1. 멈춰선 주민자치, 새로운 길을 찾다

코로나19는 주민자치(위원)회의 시계도 멈춰 세웠다. 지난 2월, 정부가 위기경보를 ‘심각’ 단계로 격상하면서 감염병 확산을 막기 위해 주민자치센터가 문을 닫았고, 월례회의를 비롯한 주민자치위원회 활동이 전면 중단되는 초유의 사태가 발생했다. 모두가 처음 맞닥뜨린 낯설고 두려운 상황에 당황했지만 주민자치위원들은 곧 위기 극복과 주민의 안전을 위해 해야 할 일을 찾아 나섰다.

전국 주민자치(위원)회는 지역사회 감염 예방을 위해 직접 골목길과 다중이용시설을 소독하는 한편, 예방 행동 수칙 홍보, 마스크・소독제 등 방역물품 기부, 피해 지원 성금 기탁, 침체된 지역 상권 살리기에 적극 나서며 중앙정부의 행정 공백을 메워 나갔다. 특히 마스크 수급이 어려워지자 주민들이 직접 만든 마스크를 취약계층에 전달하고, 방역 최전선에 있는 의료진들에게 수제도시락을 지원하는 등 지역사회 안전망을 더욱 촘촘히 구축하는 아이디어들이 돋보였다.

방역 당국과 국민들이 자발적 노력으로 조금씩 안정되어 가던 국내 상황은 8월 광화문 도심집회로 확진자가 급증하며 2차 대유행을 맞았다. 코로나19 사태가 장기화되면서 주민자치위원회들은 ‘새로운 길’을 모색하기 시작했다.

서울의 한 지역에서는 스마트폰 단체 문자방에 정견발표 영상을 올리고 이력서와 정견발표문을 우편으로 발송하는 등 온・오프라인을 결합한 방식으로 주민자치회장을 선출했다. 또 월례회의를 화상으로 열고 주민자치위원 역량 강화 교육과 주민자치센터 프로그램을 온라인으로 진행하는 등 본격적인 ‘주민자치 언택트(Untact)’ 시대를 열고 있다. 주민자치회 시범운영 지역에서는 한해 가장 큰 사업인 주민총회를 비대면으로 치러내기도 했다. 사전투표로 최대한 주민들의 의견을 수렴하고 총회 현장에는 사전등록 인원만 참석토록 하되 유튜브로 현장 중계하는 방식을 택한 것. 마을의제를 선정하기 위한 투표에는 QR코드를 이용한 온라인 투표와 찾아가는 방문투표, 상설투표소 같은 다채로운 방식이 도입돼 눈길을 끌었다. 일선 주민자치위원회뿐 아니라 한국주민자치중앙회 역시 당국의 방역조치가 강화된 9월부터 전국 시・도 주민자치원로회의・여성회의 창립식을 온라인 화상회의 형식으로 개최하고 있다.

하지만 그 어떤 부문보다 직접적 접촉과 대화, 교류가 필요한 주민자치의 특성상 이 같은 노력들은 ‘고육지책’이 아닐 수 없다. 당장 주민자치위원들은 주민들을 대면하는 것조차 조심스러워졌다. 주민자치센터가 문을 닫고 자체 사업이 중단되면서 간사 월급을 고민해야 하는 상황에도 직면했다. 지난해 말부터 속속 출범하고 있는 주민자치원로회의・여성회의는 지역 조직 구성에 박차를 가해야 할 시점에 코로나19로 발이 묶여 답답함을 토로하고 있다.

코로나19 사태가 1년 가까이 장기화되고 백신과 치료제 개발이 지연되면서 ‘포스트(post) 코로나’가 아닌 ‘위드(with) 코로나’ 시대를 대비해야 한다는 목소리가 높다. 아무도 가보지 않은 길을 가기 위한 도전과 시도는 계속하되, 되풀이 될 감염병 시대에 ‘주민자치’란 어떤 역할을 해야 할지 근본적인 성찰과 대안 마련이 요구되는 때다.

