문재인 정부는 74대 국정과제 중 마을자치 활성화 중 “2018년까지 주민자치회 제도 개선 안 마련 및 법률을 개정하겠다”며 “주민 주도의 실질적 마을협의체로서 주민자치회 역할·지위를 강화하겠다”고 밝힌 바 있다. 또 8월 11일에는 청와대가 “풀뿌리 민주주의 확대를 위해 주민자치를 강화하는 방안도 추진하겠다”며 “주민자치회에 마을계획 수립 권한을 주는 등 실질 권한을 부여해 명실상부한 주민 대표기구로 만들겠다”고 밝혔다.

또 청와대는 “실질 주민자치를 위해 주민이 직접 정책과 예산을 결정하게 될 것”이라며 직접민주주의 요소를 도입한 새 시민 참여 모델을 전국적으로 확산하겠다고 했다. 주민자치회를 주민 대표기구로 만든다는 과제에 대해서는 문재인 정부의 정책에 적극 지지한다. 그러나 우려되는 것은 문재인 정부가 설치운영하고자 하는 주민자치회는 그 역할과 지위, 그리고 주민총회 운영도 행정의 틀 안에 가둘 염려가 있다는 것이다.

정부 추진 주민자치회가 마을협의체?

우선, 문재인 정부가 말한 마을협의체에 대해 필자는 ‘마을 내 주민조직들의 협의체’ 의미로 사용한 것으로 보고 싶다. 즉 마을협의체는 마을 단위를 대표하는 지역 공동체·결사체(민간단체, 관변단체, 직능단체 등)을 네트워킹 하는 주민자치주체기구인 것이다. 그러나 주민 조직들 간의 협의체로서의 역할과 지위를 가지려면, 민-관 중간지원조직 역할과 지위도 가져야만 지역 사회생태계의 허브, 즉 주민자치주체기구로서의 권위를 인정받을 수 있다. 민관중간지원조직 형태는 현재 각 시·도에서 운영 중인 시·군·구 자치지원단과 같을 것이다. 문제는 관에서 주도할 경우, 관에서 만든 매뉴얼과 국민과 주민들이 낸 막대한 세금을 등에 업은 광역 단위의 단체를 구축한 뒤 내세워 시·군·구의 지원 하에 읍·면·동 단위의 주민자치회를 좌우하는 가운데, 주민 조직들 간 갈등을 일으킬 가능성이 있다는 점이다. 즉 관의 의도에 의해 주민자치의 본질이 훼손될 소지가 있다는 것이다. 그러면 국민주권(주민주권), 정의로운 대한민국, 소통과 화합을 내세운 문재인 정부의 정치철학에 커다란 흠집이 날 것이다.

따라서 주민자치회는 읍·면·동 단위에서 민-민 협의체이자 민-관 중간지원조직으로서의 역할과 지위를 부여해야 하고, 주민자치회도 그 지위를 주민들로부터 인정받을 수 있도록 노력해야 한다. 또 읍·면·동주민자치회들의 협의체인 ‘시·군·구 주민자치협의회’는 시·군·구 단위에서의 민-관 중간지원조직 역할과 지위, 시·군·구 주민자치협의회들 간의 연합체인 시·도 주민자치연합회‘는 시·도 단위에서의 민-관 중간지원조직 역할과 지위를 가져야 할 것이다. 또 주민총회도 주민들의 의사결정에 의해 구성된 주민자치회(주민자치주체기구화)가 주민들의 뜻에 따라 주도해서 추진해야지, 정부나 지방자치단체들이 행정의 의도에 따른 매뉴얼을 만들어 성과를 내기위해 관리해서는 안 된다. 특히 지양해야 할 점은 각 읍면동과 시·군·구의 지역 특성을 무시하고 광역시도 단체장의 정치적 소견에 따라 주민자치회 설치·운영을 획일화하는 것이다.

민민협의체 권한 없어도 주민 대표기구?

현재 정부가 추진하고 있는 ‘주민자치회’는 ‘주민자치주체기구’로 재설계돼야 한다. 그리고 문재인 정부는 주민자치회와 공동체 조직의 지속가능성을 저해하는 사회적 문제들에 대한 해결에 우선 노력해야 한다. 

또 문재인 정부는 제도의 도입을 통한 직접적인 행위 규제보다는 주민자치와 지역 공동체 역량을 제고시켜, 주민 조직 간 거버넌스를 통한 상생협력과 민관 협력을 통해 다양한 사회적 문제들을 주민 주도적으로 해결할 수 있도록 행·제정 및 제도적 지원을 해야 한다.

