행정안전부의 ‘지방자치법 전부개정법률(안)’ 중 주민자치회 관련 조항과, 지난 20대 국회 때 발의되었던 ‘주민자치회의 설치 및 운영에 관한 법률(안)’을 비교분석하는 자리가 마련됐다.

4일 춘천시 세종호텔에서 열린 한국정책학회 동계학술대회에서 김필두 한국지방행정연구원 박사는 ‘지방자치법 전부개정(안)과 주민자치회법(안) 비교분석’을 발표했다. 

박정수 이화여대 교수가 좌장을 맡은 이날 발제와 토론에서 김필두 박사는 “상위법인 지방자치법에 근거하여 주민자치에 관한 조례를 제정하는 것이 일반적인 법의 원칙에 맞는 순리이나 우리나라의 경우에는 지방자치법에 주민자치에 관한 아무런 규정이 없는데도 불구하고 주민자치에 관한 조례가 만들어 졌다. 주민자치에 관한 조례가 제정되고 그 조례에 근거, 주민자치위원회가 구성되어 활동하면서 오늘날에 이르고 있다. 지금은 거꾸로 되어 있다고 할 수 있다”고 지적했다. 이어 “현재의 주민자치에 관한 조례를 최대한 유지하려고 하면, 지방자치법 개정안에 현행 조례를 반영하여야 할 것이다. 반대로 현행 주민자치 관련 조례에 상관없이 지방자치법을 개정한다면, 이 법에 따라 현재의 주민자치 관련 조례도 개정해야 할 것”이라고 설명했다. 

김필두 박사는 또 “현재, 정부에서 제안하고 있는 지방자치법 개정안에 포함되어 있는 주민자치관련 조항은 단순히 주민자치회의 구성과 운영에 관한 조항만 신설되어 있다. 주민자치회 설치의 필요성과 당위성에 관한 논리 체계를 갖추는 것이 필요하다”고 제안했다. 

계속해서 각 법 조항별 보완되어야 할 내용도 언급했다. 그는 “법에 명시되어 있지 않은 주민자치회의 회원, 운영주체, 책임과 권한 등 주민자치회의 구체적 구성과 운영에 관한 사항은 조례로 제정해야 할 사항이나 주민자치회의 법적 위상에 관한 사항은 법으로 정하는 것이 타당할 것”이라며 “주민자치회 회원의 자격 요건, 주민자치회 운영조직의 권한과 책임 등에 관한 규정을 추가해야한다”고 제시했다. 또한 “지역공동체 육성과 주민자치 활성화에 대한 국가와 지방자치단체의 재정적 지원 조항 신설, 주민자치회 구성과 운영, 국가와 지방자치단체의 행･재정적 지원과 관련된 법조문 신설도 필요하다”고 짚었다

김필두 박사는 “지방자치법을 개정하여 주민자치에 관한 조항을 신설할 때에는 주민자치회 조례를 염두에 두어야 한다. 법으로 규정해야 할 사항과 조례로 규정해야 할 사항, 자체 규약으로 정해야 할 사항 등을 엄격하게 구분하여 관련 규정을 신설하는 것이 필요하다”고 재차 강조했다.

이어 ‘주민자치회법(안)’에 대한 검토가 진행됐다. 김 박사는 “주민자치회는 주민자치를 실질적으로 실천하기 위한 주체기구이다. 이러한 주민자치가 제대로 실천되기 위해서는 주민자치회의 법적⋅제도적 근거가 확실한 것이 바람직하다. 주민자치회의 구성과 운영을 법적·제도적으로 뒷받침할 수 있는 것이 ‘주민자치회의 설치와 운영에 관한 법률’”이라고 해당 법안은 소개했다.
보완이 필요한 사항에 대해 그는 “2조 용어의 뜻에서 ‘주민자치’란 무엇인가에 대해 명확한 정의를 내려 주어야 한다. 또한, ‘마을’의 규모에 대해서도 명확한 개념 규정이 필요하다. ‘주민’은 주소지로 등록되어 있는 사람만인지, 소재지에 자리 잡은 직장에 다니는 사람인지, 외국인을 포한하는지 등이 분명해야 한다. ‘주민자치회’와 ‘회원’에 관한 개념 규정이 불분명하고 애매하다. 또, 주민자치회의 의사결정기구인 ‘주민자치회 위원’에 대한 언급이 없다. 각 호마다 구체적 사항을 열거하기가 어렵다면, 조례에 위임한다는 위임규정을 두는 것이 바람직하다”고 지적했다.