2. 험난한 주민자치회 입법…21대 국회 문턱 넘을까

“2018년까지 주민자치회 제도 개선안을 마련하고 법률을 개정하겠다. 주민 주도의 실질적 마을협의체로서 주민자치회의 역할과 지위를 강화하겠다.”

문재인 정부는 출범 직후인 2017년 7월 발표한 ‘국정 운영 5개년 계획’ 100대 국정과제에서 주민자치회의 법적 근거를 마련할 입법을 약속했다. 이어 8월에는 ‘문재인 정부 생활기반플랫폼 행정 혁신’을 통해 “풀뿌리 민주주의 확대를 위해 주민자치를 강화하겠다. 주민자치위원회를 개편해 더 많은 참여를 유도하고 마을계획 수립 권한을 주는 등 실질 권한을 부여해 명실상부한 주민 대표기구로 만들겠다”는 청사진을 제시했다.

하지만 2년이 지난 지금도 주민자치 관련 입법은 요원하다. 1999년 주민자치 제도가 시작된 이래 20년이 지났지만 주민자치위원회는 여전히 주민자치센터 프로그램 운영과 읍면동 행정업무 자문 역할에 그치고 있다. 또 현행 주민자치회는 ‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’에 근거를 두고 있지만, 주민자치회의 설치시기・구성・재정 등을 규정한 법률 없이 지방자치단체의 조례로 운영되다 보니 활동에 한계가 뚜렷하다. 때문에 주민자치위원회가 명실상부한 ‘주민’의 ‘자치회’가 되기 위해서는 법적 뒷받침이 필수적이다.

주민자치회를 법률기구로 제도화하기 위한 법률 제・개정안은 지난 제20대 국회에서 처음 발의됐다. 행정안전부는 주민자치회 설치 근거 마련 등을 골자로 한 ‘지방자치법 전부개정법률안’을 제출했고, 한국주민자치중앙회를 주축으로 한 국회의원들은 정부 개정안의 문제점을 보완한 ‘주민자치회 설립 운영에 관한 법률안(대표발의 이학재)’을 올해 1월 발의했다. 그러나 두 법안 모두 국회에서 제대로 된 논의 한 번 이뤄지지 못한 채 임기 만료로 폐기됐다. 1460일 중 150일만 열린 국회 본회의, 법안처리율 34%, 폐기된 법안만 1만 건이 넘는 ‘식물국회’의 맨얼굴이다.

때문에 올해 치러진 4.15총선에서는 주민자치위원들이 직접 나섰다. 한국주민자치중앙회와 전국 주민자치위원들이 힘을 모아 제21대 국회의원 선거 및 구・시・군의원 선거 예비후보자들과 ‘주민자치 실질화를 위한 국민협약’을 체결한 것. 국회의원과 구・시・군의원 후보 120여 명은 협약을 통해 ▲주민자치회는 주민들이 구성하는 주민회, 마을에서 구성하는 마을회, 주민들이 자치하는 자치회다 ▲주민들이 자치할 수 있도록 정부는 필요한 지원을 하되 간섭하지 않는다 ▲주민자치회는 주민들이 정하는 규약에 의해, 주민이 선출하는 대표에 의해, 주민들이 결정하는 재정에 의해 운영돼야 한다 ▲주민자치회가 주민들을 결속하고 마을을 대표하고 주민을 대변하는 조직으로서 대표적 지위에 있어야 한다는 원칙을 확인하고, 국회에서 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률’이 조속히 입법되도록 노력할 것을 약속했다.

21대 국회 출범 직후, 행정안전부는 ‘지방자치법 전부개정법률안’을 다시 제출했다. 행안부는 “법안 개정으로 풀뿌리 주민자치기구로 시범실시 중인 주민자치회를 정식 운영하게 할 계획”이라고 밝혔지만, 그간 주민자치회 시범실시 과정에서 노출된 여러 문제점을 보완하지 않은 채 법 개정을 강행해 주민자치 현장에 혼란을 가중한다는 비판이 제기됐다. 단독 법안이 아닌 지방자치법 개정으로 주민자치회 관련 규정을 마련함으로써 여러 입법 미비 상황이 되풀이 된다는 것이다. 특히 시・군・구 의회가 제정하는 조례로 주민자치회의 구성과 운영 방식을 정하도록 한 것은 주민자치회를 무력화한다는 지적이다.

