 ‘지방자치법전부개정법률안’ 제25조에 주민자치회 설치 근거를 마련해 2019년 3월 29일 국회에 법안 개정을 발의했다. 또 이학재(대표발의) 등 13인의 국회의원은 ‘주민자치회 설립 및 운영에 관한 법률안’을 2020년 1월 2일 국회에 발의했다.

민간, 국정운영과 궤도를 같이하다

이상과 같이 된다면, 주민자치회는 법인격을 부여받을 가능성이 커 더 이상 자치단체의 하부행정기관이 아닌 주민의 자치적 조직이 된다. 따라서 주민자치회를 구성하는 위원의 위상도 지금과는 비교할 수없을 정도로 막강해질 것으로 예상된다. 그럼에도 제한된 예산, 공무원 수 증가의 한계성, 행정 중심의 깔떼기식 국가-시·도-시·군구-읍·면·동-마을 시스템, 주민들의 참여무관심(비자발적) 등으로 문재인 정부가 추진하고 있는 국민 모두의 정부, 협치와 통합의 정치, 공정한 사회, 정의로운 제도 설계와 운영은 불가능하다.

또 문재인 대통령의 국정 철학에서 가장 우선하는 원칙이자 새로운 정부의 핵심 가치인 평등한 기회, 공정한 과정, 정의로운 결과는 기대할 수 없을 것이다. 그리고 국민이 통치의 대상이 아닌 나라의 주인이자 정치의 실질적인 주체로 나서서 ‘나 스스로 나를 대표하는 정치’, 모든 권력이 국민으로부터 나오는 국민주권(주민주권) 시대가 펼쳐진다는 것은 이상에 그칠 가능성이 높다. 따라서 국민(주민)과의 소통과 협력으로 국정운영이 원활하게 실시되고, 국민주권(주민주권)을 이루기 위해서는 풀뿌리 민주주의의 근간인 ‘주민자치 원리’가 실천돼야 한다.

이에 필자는 민간 차원에서 구축된 한국주민자치중앙회와 광역시·도 주민자치회, 그리고 한국 주민자치 원로회의 창립취지는 문재인 정부의 국정운영과 같은 목표를 지향한다고 본다. 따라서 ‘주민관치에서 주민자치로’ ‘주민자치 영역은 주민의 힘으로’를 선언하며 출범한 한국주민자치중앙회를 비롯한 각 광역시·도 주민자치회가 실현하고자 하는 ‘주민자치 실질화’ 활동은 지방자치단체의 ‘지방자치 실질화’, 행정안전부의 ‘풀뿌리 자치 활성화 및 주민 참여 실질화’, 문재인 정부의 국정운영 철학인 ‘협치와 통합, 국민주권’ 실현에 근간이 될 것으로 보인다. 그리고 본고에서 문재인 정부의 ‘국정운영 5개년 계획’에 따른 주민자치관련 정책과 제언은, 정부계획 직후 필자가 2017년 월간<주민자치> 9월호(21~32p)에 투고한 것을 재정리해 집필한 것임을 밝힌다.

■민간 차원의 주민자치회가 추구하는 점

주체적·자립적·자율적 운영 추구

한국주민자치중앙회와 각 광역시·도 주민자치회가 추구하는 ‘주민이 주인으로서의 마을 경영’은 지역 특성을 고려한 마을 공동체성 회복에 중점을 두고 있다. 이제 대한민국의 토대인 마을의 공동체성 회복은 시대적 요청이다. 특히 문재인 정부의 ‘국민주권 시대’와 ‘정의로운 대한민국’을 위해서도 주민주권에 입각한 지역맞춤형 주민자치회 설치·운영이 필요하다.

여기서 지역맞춤형 주민자치회는 마을 공동체성 회복, 주민 참여와 주민-단체(공동체·결사체) 간, 단체-단체 간, 민-관 간 협력의 거버넌스 구축, 마을(읍·면·동)의 미래 성장 동력 개발, 마을(읍·면·동)의 새로운 가치 창출을 의미한다. 따라서 정부의 주민자치회 구축 지원은 주민 간, 단체 간 경쟁의식과 이기심 유발보다 공동체의식(공동선)과 나눔을 실천하는 마을사업이 돼야 한다. 즉 마을(읍·면·동)을 가장 잘 아는 주민이 주체가 된 주민자치회가 스스로 마을(읍·면·동)에 필요한 일들을 발굴하고 기획해 실행하도록 여건(제도와 미덕)을 조성해야한다. 그래야만 주민자치회가 ‘민의공공성’에 입각해, 주민이 주체가돼 자립적·자율적으로 살기 좋은 마을(읍·면·동)을 만들기 위해 지속적인 운영을 할 수 있다.

