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주민자치 현장목소리 반영-자치·분권 보장된 주민자치법안 필요[한국정책학회②]
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주민자치 현장목소리 반영-자치·분권 보장된 주민자치법안 필요[한국정책학회②]
  • 문효근 기자
  • 승인 2021.04.19 14:04
  • 댓글 0
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[한국정책학회 주민자치세션②]최인수 연구위원·전상직 회장, 주민자치 기본법안 쟁점과 의미에 대한 분석과 고찰

명확한 자치와 분권을 보장하는 한편 주민자치 현장의 목소리를 반영한 제대로 된 주민자치법안의 필요성이 제기되었다.

16일 서울 서초구에 위치한 더케이호텔 서울에서 열린 한국정책학회 춘계학술대회에 한국주민자치중앙회가 기획세션을 운영했다. 오후 210분부터 시작된 2섹션은 더불어민주당 김영배 의원이 대표발의한 주민자치 기본법의 쟁점 사안에 대한 분석과 고찰로 펼쳐졌다.

원숙연 이화여대 교수가 좌장을 맡았고 첫 번째 발제는 주민자치 기본법안의 쟁점과 의미를 주제로 최인수 한국지방행정연구원 연구위원이, 두 번째 발제는 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장이 주민자치 기본법 비판적 고찰을 주제로 발표에 나섰다. 최환용 한국법제연구원 선임연구위원, 황종규 동양대 교수, 박상규 경기도 주민자치회 대표회장, 이종원 가톨릭대학교 교수가 토론자로 나섰다.

원숙연 이화여대 교수
원숙연 이화여대 교수

좌장인 원숙연 교수는 발제에 앞서 주민자치가 갖는 의미는 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 그럼에도 불구하고 그 의미와 중요성이 현실에 잘 내재되어 있지는 않은 실정이다. 이번 섹션이 주민자치 기본법에 대한 심도 있고 진정성 있는 발제와 토론의 시간이 되었으면 한다고 언급했다.

최인수 한국지방행정연구원 연구위원
최인수 한국지방행정연구원 연구위원

본격적인 발제가 이어졌다. 최인수 연구위원은 가장 이슈가 되고 쟁점 아닌 것이 없는 주민자치 분야가 주민자치 관련 법안 아닌가 싶다. 특히 원칙적, 이상적, 현실적 사안들이 줄타기 하는 듯한 인상을 주는 것이 김영배 의원이 발의한 주민자치 기본법이다. 물론 이상적인 사안을 현실화시키는 것이 맞기는 하다. 이런 점에서 주민자치 기본법안을 분석해 보겠다고 서두를 열었다.

최 위원은 주민들에게 부여되는 권한을 담은 것이 주민자치 기본법의 특징이다. 중요한 것은 어떤 권한을 어디에 두냐는 점인데 주민자치 기본법에서 권한의 주체는 주민총회이고 권한의 실행은 주민자치회에 두고 있다. 주민총회는 지역 현안과 관련한 주요 사항에 대한 의결권이 있고, 주민자치회는 읍면동 풀뿌리자치 활성화를 위한 집행기구 역할을 맡고 있다. 이 배경에는 202012월 국회에서 의결된 지방자치법 전부개정안에 있다세부적인 쟁점과 의미를 살펴보면 우선 주민을 주민자치회 구성원으로 보되 주민 중 추첨을 통해 위원을 선정한다는 점이다. 주지할 사실은 주민자치회의 회원이 아니라는 것이다. 조례와 자치규약으로 주민의 자격 및 권한에 제한을 두고 있는데, 주민총회 참여에 대한 성립 요건을 명확히 하기 위해 주민자치회는 참여할 수 있으나 주민총회에 참여 제한을 두는 조항으로 보인다고 전했다.