제6조 주민자치회 규약에 관한 규정에 대해서도 언급했다. 그는 “우리나라 법령의 구성체계에서는 법→ 시행령→시행규칙→조례 등의 위계질서를 정하고 있다. 일반적으로 법에서 조례로 위임하는 것이 보통인데, 조례를 뛰어 넘어서 규약에 위임하는 것이 입법체계나 입법논리에 맞는지(조례는 불필요한 것이지) 다시 한 번 검토해 보는 것이 필요하다”고 제안했다. 또 ‘제7조 주민자치회 설립은 시·군·구의 장에게 설립인가를 받아야 한다’는 규정에 대해서는 “주민의 자발적 조직인 주민자치회가 시·군·구의 장에게 설립인가를 받는 것이 주민자치의 기본적 원칙이나 취지에 부합되는지의 여부를 검토해 보아야 할 것”이라고 말했다. 제8조 임원 규정과 관련해서는 “주민자치회 임원은 대표자 1명과 감사 2명이다. 현재 행안부의 표준조례안에서는 20-50명의 주민자치회 위원을 두고 있는데 임원과 위원과의 관계는 어떻게 되는지 관계를 분명히 해야 할 것”이라고 지적했다.

김필두 박사는 또 “기존의 주민자치위원회 조직, 지방자치법 개정안과 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법, 각 지방자치단체의 조례 등에는 주민자치회가 읍면동 단위에 설치되도록 하고 있는데, 주민자치회법(안)에서는 읍면동 아래의 마을 단위에 주민자치회를 설치한다고 규정하고 있어서 법률 간 상충 문제는 어떻게 해결할지도 고민해 보아야 할 것”이라고 주문했다.

끝으로 시사점, 개선방안는 “입법의 구성 체계를 존중하는 것이 필요하다. ‘주민자치회법(안)’에서는 조례에 대한 언급은 없고 법에서 바로 규약으로 위임한다고 규정되어 있다. 각각의 주민자치회별 회원의 합의로 규약을 제정하는 것은 필요하지만, 이 ‘주민자치회법(안)’의 규정에 따르면 자칫 지방자치단체의 조례는 무용지물이 될 수도 있다고 생각할 수 있다. 조례가 없게 되면, 지방자치단체가 주민자치회의 활동을 행·재정적으로 지원할 법적 근거를 상실할 수도 있기 때문에 주민자치회법→주민자치회 조례→ 주민자치회 규약 등으로 이어지는 입법체계를 준수하는 것이 바람직할 것”이라고 제시했다.

주민자치회의 관할구역 문제에 대해서는 “주민자치회법(안)에서는 기존 읍면동 단위에서 설치되어 있는 주민자치회를 읍면동 하부의 마을 단위에 주민자치회를 설치한다는 파격적 대안을 준비하고 있다. 기존의 지방자치법 개정안과 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법, 각 지방자치단체의 조례 등에서 규정하고 있는 주민자치회의 관할구역이 충돌할 수밖에 없다. 이러한 충돌 요인은 법의 실효성 확보를 어렵게 만든다. 보충성의 원칙과 상향식 민주주의 원칙을 적용한다면, 읍면동 이하의 통리 단위로 주민자치회의 지회인 통회 또는 리회를 설치하고, 읍면동 단위에는 기존 법령 등에서 규정하는 주민자치회를 유지하는 것이 바람직할 것”이라고 제안했다. 이어 “통회 또는 리회의 임원을 통과 리별로 주민들이 직접 선출하고, 통회 또는 리회의 임원이 모여 읍면동 선거를 통해 주민자치회를 구성하는 방안이 바람직 할 것이다. 읍면동의 주민자치회장이 모여서 시군구 주민자치협의회를 구성하고, 시군구 협의회장이 모여 시도 주민자치연합회를 구성하는 방안도 고려해 보아야 할 것”이라며 발제를 마무리했다.