지역 사회 역량 결집시킬 기틀 설계

한국주민자치중앙회와 각 광역시·도 주민자치회는 창립총회를 통해 “특별한 지도자의 시혜로 주어지는 주민자치보다는 스스로 ‘주민자치의 틀거리’를 구축하고자 창립했다”고 선언했다. 따라서 한국주민자치중앙회는 전국 광역시·도 주민자치회 대표회장 및 공동회장, 광역시·도 주민자치회는 주민자치협의회장을 중심으로 지역 리더와 정책·학술·사업의 전문가들이 합심해 주민자치 실질화에 필요한 일들을 할수 있도록 구성했다고 한다.

이를 통해 전국 및 광역 단위의 주민자치회는 정치·행정·학술·정책 역량과 주민의 역량이 시너지를 발휘할 수 있도록 마중물 역할을 해 마을과 기초시·군·구, 그리고 광역시·도, 더 나아가 대한민국의 미래 성장 동력의 일원이 된다는 야심찬 계획을 밝힌 바 있다. 게다가 주민자치위원 활동을 경험한 전직 주민자치협의회장과 위원장들을 중심으로 ‘한국 주민자치 원로회의’ 창립에 이어 각 광역시·도 주민자치 원로회의도 출범했다. 창립식에서 원로들은“축적된 경험을 발휘해 주민자치회 활동 지원 등을 통해 주민자치 발전을 앞당기는데 최선을 다하겠다”고 밝혔다.

이 당찬 야심들이 실행되기 위해선 탄탄한 인적 구성과 예산 확보가 가장 중요하다. 우선 조직 시스템을 보면, 형식적으로는 지역 사회 리더인 주민자치위원 대표인 협의회장과 위원장을 축으로 지역 사회 리더와 학자 및 연구자들이 결합해 전국적인 네트워크로 구성돼 강력한 추진력을 수반하고 있다. 즉 한국주민자치중앙회와 광역시·도 주민자치회는 현 읍·면·동 주민자치위원회(혹은 주민자치회)만으로는 주민자치를 감당할 능력이 부족하다는데 인식을 같이해, 사회적 역량을 보충하고, 학술 및 정책역량을 보충하는데 중점을 두고 전국 17개 광역시·도에 주민자치회 구조를 설계했다.

각 지역은 대표회장과 주민자치위원·주민·학술정책 직능을 담당하는 3개 축의 공동회장으로 구성돼 지역의 역량을 결집시킬 수 있는 기틀을 마련한 것이 특징이다. 이로 인해 지역 주민들이 기획하는 자치사업에 구의원과 공무원, 그리고 주민자치 전문가가 지원 및 협력하는 새로운 마을체계를 형성한다는 것이다. 이렇게 형성된 마을은 우리나라가 선진국으로 발돋움하는 데 있어 중요한 축으로 작동되는 최소한의 조건으로 보고 있다. 또 이렇게 형성된 마을 공동체는 주민의 보다 많은 의견개진과 적극적인 참여와 활동으로 풀뿌리 민주주의인 지역 사회에서의 직접민주제 실현 역시 앞당길 수 있다는 것이다.

민간 차원의 주민자치회에 거는 기대

이처럼 주민자치위원·지역리더·학술정책 등 3개 축으로 이뤄진 인적 구성과 시스템이 제대로 작동만 됐다면, 주민자치회 위원(엄밀히 말하면 주민)들의 자치 역량이 부족해 정부와 지자체에서 마중물 역할로서 시·군·구 자치사업단과 읍·면·동 자치지원관을 투입하진 않았을 것이다. 또 위의 인적 구성과 시스템이 제대로 작동된다면, 지자체가 만든 선택지를 고르거나 읍·면·동 주민자치센터 운영 차원에 머물지 않고, 주민자치 주체기구로서의 제 기능을 발휘할 것으로 예측된다. 따라서 주민자치회의 활동 영역은 자치의 원리인 정치적 활동(권력·패권·정당 정치 추구가 아닌 ‘생활정치’)을 중심으로 사회, 문화, 경제 등 주민이 자신의 삶을 살아가는데 필요한 전 부분으로 확대·강화될 것으로 기대된다.

그러나 현실은 정치권과 정부 및 국민은 주민자치에 대한 인식이 매우 부족하고, 그로 인해 합의된 지향점이나 목표가 설정되지 않았으며, 하다못해 공의를 모을 공론장 또한 형성되지 못한 실정이다. 지금 우리 사회는 전문가들이 지적하 듯이 개인은 파편화되고, 가족은 해체되며, 공동체는 붕괴되고, 지역은 파산 지경이다. 또 지역 간, 세대 간, 계층 간의 갈등 위기가 만연해 있다. 한국주민자치중앙회와 광역시·도 주민자치회가 이런 국가적, 사회적, 지역적 위기 상황에서 제 역할을 다하려면 주민자치 실질화 걸림돌들을 딛고 뛰어넘어 자율성을 마련하고, 자립의 길을 모색해 관용과 책임에 입각한 소통과 연대의 길을 마련해야 할 것이다.