최 위원은 이어 주민총회와 주민자치회의 관계성 주민총회 성립 요건 등을 조례로 정하는 사항 주민자치회 법인격 부여 주민자치회 기능 수행을 위한 다양한 요구 권한(읍면동장에게 협의 요구 등) 주민등록번호, 주소 등 인적사항 정보제공 요청 및 활용 권한 주민자치회 구성에서 위원의 민주적 대표성 확보 및 선정을 위한 추첨제 명시/위원의 무보수 명예직/주민자치회의 위원 수, 임기 등 구체적 사항을 조례와 자치규약에 따르는 점 사무국의 의무적 설치 및 지방공무원으로 보하는 사항/전문성 강화를 위해 직원 일정비율을 임기제 공무원으로 보하는 조항 국가와 지자체의 주민자치회 운영 경비의 전부 또는 일부 지원 의무 명시/주민자치회의 기부금 모집 및 접수, 수익사업 가능 주민자치회 재산 및 시설 보유와 운영/시군구 내 주민자치회 협의체 구성 읍면동 주민자치계획 5년 마다 수립 및 주민총회 승인/전문성 겸한 주민자치계획 수립과 국가 및 자치단체 정책계획과의 부합성 여부 주민자치 활성화를 위한 국가의 의무적 지원 사항 명시 주민자치 활성화를 위한 지방자치단체의 의무적 지원 사항 명시 국가 및 지방자치단체는 전문지원기관 운영 가능/국가와 지방자치단체에게 주민자치 전문이력을 양성하기 위해 노력해야 하는 의무 부여/구체적 필요사항은 대통령령으로 정함 주민자치회에 대한 국공유 재산 무상 대여/사용 및 우선 매각(우선 구매) 권한 부여 주민자치위원회에 관한 특례를 동 법 시행일 3년 이내 폐지/주민자치회에 대한 경과조치를 시범운영 중인 주민자치회는 동법의 목적과 취지에 적합하도록 전환 의무 등을 주요 쟁점으로 꼽았다.

최 위원은 지방자치법 개정안에 주민자치회 설치 근거가 삭제된 상황에서 주민자치회 관련 조항의 지방자치법 법률개정안과 개별법으로서의 주민자치 기본법안에 반영될 수 있는 기회를 제공한다는 점에서는 의미가 있다고 평가하며 그러나 주민자치, 주민자치회 제도화에 있어 지방자치법 일부법률개정안과 주민자치회법안을 통해 조속히 주민자치 현장의 목소리가 제도적으로 반영될 필요가 있다고 전했다.

최 위원은 주민자치, 주민자치회의 법제도화에 있어서 그 간의 주민자치 읍면동 현장에서의 다양한 경험과 성과가 반영되는 방향으로 제도화할 필요가 있다. 따라서 주민자치 기본법안과 주민자치회 설치 및 운영법 등 관련 4개 법률안의 검토 및 논의 과정에서 열린 자세로 입법적 대안이 제시하는 것이 중요하다고 강조하며 주민자치 기본법안이 향후 실효성 있는 법제도가 되기 위해 읍면동 현장중심의 사전적 공론화 과정이 필수요소일 것이라며 발제를 마무리 지었다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장
전상직 한국주민자치중앙회 대표회장

다음은 전상직 회장의 발제가 이어졌다. 전 회장은 김영배 의원의 법안은 주민 입장에서 만들어진 주민자치 기본법이 아니다. 흡사 조선시대 마을의 수령이 만든 법규 같다. 주민자치는 읍면동 문제다. 주민의 생활 세계인 통리 및 읍면동은 관료행정 보다 주민자치가 훨씬 더 바람직하다는데 모두 동의할 것으로 본다. 그런데 주민자치회를 읍면동 계층에 설치하면 읍면동과 주민자치회는 기관중복이 되고 대립이 된다. 또한 읍면동 면적이나 인구 규모가 무보수 명예직인 주민자치회가 감당하기에는 넓고 많다. 따라서 읍면동 주민자치회는 협치중심으로, 통리 주민자치회는 자치중심으로 가는 것이 옳다고 강조하며 주민자치법안은 주민들에게 무엇을 하라는 실체법이 아니라 할 수 있도록 안내해주는 절차법이다. 주민자치를 둘러싸고 주체인 주민에게 자치권을 부여하는 것에는 매우 인색하면서 주민의 자치권은 정작 주민자치권력에게 대폭 부여하였다. 서울시 경우 주민자치가 시민단체 관리 아래 편입돼 버렸다. 주민자치회가 자치지원관의 영도력으로 운영되고 있는 것이라고 꼬집어 말했다.

전 회장은 이어 김영배 의원의 법안이 주민 개인차원에서 자치하도록 분권하고 있는지 살펴보자. 먼저 주민은 마을총회 회원도 아니고 주민자치회 회원도 아니다. 구성원일 뿐이다. 회원은 규약을 만들고 대표 선출의 권한이 있어야 하나 김영배 법의 주민에게는 아무것도 없다. 주민자치회가 자치할 수 있도록 분권하지 않는 것이다. 이 법안대로 하면 주민자치는 와해되고 시민운동가들이 지배하는 관변단체가 되고 만다고 지적하며 주민자치회의 최고의결기구라야 하는 주민총회를 주민자치회와 분리한 근본 이유는 주민자치회의 무력화에 있다고 본다. 주민이 자치할 수 없도록 주민총회도 만들고 주민자치회도 만들려고 하는 것이다라고 강하게 성토했다.