이에 한국주민자치중앙회는 행안부 개정안을 ‘주민자치회를 무력화・예속화 하는 악법’으로 규정하고 “입법・인사・재정권을 갖춘 진정한 의미의 주민자치가 이뤄지기 위해서는 법안을 전면 재설계해야 한다”고 촉구했다. 그러면서 주민자치회 단독 입법을 위한 움직임을 가속화하는 한편 주민자치에 대한 사회적 공감대 넓히기에 나서고 있다.

지방의회들도 지방자치와 주민자치를 확대해야 한다고 목소리를 높이고 있다. 서울시의회, 경기도의회, 부산시의회 등은 최근 잇달아 기자회견을 열고 “지방행정의 객체로 머물러 있던 주민을 다시 지역의 주인으로 자리매김하도록 해야 한다”며 국회에 ‘지방자치법 전부개정안’ 통과를 주문했다.

반면 이 같은 현장의 열망에도 불구하고 정치권의 주민자치 인식은 여전히 낮은 수준에 머물러 있다. 지난 9월 16일 열린 국회 행정안전위원회 법안심사 제1소위원회 회의에서는 ‘지방자치법 전부개정법률안’ 등이 처음으로 논의됐다. 그러나 일부 국회의원은 주민자치위원회와 주민자치회의 차이점을 제대로 인식하지 못한 채 “그냥 이름만 바꾸는 것 아니냐”고 묻는가 하면 “주민자치회 시범 실시 과정에 큰 부작용이 없다”, “주민자치회는…끼리끼리의 문화가 되어 있다”, “자치단체장들이 기존 주민자치위원을 좌파 세력으로 많이 임명한다”는 등의 부적절한 발언을 하기도 했다.

지난 20여 년간 실시된 주민자치위원회나 시범실시 주민자치회는 주민이 회원이 될 수 없고, 주민이 자치할 수 있는 권리 능력과 행위 능력도 주어지지 않은 ‘실패한 정책’이라는 평가를 받고 있다. 이번 21대 국회에서는 ‘주민자치’에 대한 심도 깊은 논의와 사회적 합의를 거쳐 ▲주민 스스로 규약을 제・개정할 수 있는 입법권 ▲대표를 선출할 수 있는 인사권 ▲주민자치에 필요한 재원을 조달할 수 있는 재정권이 보장된 실질적인 ‘주민자치회법’이 제정되기를 기대한다.

3. 주민자치회 전환 ‘속도전’에 현장은 ‘혼란’

앞서 살펴본 바와 같이 행정안전부가 시범실시하고 있는 주민자치회는 법률적 근거가 미약함에도 최근 전국적으로 급속히 확산되고 있다. 행안부 자료에 따르면 주민자치회는 2013년 최초 시범실시를 시작한 이래 2017년까지는 47개 지역에서 운영되는데 그쳤으나 2018년 95개, 2019년 408개로 크게 늘어났고 올해 7월 기준 110개 시・군・구, 626개 읍・면・동으로 확대됐다. 지난해 11월 통계(96개 시・군・구, 408개 읍・면・동)와 비교하면 8개월 만에 218곳이 늘어난 수치다.

문제는 충분한 준비 과정 없이 주민자치회 전환이 이뤄지면서 적지 않은 문제점이 노출되고 있다는 점이다. 행안부는 주민자치회 시범실시로 “주민자치와 주민참여가 확대되고 풀뿌리 주민자치가 보다 활성화될 것”이라는 기대를 밝혔지만 현장의 반응은 달랐다.

먼저 주민자치회 전환의 절차적 문제가 지적된다. 주민자치회 전환 여부를 주민들의 의견 수렴 과정 없이 행정기관이 일방적으로 결정함에 따라 기존 주민자치위원회가 반발하거나 지방의회와 갈등을 빚기 때문이다. 실제 세종시에서는 전 주민자치위원장이 인수인계를 거부하며 법원에 ‘주민자치회 전환 금지’ 가처분 신청과 행정소송을 제기하는 사례가 발생했다. 또 대전시 중구의회는 주민자치회 도입 여부를 논의하는 토론회에 주민자치위원들을 배제해 논란을 빚기도 했다.