특히 한국주민자치중앙회와 광역시·도 주민자치회는 무한경쟁 사회에서 주변부로 밀려나 자립적으로살아갈 수 없는 주민들이 다시 일어나 자율적인 삶을 살아갈 수 있도록 하고, 능력이 있음에도 한정된 자리 때문에 쉬고 있는 주민의 잠재적인 능력이 지역 사회에서 마음껏 발휘될 수 있도록 하는 구심체가 돼야 한다. 왜냐하면 그만큼 한국주민자치중앙회와 광역시·도 주민자치회에 거는 기대가 크기 때문이다.

따라서 한국주민자치중앙회와 광역시·도 주민자치회는 ‘주민관치에서 주민자치로’라는 슬로건처럼 누군가 혹은 어딘가의 다스림에서 주민스스로 주체가 돼 자발적, 자주적, 자율적, 자립적, 연대적으로 자신과 지역 사회를 다스릴 있도록 하는 마중물과 틀거리가 돼야 할 것이다. 그리고 그동안 국가를 통해 살아가던 ‘하향식’에서 이젠 지역 사회를 통해 살아가는 ‘상향식’으로의 풀뿌리 민주주의의 근간이 되길 기대해 본다.

■초심으로 돌아가 본 문재인 정부의 주민자치 관련 국정과제

국민의 나라는 주민자치 원리로부터

문재인 정부는 중앙집권적이고 대의민주주의를 지향하는 대한민국에서 지방자치를 실천하는 지방자치단체가 단체자치 유형보다 주민자치 유형으로 변환시킬 수 있을까? 그동안 시민(주민) 자신의 국가와 지방에 대한 결정권은 선거 때 투표를 통한 대통령, 국회의원, 자치단체체장, 지방의원, 그리고 교육감 선출 이외에는 국가와 지방의 정책 결정에서 배제됐다고 해도 무리가 아니다. 주민자치 원리에 있어 가장 핵심인 ‘주민 참여권’과 ‘주민 의결권’은 지방선거, 국회의원 선거, 대통령 선거 때 투표를 할 때만 큰 힘을 발휘할 뿐, 자신의 생활과 밀접한 국가와지방의 정책 기획 과정과 결정 과정에는 참여가 힘든 것이 사실이다.

그러나 문재인 정부는 비전으로서 ‘국민의 나라, 정의로운 대한민국’을 건설하기 위해 밝힌 정책방향은 대체적으로 국민은 나라의 주인, 정치의 실질적 주체와 주권자로서의 국민, 개개인의 국민주권, 국민 개개인이 권력의 생성과 과정에 직접 참여하고 결정, 국민 중심의 민주주의, 나로부터·어디에나·늘 행사되는 국민주권 보장 등이다. 만일, 이런 정책방향들이 이뤄진다면, 지방자치단체 유형이 주민자치형이 되고, 수시로 주민발안과 주민투표가 선의로 작동되는 사회가 되고, 또 이를 통해 국가기본운영체제가 지배 세력의 인치보다 헌법과 법률, 그리고 민본에 입각해 작동될 것이다.

주민자치는 사전적 의미에서 ‘주민들이 조직한 지방단체에 의해 지역 사회의 공적 문제를 스스로 결정하고 집행하는 것’을 의미한다. 즉 주민자치는 지방 주민이 주체가 돼 지방의 공공사무를 결정하고 처리하는 주민 참여에 중점을 두는 제도를 말한다(행정학사전, 2009.1.15.,대영문화사).

이와 함께 필자는 주민자치를 ‘지역 사회 내 시민사회 영역에서 주민들이 자율적으로 연대해서 결사체나 공동체를 조직해 지역 사회의 공적 문제를 스스로 발굴·개진·결정하고 집행하는 것’이라고 말하고 싶다. 즉 주민자치는 지역 사회의 주인인 주민이 주체가 돼 지역 사회의 문제들을 처리하고 해결하는 활동들을 의미한다.

이런 주민자치 원리에 입각해 지역 사회를 움직일 수 있는 문재인 정부의 100대 국정과제 중 몇 가지를 살펴보고, 이에 대한 보완해야할 점을 제언하면 다음과 같다.

6대 과제, 국민 인권 우선 민주주의 회복

과제 6대 과제인 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화(법무부·행자부(현 행안부)·인권위) 주요내용 중 우선, 정부는 시민사회발전기본법 제정, 시민사회 지원조직으로서 ’시민사회발전위원회‘ 설치 등 시민사회 지원체계를 구축하기로 했다.