현재 정부가 추진하고 있는 주민자치회는 주민 스스로 읍·면·동 단위자치조직, 주민 단체 간 거버넌스, 행정과의 거버넌스를 동시에 추구하고, 특히 정부가 밝혔듯이 주민자치회는 읍·면·동 내 조직들 간의 협의체를 추구하고 있다고 볼 수 있다. 그리나 현재 국회에 계류 중인 ‘지방자치법 전부개정안’ 제25조(주민자치), 행안부의 ‘주민자치회 표준조레안’, 각 지자체의 ‘주민자치회 시범실시 및 설치·운영에 관한 조례’에는 주민자치회가 읍면동의 주민 대표기구 혹은 주민주체기구로서의 권한과 의무는 없다고 볼 수 있다.

즉 지방자치법 전부개정안 제25조(주민자치회), 행안부의 주민자치회 표준조례안, 그리고 각 시·군·구주민자치회 관련 조례 그 어디에도 ‘읍·면·동 내 주민 조직들의 협의체’‘읍·면·동 내 주민 조직들의 대표기구’라고 명시된 것은 없다. 단지, 행안부의 주민자치회 표준조례안 제2조에 “주민자치회는 주민의 대표로 구성돼 주민자치 활동 강화에 관한 사항을 수행하는 조직”, ‘서울특별시 종로구 주민자치회 시범 설치·운영에 관한 조례 ’제2조(정의) 제1항“주민자치회란 …… 동에 설치되고 주민을 대표해 주민자치와 민관협력에 관한 사항을 수행하는 조직”, 제2항은 “주민자치회 위원이란 해당 동의 주민을 대표하는 주민자치회의 구성원”이라고 명시돼 있을 뿐이다.

즉 읍·면·동 내 주민 조직 생태계 허브 혹은 주민자치 활동을 하는 조직들의 플랫폼이라는 규정과 그 역할에 대한 내용은 없다. 즉 각 분야별로 주민의 대표들이 모인 기구가 읍·면·동 내 다양한 주민의 조직·기구·단체와의 관계설정에 관한 항목이 없어 민민협의체이자 민관중간지원조직으로서의 읍·면·동 내 주민의 대표기구라 할 수 있는지 의문이다. 따라서 국민의 나라 정의로운 대한민국을 만들고자 하는 문재인 정부의 주민자치회는 마을계획 수립 권한은 물론, 주민생활과 밀접한 정책을 결정하는 과정에도 참여할 수 있는 실질적인 권한을 갖는, 명실상부한 주민의 대표기구인 주민자치주체기구가 됐으면 좋겠다.

주민들이 자치한다는 개념에서 출발해야

문재인 정부는 주민자치회를 주민의 대표기구로서의 권한을 부여한다고 했다. 필자는 그 ‘대표권한’으로 인해 각 읍·면·동 주민자치회들이 지역 주민들로부터 권위를 인정받고, 읍·면·동 내 주민 (자치)조직들과지역 공동체·결사체들의 생태계 허브로서 주민자치회를 인정하는 수준까지 됐으면 한다. 왜냐하면, 현재 전국 읍·면·동에서 시범실시 중인 주민자치회에 대해 정부는 ‘풀뿌리 자치와 민주적 참여의식 고양’을 위해 설치운영한다고(지방분권법 제27조) 했기 때문이다. 즉 현실적으로는 그렇게 작동되고 있지 않지만, 지역 사회를 주민들이 ‘자치’한다는 개념에서의 ‘주민자치회’는 다분히 정치, 경제, 사회, 문화, 복지를 아우르는 역할을 요구받는 지역의 대표 주민자치기구 성격을 띠어야 하기 때문이다.

물론 전 지역이 주민자치주체기로서의 주민자치회를 원하지 않을 수도 있고, 일부에서만 원할 수도 있고, 아니면 그 중간 단계인 민관중간지원조직만을 원할 수도 있다. 즉 읍·면·동 내 동호회나 공동체·결사체, 그리고 기존 주민자치위원회 수준을 원할 수도 있다. 따라서 주민자치회는 지역 주민들의 의사결정에 따라 설치·운영돼야지, 전문가란 타이틀을 단 선수들과 직업인들의 의사결정, 특히 정치적 이득이나 행정의 효율성에 입각해 설치·운영돼서는 주민자치 원리에서 벗어난 기형의 조직이 될 수도 있고, 운영상에 있어 지속성을 담보하기 어렵다. 문재인 정부는 이런 과오를 범하지 않을 것으로 믿고 있다.