어렵사리 주민자치회 시범실시가 결정되더라도 조례 제정을 두고 또 한 차례 갈등이 빚어지기도 한다. 지방의회가 주민자치 조례를 제정하는 것 자체가 자치 정신에 위배되는 상황이 아닐 수 없다. 일례로 안산시에서는 2018년 주민자치위원장과 시민단체 관계자, 공무원 등이 참여하는 연구모임이 1년간의 토론 끝에 주민자치 조례안을 성안했지만, 실제로는 위원 정수가 축소되고 사무국 설치 관련 조항이 삭제되는 등 연구안과 동떨어진 조례가 제정돼 아쉬움을 남겼다. 또 대전시 중구의회는 주민자치회 전면실시 여부를 두고 중구와 갈등을 빚다 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 조례안’ 자체를 폐기하는 촌극을 빚기도 했다.

무엇보다 큰 문제는 전문성과 현장 경험, 참여 의지 등을 배제한 채 추첨으로 위원을 선출하는 방식이다. 주민자치회의 성공은 열정과 능력을 지닌 위원을 제대로 선정하느냐에 달려 있다고 해도 과언이 아니다. 그러나 행안부 표준조례안은 주민자치위원을 공개모집, 공개추첨으로 선발하도록 권고하고 있고 상당수 지자체가 이를 채택하고 있다. 주민자치에 대한 사명감이 부족한 이들이 위원으로 선정된다면 주민 대표성과 책임감은 떨어지고 사업의 연속성도 단절될 수밖에 없다.

이 같은 우려를 반영하듯 대전에서는 한 주민자치회장이 2개월 만에 사퇴했고, 춘천에서는 위원의 자질 부족 문제로 갈등을 빚는 사례가 발생했다. 또 경제적・정치적 이유로 주민자치위원에 자원하거나 해당 지역 주민이 아니면서 빈 사무실만 얻어놓고 위원을 맡는 사례가 제보되기도 한다.

이러한 문제점을 보완하기 위해 지역 특성을 반영한 자율적 선출 방식 도입 필요성이 제기되고 있다. 주민자치 강사 박진호 씨는 “주민들에게 공평하게 기회를 부여한다는 취지에는 공감하지만 현재와 같은 공개추첨 방식은 지원자의 자질과 성품에 따라 파당을 짓는다거나 사업・정치적으로 악용될 우려가 있다”며 “사전 교육을 강화하고 자질을 검증하는 장치를 마련하는 한편, 주민자치에 관심과 애정을 가진 주민들이 참여할 수 있는 길을 열어두어야 한다”고 제언했다.

주민자치회의 기능과 역할도 보완이 필요하다. 주민자치회에 입법・인사・재정권이 부여되지 않고서 ‘자치’란 불가능하다. 지난 10월 열린 ‘안산시 주민자치 활성화 토론회’에서 오병철 일동주민자치회장은 “주민자치회에 권한도 예산도 주어지지 않는다”고 지적했고, 김동길 백운동주민자치위원장 역시 “주민자치회가 주체적 권한과 실행력을 가지고 일할 수 있는 체계가 구축되어 있지 않다”고 어려움을 토로했다. 많은 학자와 전문가들이 주민자치 실질화를 위해 단독 입법이 필요하다고 주장하는 이유도 바로 여기에 있다.

‘옥상 옥’이라는 지적을 받아온 주민자치지원관 제도의 허점도 노출됐다. 대전시 유성구의회는 행정사무감사에서 “무보수 명예직인 주민자치회장과 달리 자치지원관은 구에서 직접 채용해 연 3000만원의 보수가 지급됨에도 오히려 주민과 갈등을 일으키고 있다”며 제도 개선을 촉구했다. 올해 6월 열린 ‘충남 농촌형 주민자치회 고도화를 위한 정책토론회’에서는 충청남도가 주민참여 혁신모델로 내세우고 있는 ‘주민자치회 컨설팅’과 ‘임기제 공무원 채용’이 오히려 주민자치에 걸림돌이 될 수 있다는 주장이 제기됐다. 주민자치 지원을 명분으로 임기제 공무원을 임명하고, 주민자치 컨설팅을 전문성 없는 민간단체에 맡김으로써 행정기관과 주민의 직접 소통은 어려워지고 예산만 낭비되고 있다는 지적이다.