제언 정부는 이 시민사회를 움직이는 시민조직의 경우 NGO로 국한할지, NPO를 비롯한 주민자치 조직까지 지원할지, 또 지원 단위를 국가로 할지, 시·도나 시·군·구로 할지, 아니면 읍·면·동 이하 단위로 확대할지에 대한 고민이 있어야 할 것이다.

과제 또 정부는 2018년부터 전국 단위 민간 자원봉사 인프라 확충, 기부자 예우 강화 및 기부문화 조성을 위한 국가·지자체 책무를 강화하기로 했다(기부금품 통합관리시스템 구축·운영).

제언 그러나 ‘생활기반플렛폼’ 행정혁신의 일환으로 추진되고 있는 ‘풀뿌리 민주주의 확대’ 차원에서 보면, 기부와 자원봉사 관련 정부의 정책은 좀 더 세밀할 필요가 있다. 현재 서울시를 비롯한 일부 시·도에서는 마을 만들기, 마을 공동체 조례를 만들어 예산(세금)을 책정해 소위 마을활동가들을 시·도 차원에서 지역 사회에 투입하고 있다(물론 중간지원조직 형태의 활동을 하고 있지만). 그러나 전국 읍·면·동 주민자치위원들은 자신들의 시간과 돈을 들여 지역 사회를 위해 20년간 활동을 해오고 있다. 이들은 조례(주민자치회 위원들은 2013년 7월부터 특별법)에 따라 지역 사회를 위해 일하고(혹은 봉사 홛동) 있지만, 보수 혹은 활동비는 마을 활동가와 같은 예산을 지원받지 못하고 있다.

이렇게 보면, 지역의 소중한 인적 자원인 주민자치위원들이 지역 사회를 위해 일하고 있는 것은 재능 등의 기부(혹은 기부자)로 볼 수 있다. 따라서 정부는 지역 사회를 위해 활동하고 있는 주민자치위원들에 대한 예우(혹은 명예)를 강화해야 한다. 또 주민자치 활동을 지원하기 위해 주민들이나 기업들이 주민자치회에 재정적·봉사적 기여를 할 수 있는 사회적 분위기 조성에도 적극 나설 필요가 있다.

7대 과제, 국민 참여 정치 개혁

7대 과제인 국민주권적 개헌 및 국민 참여 정치개혁(국조실) 주요 내용 중 우선, 국민의 참정권 확대다. 이를 위해 정부는 국민투표 확대, 국민발안제와 국회의원에 대한 국민소환제 도입을 검토하기로 했다.

제언 국정운영 6번째 과제 중 시민사회 성장기반 마련과 맞물려 주민투표 확대, 주민발안을 제정해 읍·면·동 단위 이하 시민사회에서 (준)직접민주주의가 작동되도록 해서 기초지방 단위에서는 기초지자체의 자치 사무 및 생활공공서비스가 주민의 의사결정에 따라 운영공급될 수 있는 방안을 마련했으면 좋겠다. 또 정부는 국민의 정치 참여를 확대한다고 했는데, 정당의 정책기능 강화를 위한 국회의 정당 지원 강화도 바람직 하지만, 법적으로 지역정당이 허용되지 않는 대한민국에서는 지역 사회의 주민자치결사체들이 이념과 권력 추구보다 주민의 삶의 변화를 좌우하는 생활정치에 대해서는 정치결사체로서의 활동을 할 수 있도록 하는 제도 마련도 매우 중요하다.

74대 과제, 자치분권과 주민 참여 실질화

문재인 정부는 ‘고르게 발전하는 지역(국정목표 4)’을 위한 전략으로 ‘풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권’을 추진한다고 했다. 정부는 개인 삶의 근거지인 지역이 충분한 권한과 역량을 가질 때, 민주주의는 풀뿌리 차원에서 튼튼하게 성숙한다고 보고 있다. 따라서 굳게 뿌리내린 지역의 풀뿌리 민주주의는 결국 한국 전체를 강력한 민주주의 국가, 삶의 현장에 깊이 뿌리내린 생활민주주의 국가로 만들어 낼 원동력이며, 그 핵심은 자치분권이라는 것이다. 이 전략을 실천할 74대 과제는 획기적인 자치분권 추진과 주민 참여의 실질화(행자부(현 행안부))로 7대 실천과제인 국민 참여정치개혁과 맞물려 있다.

즉 정부는 국민발안제와 국민소환제 도입 검토와 함께 주민발의·주민소환·주민투표 등 주민 직접참여 제도 활성화와 중앙-지방 간 정례 협의체도 신설할 방침이다. 주요 내용을 보면, 정부는 우선 2017년 하반기 제2국무회의 시범운영 후 제도화 추진, 2018년 헌법 개정으로 실질적 자치분권 기반 조성 등 자치분권 기반을 확보할 계획이었다. 그러나 헌법 개정은 실시되지 못했고, 제2국무회의는 시·도 지자체장을 중심으로 실시됐다. 또 정부는 2018년까지 주민투표 확대, 주민소환 요건 완화, 조례개폐청구 요건 세부화 등을 추진해 주민 직접참여 제도를 활성화하기로 했다. 물론 주민 참여 확대를 위한 지방 행·재정 정보 공개 확대도 동시에 추진하기로 했다.