토론에 나선 박기관 상지대 교수는 “헌법에 실질적 지방자치를 담을 수 있게 정비할 필요가 있다. 주민자치에 대한 명확한 규정을 헌법에 담고 이 정신을 토대로 해서 지방자치법에도 주민자치 관련 사항을 명확히 규정할 필요가 있다. 이후 지자체 조례에도 담을 수 있고 상세 규약도 성립이 된다. 주민자치회 특별법으로 발의 한다면 이번 기회에 지금까지 논의됐던 부분, 빠진 부분을 충실히 담아서 법을 준비할 필요가 있지 않나 생각한다. 주민자치회법도 읍면동 하부 마을에서 이뤄지는 게 중요하다고 하고 있는데 외국에 비해 읍면동 규모가 너무 커서 통리 중심으로 주민자치회가 실질적으로 이뤄지게끔 되어야 할 것 같고 읍면동과 연계되는 게 중요할 것 같다”고 밝혔다. 아울러 “회비에 대한 규정도 따로 명확히 두는 게 필요하고, 행·재정적 지원이 있어야 운영 가능하기 때문에 중앙정부나 지자체의 행·재정적 지원 종류 방법 절차 등에 대한 법적 근거를 명확히 세워놓는 게 필요할 것 같다”고 덧붙였다.

채원호 가톨릭대 교수는 “주민자치회법안 제1조 목적에서 법제정의 목적을 달성할 실효성 있는 수단을 담보하고 있는지, 주민자치회가 이전의 주민자치위원회와 달리 새로운 사회경제적 환경의 변화를 반영해 새로운 형태의 주민자치 조직으로 탈바꿈하려는 것인지 취지가 명료하게 드러나 있지 않다. 목적이나 취지에 대한 보다 적극적이고 구체적인 규정을 법에 반영하는 것이 필요하다”고 지적했다. 또 “제2조 회원 자격을 ‘권리와 의무를 가지는 사람’으로 한정할 필요가 있는지 의문이다. 회원 자격과 관련해서는 기관회원이나 해당 지역 비거주자도 ‘준회원’ 자격을 부여하는 등의 유연성 확보가 필요하다”고 주문했다. 이와 함께 “행안부의 전부개정안이 주민자치회 관련 조항이 빠진 채 국회 행안위를 통과해 법사위로 넘어갔지만, 주민자치회 특별법을 준비하는 입장에서는 오히려 이 내용이 포함되지 않은 게 더 나을 수도 있겠다는 생각도 든다”고 말했다.

유상엽 연세대 교수는 “헌법 제8장 지방자치에서는 지방자치에 관한 내용보다는 지방자치단체에 관한 내용만 다루고 있어 지방자치의 한 축인 주민자치에 관한 내용이 없다. 지방자치법은 목적 자체에서 단체자치에 관한 내용만 규정하고 있다. 우리나라 헌법이나 지방자치법 모두 지방자치의 범위를 단체자치로만 한정하고 있는 한계가 있다”고 지적했다. 이어 “주민자치의 실효성을 바로 세우기 위해서는 주민자치와 관련한 법령이 산발적으로 여러 법에 나뉘어 규정되는 것보다는 통합되어 다루어지는 것이 바람직하며, 특별법이나 주민자치 자체에 대한 법률보다는 지방자치의 중요한 한 축이라는 점에서 단체자치와 함께 지방자치법에서 다루어지는 것이 바람직하다고 판단된다”고 말했다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “주민자치회는 공무를 담당하는 사단법인이라 할 수 있는데, 정의하기 어렵고 모순적인 지위를 가진 참 애매모호한 단체다. 가장 문제는 주민자치회가 주민을 대표하고 대변해야 하는데 이러려면 강력한 공적 지위가 있어야 한다. 근데 여기에 거부감을 갖는 분들이 많다. 그럼 포기해야 할까? 향후 인구의 40%가 노인이 된다고 하면, 이 분들은 경험, 돈, 시간이 많은데 이를 활용하지 못하면 손해다. 이 분들이 동네에 기여하면서 보람을 느낄 수 있는 새로운 시스템을 만들어야 하는데, 여기에 능률성을 적용하면 주민자치회는 망하게 된다. 지금까지와는 다른 논리로 가야 하는데 행안부 공무원들이 이 복잡한 걸 전혀 인식하지 못하고 조례를 만들고 있다. 동네의 훌륭한 자원들이 기분 좋게 이타성을 발휘하게 되는 조직을 만들어야 하는 게 과제”라고 지적했다.

한편, 한국주민자치중앙회를 주축으로 지난 20대 국회에서 이학재 전 국회의원이 대표발의했다가 회기만료로 자동폐기된 바 있는 ‘주민자치회의 설치 및 운영에 관한 법률(안)’은 보완을 거쳐 21대 국회에 다시 발의될 예정이다.

사진=정기호 기자

김윤미 기자 citizenautonomy@gmail.com