주민자치의 핵심은 자발성이다. 정부와 행정기관의 일방적 주도로 주민자치회 전환이 이뤄진다면 이는 ‘주민’도 ‘자치’도 없는 실패한 정책이 될 수밖에 없다는 점을 간과해서는 안 될 것이다.

4. 직접민주제의 출발 ‘읍면동 민주화’ 공론화

한국주민자치중앙회가 제안하는 중요 어젠다 중 하나가 ‘읍・면・동장 직선제’다. 우리나라는 한국전쟁의 참화 속에서도 읍・면 의회와 읍・면・동장 직선제를 시행한 바 있다. 이후 1955년 동장 선거, 1956년 읍・면장 선거가 실시됐으나 불과 2년 만에 중단됐다. 1960년 4.19혁명으로 민주화의 열망이 거세지며 읍・면・동장 직선제가 부활했지만 5.16 군사쿠데타로 다시 임명제로 전환돼 오늘에 이르고 있다. 그러다 ‘촛불혁명’으로 드러난 국민의 직접 참여 욕구를 실현하고 대의제 민주주의를 보완하기 위한 방안으로 읍・면・동장 직선제가 다시금 주목 받고 있다.

그간 읍・면・동장 직선제를 역설해 온 한국주민자치중앙회 전상직 대표회장은 최근 “현재 읍・면・동장은 주민이나 지역을 책임지는 역할이 아니므로 명칭을 행정복지센터장으로 바꾸고, 읍・면・동장은 주민이 직접 선출해야 한다. 직선 읍・면・동장은 무보수 명예직으로 활동비만 지급하되 구의원을 겸직하게 해야 한다. 행정적인 것은 행정복지센터장이 맡고 직선 읍・면・동장은 마을의 전체적인 사항, 특히 사회적인 일을 담당하면 된다”고 거듭 제안했다.

‘읍・면・동 민주화’로 직접민주주의에 한 걸음 더 다가서자는 시대적 요구를 반영하듯 읍・면・동장 공모제 혹은 주민추천제를 도입하는 지방자치단체도 늘고 있다. 지난해 전남 순천시는 낙안면장과 장천동장을 개방형 직위로 공모했고, 경남 고성군 고성읍은 주민추천제로 읍장을 선출했다. 세종시는 19개 읍・면・동 중 7곳을 주민추천으로 선출했으며, 충남 논산시는 ‘읍・면・동장 시민추천위원회’를 구성해 10개 지역에서 읍・면장 선거를 실시했다.

이와 함께 제주민회는 ‘읍・면・동 자치 공론화 특별위원회’ 구성을 제안하며 읍・면・동장 직선제, 읍・면・동에 법인격 부여, 주민자치위원회의 주민의회 승격 등을 주장하기도 했다. 제주민회 공동의장인 신용인 교수(제주대 법학전문대학원)는 자신의 저서에서 “2017년 12월 기준 우리나라 읍・면・동은 3500개에 이르지만 아무런 자치권이 없다. 읍・면・동 주민에게 자기입법권과 자기통제권을 부여해야 무늬만 주민자치가 아닌 명실상부한 주민자치가 실현될 수 있다”고 주장했다.

‘읍・면・동장 직선제’가 도입되기 위해서는 풀어야할 과제도 적지 않다. 헌법과 법률적 기반을 만들기 위해 중앙정부와 지방자치단체의 전향적 태도와 협력이 필요한 것은 물론이고 공론화를 통한 사회적 합의가 전제되어야 한다. 앞으로 읍・면・동 민주화를 위한 사회적 공론의 장이 펼쳐질 수 있을지 주목된다.

여수령 기자 다른기사 보기