제언 이 과제에서 고민해야 할 것은 주민 직접참여 제도가 ‘직접’이라는 수식어가 붙어 있기는 하지만, 참여가 행정의 동원수단이나 국가나 지자체가 이미 결정한 것에 거수기를 위한 참여에 그치는 제도는 지양해야 한다는 것이다. 즉 주민발안과 이 발안을 결정하기 위한 주민표결이 제도화돼야 한다. 다시 말해 지역 사회의 현안들이 주민자치주체기구를 통한 공론장에서 치열하게 논의되고 숙의돼 공론화된 안건을 주민들이 발안하고, 이 발안된 것을 주민들이 투표해서 가결되면 의회를 거쳐 조례 등 법률화되고, 정책에 채택되도록 해야 직접민주주의에 가까운 (준)직접민주주의라고 할 수 있을 것이다.

[표] 국가 중심의 민주주의와 국민 중심의 민주주의. / 출처=청와대(2017.7.19.)
[표] 국가 중심의 민주주의와 국민 중심의 민주주의. / 출처=청와대(2017.7.19.)

■문재인 정부의 주권자 민주주의 정책에 대한 제언

주권자 민주주의 제대로 작동시키기

문재인 정부는 1987년 이후 열린 민주화 시대는 절차적 민주주의 성과에도 불구하고 ▲엘리트 중심의 정치 ▲국가 중심의 국정운영이라는 한계를 드러낸 것으로 보고, 이제는 국민 중심의 민주주의로의 이행이 필요한 시점이라고 판단했다. 또 현재의 민주주의 위기를 극복하는 방안도 정부·정치의 본래 목적인 국민 중심의 민주주의가 실현되는 국정운영의 회복에 초점을 두기로 했다.

문재인 정부가 규정한 ‘국민 중심의 민주주의’는 선거나 대표자 위임에 국한되지 않고 ‘나로부터 행사되고, 어디에나 행사되며, 늘 행사되는’ 국민주권이 실질적으로 보장되는 ‘주권자 민주주의’의 실현을 의미한다. 문재인 정부가 밝힌 주권자민주주의 구성요소는 ▲아래로부터의 민주주의(국민 개개인이 주권자)▲직접 민주주의(내가 만들고 스스로 결정하는 정책) ▲일상의 민주주의(늘 행사되는 국민주권) ▲과정의민주주의(공론과 합의에 의한 정책결정) ▲풀뿌리 민주주의(자치분권과 생활정치) 등 5가지다.

이에 대해 필자는 문재인 정부의 주권자 민주주의에 대해 ▲주민의, 주민에 의한, 주민을 위한 정책들 ▲그리고 그 주민들이 자발적으로 연대해 살기 좋은 지역 사회를 만들고, 주민들 삶의 질 향상을 위해 주민들이 의사결정을 통해 즐거이 마을의 일을 하며 ▲주민들의 삶을 변화시키는 사안에 대해서는 주민발안과 주민투표를 통해 질서(조례,규칙 등)를 만들어 사회 질서를 지키는 제도이자 사상으로 해석하고 싶다.

주권자 민주주의는 민심으로부터

그러나 이 시대적 소명을 국가 중심, 중앙정부 중심의 시각으로 집행하거나, 특정 국민과 주민에게 많은 혜택이 돌아가게 하거나. 국민과 주민에게 ‘국가정책(행정, 정치)에 참여하거나 따르면 수혜를 받는다’는 식의 추진은 안 된다. 다시 말해 대한민국이 국민의 나라가 되기 위해서는 이 5가지 주권자 민주주의 구성요소들이 아래로부터(읍면동 이하)민심(民心)을 모으고, 그 민심을 근본으로 정책을 펴야 한다. 또 주민들이 자신의 삶을 변화시키는 정책에 대해 지역 사회부터 의사결정과정에 참여해 자신의 의사를 적극 표현할 수 있도록 해야 한다. 아울러 민심을 모으고 주민들의 다양한 이해타산이 담긴 의사들이 활발하게 논의되는 공론장이 각 지역 사회마다 형성돼야 한다. 그러기 위해선 지역 사회의 정치·사회 질서는 주민자치 원리에 의해, 그리고 주민자치를 실천하기 위해서는 지역 사회를 담당할 주민자치주체기구가 제대로 작동되도록 해야 한다.