그리고 만일 주민자치회가 비 공공법인격인을 부여받아 제대로 작동하려면, 행정·법률회계 등의 전문 인력 수급에서 문제가 발생하지 않도록 하는 방안도 마련해 줘야 한다. 아울러 주민자치 원리를 실천해나가는 주민자치회는 ▲읍·면·동 내 공동체·결사체 조직들을 수평적·수직적으로 연계·연결하는 조직으로서 ▲행정의 대등한 민간 파트너로서, 지역 의사 결정과 공동 생산에 참여하고 주민들이 필요로 하는 공공생활 서비스를 결정하고 공급하는 주민자치주체기구가 되도록 해야 한다.

이를 위해서는 ▲읍·면·동별 특성에 맞는 다양한 유형의 주민자치회가 전국 곳곳에서 설치·운영될 수있는 법률 및 조례 제정 ▲주민자치회 회원의 개념 정립 ▲주민자치회의 지역 민간 대표 위상을 위한 주민의 신뢰 확보 ▲기초지자체의 보조행정기관인 읍·면·동의 장과 주민자치회장과의 협력·협의·협업 관계 정립 ▲프로그램 운영보다 주민의 자치 활동이 주기능이 되도록 ▲읍·면·동 자치사무와 주민자치회 사무 결정권 부여 ▲주민들이 지역의생활정치에 참여할 수 있는 공공의장으로서의 주민자치회 임무 부여▲읍·면·동 내 주민의 자치기능 강화 및 활성화를 위한 주민자치회의사업 자율권을 보장하는 ‘행정의 준자치계층’ 고려 ▲주민 주도의 지역 사회 개발사업 지원 심의에 대해선 주민자치회에 자유재량권 부여 등 다양하게 검토해 볼 필요가 있다.

특히 주민들의 뜻에 의해 설치·운영돼야 할 주민자치회는 그 유형도 현재 시범실시 중인 (보완)협력형으로 획일화할 것이 아니라, 지역 여건에 따라 통합형과 주민조직형도 실시해볼 수도 있다. 더 나아가 주민자치회 유형에 있어 예를 들면 ▲행정과의 관계망 중심(민관협업) ▲지역내 타 단체와의 협력 및 관계망 중심(지역 내 생태계 플랫폼) ▲타 지역과의 사회적 관계망 중심(지역균형발전), 또 ▲생활정치·담론정치 중심(공론장) ▲지역의 사회적 가치 향상 중심(사회적 자본 형성) ▲지역 경제 활성화 중심(사회적 기업, 마을기업, 협동조합 등) ▲사회·문화 활성화 중심(전통계승 등 지역 정체성 강화) 등의 개념을 갖고 지역 사회 특성(여건)에 맞게 다양할 필요가 있다.

정부에 바라는 주민자치회 지원방식

그리고 예를 들어, 대다수의 전문가들은 마을 지원(공모)사업과 ‘마을 만들기’는 다르다고 말한다. 마을 지원(공모)사업은 마을 만들기를 활성화하기 위한 하나의 정책적 수단일 뿐이라는 것이다. 마을 만들기는 정부나 지방자치단체의 공모사업이 아니다. 주민 스스로 주도해서 마을의 문제를 해결하고, 마을 자원을 확대 발전시켜 스스로 삶의 질을 향상시키는 것과 동시에 타인과 더불어 살기 좋은 마을(지역 사회)을 만드는 아래로부터의 주민자치 활동 중 하나다.

따라서 전문가들은 정부나 지방자치단체의 마을 지원은 주민자치회에 대한 직·간접적인 지원에 머물러야지 직접 집행까지 하는 것은 바람직하지 않다고 지적한다. 즉 행정 영역의 역할은 미시적으로는 주민의자치 영역을 지원보조하는 것이고, 거시적으로는 주민의 자치 영역이 제대로 질서 있게 작동할 수 있도록 정의로운 법제도를 설계하는 것에 그쳐야 한다는 것이다.

이는 현재 정부나 지방자치단체가 추진하고 있는 주민자치회 설치운영이 자칫 ‘행정의 틀 안에 가두는 형태의 주민자치회’가 될 수 있다는 우려에서 나온 것이다. 즉 행정이 단체장의 치적을 쌓거나 주민을 평가(혹은 동원)하기 위해 진행하는 ‘주민자치회 만들어주기식’ 사업으로 치우칠 공산이 크다는 것이다. 따라서 정부와 지방자치단체는 좋은 지역 사회를 만들 수 있는 주체인 주민 혹은 주민자치회가 스스로 추진할 수 있는 정책 마련과 기회 제공, 그리고 지속성을 담보할 수 있는 기반조성에 노력해야 한다.