따라서 정부는 풀뿌리 자치 활성화나 공동체를 형성한다고 하면서 지역 사회에서 활동하고 있는 기존 주민자치 조직들을 제외(혹은 와해)시키고, 새로운 조직과 매뉴얼을 만들어서 국민과 주민의 세금을 투입해, 지역 사회를 간접통제(일명 아름다운 통제)하는 비민주적인 정책은 추진하지 말아야 한다. 즉 기존 주민자치 조직들의 역량 강화와 활성화를 지원하는 방향으로 정책을 펴야한다.

다시 말해, 주권자 민주주의 구성요소들이 제대로 작동하기 위해서는 지역 사회, 특히 읍·면·동 단위에서의 시민사회 영역이 형성되고, 주민들이 직접 공론장을 만들어 취합된 공의가 정책으로 연결될 수 있는 언로(言路), 즉 아래로부터의 의사결정이 시·군·구를 거쳐 시·도와 중앙정부까지 전달될 수 있는 통로가 필요하다. 그러기 위해선 지역 사회내 공동체들과 주민 결사체들의 협의체이자 민과 관을 연결하는 중간지원조직인 주민자치주체기구의 설치운영이 절실하다. 그리고 그 주민자치주체기구가 행정안전부에서 추진하고 있는 주민자치회(물론 보완해야 할 점은 많지만)가 됐으면 좋겠다.

[그림] 내 삶을 바꾸는 ‘공공서비스 플랫폼’ 개념도. / 출처=청와대(2017.8.11.)
[그림] 내 삶을 바꾸는 ‘공공서비스 플랫폼’ 개념도. / 출처=청와대(2017.8.11.)

■정부의 읍·면·동 정책에 대한 제언

주민센터를 공공서비스 혁신 플랫폼화

문재인 정부 74대 국정과제인 ‘획기적인 자치분권 추진과 주민 참여의 실질화’(행자부(현 행안부)) 중 ‘마을자치 활성화’를 하겠다며 2017년 7월 19일에 “주민 중심 행정복지서비스 혁신 추진계획 수립 및 추진체계를 구축해 읍·면·동을 주민자치 실현 공간이자 서비스 제공의 핵심 플랫폼으로 만들 것”이라고 밝혔다. 그리고 2017년 8월 11일, 청와대는 이 정책을 좀 더 구체화시켜 “기존 읍·면·동 주민센터를 공공서비스 혁신 플랫폼으로 만들겠다”며 “이는 문재인표 첫 번째 사회 혁신으로서 ‘내 삶을 바꾸는 공공서비스 플랫폼 사업’을 추진한다”고 밝혔다.

당시 박수현 대변인은 이날 청와대 춘추관 브리핑에서 “문재인 정부는 기존의 주민센터를 주민에 의한, 주민을 위한 공공서비스 플랫폼으로 혁신하고자 한다”며 이 같은 내용을 공개했다. 주요 추진방향은 ▲생활기반 플랫폼 행정으로 전환하는 행정 혁신 ▲찾아가는 주민센터의 전국 지자체 확대 ▲주민을 정책 수혜자에서 국정 파트너로 전환 ▲개성 넘치고 이야기 있는 1000개 마을 구현 등이다. 또 박 대변인은 “주민들 삶의 상태와 환경조건이 지역마다 다양하고 이질적이기 때문에 과거와 같은 국가 주도의 일방적 정책으로는 혁신이 곤란하다”며 “국민과 함께 국정을 운영하겠다는 대통령의 철학을 반영해 이에 발표하게 됐다”고 말했다.

이와 관련 당시 하승창 청와대 사회혁신수석은 “읍·면·동 주민센터를 주민이 원하는 공공서비스를 제공하는 플랫폼으로 만들어가게 되는데, 서울시의 복지 혁신인 ‘찾아가는 동 주민센터’가 기존의 단순 민원업무를 처리하던 주민센터를 업그레이드한 것이었다면, 문재인 정부의 공공서비스 플랫폼은 주민이 원하고, 주민이 결정한 정책과 서비스가 종합적으로 만들어지는 혁신적인 주민센터로 한 단계 더 업그레이드한 것”이라며 “기존의 주민센터 업무 공간을 리모델링해서 주민들의 커뮤니티 허브로 조성하는 동시에 주민센터뿐만 아니라, 지역의 유휴 공간을 주민에게 개방해서 주민들이 다양하게 활용할 수 있는 기반을 만들겠다”고 말했다.

또 하 수석은 찾아가는 복지 실현을 위해서는 “서울시의 복지 혁신 ‘찾아가는 동 주민센터’가 전국적으로 확산되는 것으로 읍·면·동 복지전담 인력을 확충해서 찾아가는 복지를 구현하고, 복지 사각지대를 해소하겠다”며 “방문 간호사 인력도 추가 배치해 주민이 가장 선호하는 찾아가는 건강 서비스도 확대할 것”이라고 설명했다. 이어 하 수석은 ‘개성넘치는 1000개 마을 조성’을 위해서는 “지역의 특성과 주민들의 선호에 따라 주민들은 다양한 형태의 마을을 창출할 수 있게 될 것”이라며 “마을 안에 육아에 어려움을 겪는 주민이 많으면, 그 마을이 공동육아마을이 될 수 있도록 주민센터가 지원하고, 주민이 원하면 에너지자립마을, 공동교육마을, 문화마을 등 개성 넘치는 다양한 마을이 만들어질 것”이라고 말했다.

아울러 하 수석은 “정부는 각 지역의 주민과 지자체가 주인이 돼, 주민이 희망하는 읍·면·동 주민센터를 만들 수 있도록 예산 등 필요한 지원을 아끼지 않을 것”이라며 “공모를 통해서 동장을 선발하는 시범사업도 추진하겠다”며 “뜻있는 공무원 또는 민간인들이 주민들 앞에서 공개적으로 비전과 정책을 발표하고, 주민의 의사를 반영해서 적격자를 선출할 수 있도록 하겠다”고 밝혔다.

주민은 살아있는 장소를 만들어내는 생활정치, 생활경제, 생활문화의 주체가 돼야 한다. 사진은 2019년 11월 30일 개최된 인천시 남동구 구월4동 주민자치회 주민총회.
주민은 살아있는 장소를 만들어내는 생활정치, 생활경제, 생활문화의 주체가 돼야 한다. 사진은 2019년 11월 30일 개최된 인천시 남동구 구월4동 주민자치회 주민총회.

제안1, 생활공공서비스는 주민들 뜻에 의해

행정안전부에 따르면, 2013년 31개소, 2015년 49개소, 2017년 83개소에서 2019년 10월 현재 전국 408개소(16개 시·도, 86개 시·군·구)에서 주민자치회가 시범 실시되고 있고, 2020년 12월이 되면 1000여 개소로 확산될 것으로 예상하고있다.

2013년 5월 주민자치회가 처음 시범 실시될 때, 행안부가 제시한 주민자치회 3가지 모델(협력형, 통합형, 주민조직형) 중 많은 수의 학자들과 주민들은 주민조직형을 가장 선호하고, 다음으로 통합형을 실시해야 한다는 의견이 많았다. 즉 주민조직형의 경우는 읍·면·동 주민센터와 주민자치센터를 주민들(주민자치회)이 운영하며, 통합형의 경우는 주민들(주민자치회)이 운영하되 행정은 서포트 역할을 해야 한다는 것이다. 현재는 이 모델들의 논의가 쑥 들어갔지만, 이는 읍·면·동은 주민자치 공간이 돼야 하며, 이 공간에 대해 정부와 정치권은 관리·통제하기보다는 지원에 머물러야한다는 의미로 볼 수 있다.

문재인 정부는 박수현 대변인을 통해 “주민센터를 주민에 의한, 주민을 위한 공공서비스 플랫폼으로 혁신하겠다”는 의지를 밝혔다. 정부의 논리대로 한다면, 주민센터는 주민들의 뜻에 의해 운영돼야 하며, 주민자치센터는 주민들에 의해 구성된 주민자치주체기구에 의해 생활공공서비스 플렛폼이 돼야 한다. 그러나 문재인 정부는 읍·면·동에 주민센터를 행정기관으로 유지한 채, 이 주민센터를 복지 혁신을 위해 찾동(찾아가는 동 복지센터)으로 이름을 바꿔 방문간호서비스를 확대하고, 민관협력 지역 복지생태계를 조성하며, 커뮤니티센터로 탈바꿈시키는 것을 행정이 주도한다고 밝혔다. 그리고 ‘풀뿌리 민주주의 확대’를 위한 주민자치회 설치·운영과 주민총회도 ‘생활 기반 플랫폼 행정 혁신’의 일환으로 실시하겠다고 했다. 즉 행정, 그것도 국가 차원에서 지방자치단체 단위보다도 작은 읍·면·동 단위까지 직접 설계·관리하겠다는 것이다.

또 정부는 주요 추진방향으로 우선, 생활 기반 플랫폼 행정으로 전환하는 행정 혁신을 한다고 했는데, 생활 기반 플랫폼은 주민들에게 만들어줘야 한다고 본다. 읍면동 단위에서의 행정 혁신은 주민들이 할 수있는 생활 공공 서비스에 대해서는 주민들이 할 수 있도록 행정이 지원하는 것이다. 다음으로 ‘찾아가는 동 주민센터의 전국 지자체 확대’는 국가 차원에서 획일적으로 할 것이 아니라, 지역 특성에 맞게 지역 주민들의 뜻에 따라 했으면 한다.