또 정부와 정치권은 주민자치회가 제대로 작동될 수 있도록 지역사회의 공론장에 ▶누구나 참여할수 있도록 평등한 기회를 제공하고 ▶주민의 욕구와 의견이 공정한 과정 속에 담론과 토론이 펼쳐질 수있는 여건을 조성해 주며 ▶지역 사회의 공론장에서 합의된 공론이 정부 정책과 정치적 결정에 반영돼 정의로운 결과가 이뤄질 수 있도록 노력했으면 한다.

국민주권은 물론 주민주권도 중요

2017년 7월 19일 문재인 정부는 국정운영 5개년 계획을 발표하면서 “국민의 나라, 정의로운 대한민국을 건설하겠다”고 대한민국 전 국민에게 약속했다. 그러면서 정부는 출범자체를 국민들이 ‘국민의 시대’를 만들라는 시대적 사명이라고 했다. 그리고 정부는 “국민의 시대는 ‘나 스스로 나를 대표하는 정치’의 시대, ‘모든 권력은 국민으로부터 나온다’는 헌법 제1조 제2항이 함의하는 국민주권 시대”라고 정의했다.

정부에 의하면, 국민의 나라는 첫째, 국민의 뜻을 국정에 반영하고, 국민 개개인이 국정의 전 과정에 참여해 정책을 같이 만들어가며, 둘째는 엘리트 중심의 정치가 아니라 국민 모두의 정부를추구하며 협치와 통합의 정치를 펴는 나라다. 또 문재인 정부는 정의로운 제도만이 공정한 사회를 만들 수 있고, 정의로운 제도 설계와 운영이 바로 정치와 정부의 가장 중요한 역할이라면서 ▲평등한 기회 ▲공정한 과정 ▲정의로운 결과는 문재인 대통령의 국정 철학에서 가장 우선하는 원칙이며 정부의 핵심 가치라고 했다.

마이클 샌델은 저서 ‘정의란 무엇인가’에서 정치가 절차적 민주주의만으로는 좋은 정치에 도달할 수 없고, 정치적 숙고를 통해 공동선에 대한 실질적 판단을 해야 한다며, 공동선을 산출하게 될 판단을 위해서는 공동으로 처한 상황에 대한 시민(올바른 판단을 하려는 태도와 기본 소양을 갖춘)의 참여가 필요하다고 강조한다(‘정의란 무엇인가’, 마이클 샌델 지음, 김선욱 감수, 김명철 옮김, 2019.9.20.).

이에 대해 김선욱 교수(숭실대 철학과)는 정의란 무엇인가(432쪽) ‘해제 : 공동체의 사람들을 위한 정의의 길’에서 샌델 교수가 중요시하는 공화주의적 덕성을 갖춘 시민에 대해 다음과 같이 설명하고 있다. 즉 ▲다원적 세계에서 복합적 정체성을 갖고 살아가는 법을 아는 사람 ▲현실에 대해 공감적으로 이해할 수 있는 사람 ▲남과 대화를 통해 의견을 함께 형성할 줄 아는 사람이다.

그러면서 김선욱 교수는 “자신이 원하는 정치인에게 표를 던지는 절차에 참여하는 것만으로는 의미 있는 공동선을 자신의 사회에서 만들어낼 수 없으며, 자신이 봉착한 사안에 대해 가치의 문제를 자신의 관점에서 실질적으로 고려하고 소통할 수 있는 역량을 갖춰야 한다. 이런 것이 가능하도록 하는 제도적 장치 또한 만들어 내야 한다”고 강조했다.

따라서 정부는 국민의 뜻을 국정에 반영하고, 국민 개개인이 국정의전 과정에 참여해 정책을 같이 만들어가기 위해서는 주민자치회를 풀뿌리 민주주의 근간으로 활용해야 한다. 왜냐하면 국가 단위의 국민의 뜻이 형성되기 위해서는, 지역 단위부터 다양한 주민의 뜻들이 모이는 공론장이 구축돼야 하고, 담론과 토론이 치열하게 전개되는 이 공론장이 활성화되려면 지역 사회 생태계를 구축할 조직체, 즉 주민자치주체기구가 필요하기 때문이다. 그리고 주민자치회가 정의롭게 작동되게 하려면 국민주권은 물론이지만, 앞으로 ‘지역 사회의 모든 권력은 주민으로부터 나온다’는 주민주권에 대한 개념도 확립해야 할 것이다. 물론 문재인 정부가 출범한지 3년차를 맞이한 현재도, 슬프지만 국민주권 시대조차 열리지 않았지만 말이다.