그리고 정부의 ‘주민을 정책 수혜자에서 국정 파트너로의 전환’은 민주주의 국가라면 당연한 것이다. 굳이 이를 정책과제로 선정했다는 것은 그만큼 대한민국이 중앙집권적, 과두적, 귀족적이었다는 것을 반증한다. 지금이라도 문재인 정부가 주민을 수단이 아닌 국정 파트너로 인정해준 것은 환영할만한 일이나 권력을 유지하기 위한 레토릭(Rhetoric)이 아니었으면 하고, 우선 국가 차원보다는 지역 사회의 시민사회를 활성화시키고, 성숙된 그시민사회가 지방자치단체와 파트너가 되는 것이 급선무라고 생각된다.

이와 함께 2017년 8월 11일 청와대가 밝힌 ‘개성 넘치고 이야기가 있는 1000개 마을 구현’도 정부가 매뉴얼을 제시해 마을을 인위적으로 만든다는 것인지(공간적 공동체), 역사·전통·문화가 오랫동안 형성된 마을 공동체를 발굴하겠다는 것인지(시간적·공간적 공동체) 늦었지만 지금이라도 분명히 할 필요가있다.

제안2, 칸막이된 자치 조직들 구심점 필요

정부의 최소 행정구역인 읍·면·동은 관과 민이 함께 만나는 최접점 지역이다. 이 영역에서의 행정은 간섭이나 통제를 최소화하고, 민의 활동을 활성화할 의무가 있다. 특히 시민사회의 주민자치 공간에서는 행정이 관찰자·지원자 입장이 돼야 한다. 그리고 공공서비스 중에서도 주민생활과 밀접한 생활 공공 서비스는 주민들의 뜻에 의해 주민자치주체기구가 할 수 있도록 해야 한다.

국가 차원에서의 시민사회 영역에서는 그래도 NGO 등의 시민단체들이 활동하고 있지만, 행정체제 최하위 단위이자 민간과의 접점 구역인 읍·면·동 내에서의 시민사회는 주민들 스스로 자신들의 욕구와 욕망을 담아내는 주민의 자치조직(단체)들은 파편화 혹은 칸막이화 돼 있어 국가와 지방의 정책 참여에 있어 공의를 결집하지 못한다. 다시 말해, 기초지방자치단체 하위 단위인 읍·면·동의 시민사회 영역에서 주민자치를 실천하는 기구나 조직은 파편적으로, 혹은 이념이나 진영논리에 의해 칸막이로 존재해, 읍·면·동의 시민사회를 주민들의 공의에 의해 총괄(總括)하는 주민자치주체기구가 없다. 그런 까닭에 국가 영역인 중앙정부나 지방자치단체들이 지역 현안을 주도하거나, 아니면 우회적으로 인력을 투입해(준공무원화해서) 행정의 메뉴얼로 지역 주민들의 주민자치 사업이나 활동을 좌우하는 현상이 벌어지고 있다.

그런 연유로 읍·면·동 이하 단위에서는 주민들의 욕구와 욕망을 의제화해서 담론과 토론을 통해 공의로 묶어낸 후 행정과 의회를 견제·지원하는 민-민 협의체 및 민-관 중간지원조직 격인 주민자치주체기구가 필요함을 다시 강조하고 싶다. 왜냐하면 주민자치주체기구가 주민들의 욕구들을 촉발시켜 합의를 통해 만들어진 지역 사회의 공공의(公共議)가 중앙정부와 지방자치단체, 국회와 지방의회에서 채택되는 것이 자유민주주의이자 공화주의 체제에서는 중요하기 때문이다. 따라서 주민들과 주민 공동체·결사체들이 자율적으로 연대해 지역 사회의 현안들을 해결하는 주민자치 공간 실현과 생활 공공 서비스 제공 플렛폼으로서의 역할과 지위를 주민자치주체기구에 부여하는 정부의 정책은 매우 중요하다.

또 이와 함께 지방자치단체와 대등한 관계에서 지역 사회 문제들을 해결하고, 주민 생활과 밀접한 욕구들을 해소할 수 있는, 즉 대의민주주의와 행정의 사각지대 보완, 그리고 주민들 스스로 사회적 자본을 개발하고 확장하는 역량을 키울 수 있도록 지역 공동체 조직들과 주민자치 조직(단체)들의 허브로서의 역할과 지위를 주민자치회(주민자치주체기구화)에 부여해야 한다. 그러면 지역 사회의 풀뿌리 조직인 지역 공동체 조직들과 주민자치 조직들의 생태계 구축을 통해 설치·운영된 주민자치회는 지방자치단체가 주민들의 욕구와 뜻에 맞게 구성되고, 주민들 의사결정에 따라 행정을 펴고자 할 때 ‘든든한 정책파트너’가 될 것이다.


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