더불어 우리나라는 지방자치 단체장을 주민이 선출하고, 의원도 주민이 선출하는 대의민주제로 운영되고 있다. 그러나 주민들과 가장 근거리에 있고 밀접한 읍면동장은 주민들이 선출하지 못하고 단체장이 임명하는 공무원이 맡고 있다. 모순이다. 주민과 가장 가까운 통리와 읍면동이 주민에 의해 통제되는 것이 바람직하기 때문이다김영배 법안은 1895년 을미개혁으로 입법했던 향회조규의 전통을 무시하고 일제가 조선을 강점하면서 만든 식민지법의 근간을 그대로 따르고 있다. 주민을 자치능력이 없다고 업신여기고 자치회도 운영할 수 없다고 무시하며 만든 법안이다. 주민자치에 도움이 되기는커녕 선량한 주민의 자치 의지마저 좌절시키고 왜곡시키는 악법이다라고 거듭 강조했다.

최환용 한국법제연구원 선임연구위원
최환용 한국법제연구원 선임연구위원

이어진 토론에서 최환용 선임연구위원은 전상직 회장과 유사한 의견이다. 김영배 의원의 주민자치 기본법은 실현되기 어려운 사항을 내포한 것으로 보인다. 주민자치란 주민이 자기 지역 문제를 스스로 결정하고 해결해 가는 직접 민주주의의 발현으로 이해돼야 하며, 이는 단체자치를 보완하는 방식이어야 한다. 따라서 주민자치의 핵심은 주민총회에 있어야 할 것이며, 주민총회와 주민자치회의 관계를 명확히 밝혀두는 것이 옳다. 직접민주주의를 실현하기 위한 행정단위는 읍면동이 가장 적절하기 때문이다. 주민의 자격을 지방자치법 12조 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다보다 확장해 규정하는 것이 과연 타당한지에 대한 검토가 필요할 것이라며 주민자치회와 주민총회의 관계성에 대해서는 주민총회는 최고의결기관이며, 주민자치회는 집행기관으로서 주민총회에서 의결된 내용을 집행하거나 주민총회에서 위임된 내용을 집행하는 기관이어야 한다. 그렇다면 주민총회에서 위임된 내용의 집행은 귀속적 위임인지, 그 책임은 어떤 방식으로 물을 수 있는지 밝혀두어야 할 것으로 보인다. 주민총회에서 갈등이 발생할 우려는 없는지, 그렇다면 갈등을 어떻게 조정할 것인지에 대한 고민이 요구된다고 덧붙여 말했다.

황종규 동양대 교수
황종규 동양대 교수

황종규 교수는 한국정책학회에서 주민자치를 기획세션으로 다루는 것이 자주 있는 일이 아닌 만큼 매우 의미 있는 일이라 생각한다. 주민자치 현장의 목소리와 학계의 의견이 함께 개진된 다는 점에서 더욱 의미 있다고 생각한다. 주민자치회가 2013년 시범사업을 실시한 이후 이렇게 오래 계속되는 것은 드문 일이다. 시범사업의 다음단계를 어떻게 갈 것인지에 대한 부분이 아직 미숙한 상황이라는 말이다. 주민자치에 대한 한국에서의 논의가 정치권의 법안, 학계의 학술적 논의와 이어져 주민자치와 한국 민주주의 발전을 위해 면밀한 검토와 연구가 계속되어져야 한다고 본다전 회장의 발표 중 읍면동을 자치단체화 하는 것을 해법이라는 점에 동의한다. 그러나 법안은 읍면동 자치화와는 큰 연결고리가 없어 더 지속적인 연구가 필요하다고 본다. 개인적으로 주민자치 기본법이 필요하다고 보며 주민에 의한 자치를 시행하기 위해서는 관련 법안이 제정되어야 한다. 주민자치 기본법 관련 토론과 경로적 목표 지향을 뚜렷이 하는 자리가 더 활성화되면 좋겠다고 설명했다.

박상규 경기도 주민자치회 대표회장
박상규 경기도 주민자치회 대표회장

박상규 회장은 주민자치 현장에서 오랜 경험을 가지고 있는 만큼 여러 가지 불합리한 요소를 접하고 있다. 주민자치센터 설치 및 운영 조례는 지자체에서 마음만 먹으면 자기들 의지대로 바꿀 수 있는데, 마치 조례가 만병통치약인양 조례로 정한다고 명시해 관의 지배를 받도록 명문화하고 있다. 김영배 의원의 법안을 보면 분권과 자치의 개념도 불분명할 뿐 아니라 주민에 대한 개념조차 무시돼 도저히 납득되지 않는다. 주민자치위원을 구성함에 있어 추첨제가 가장 민주적이고 동등하다는 이유로 실질적인 역할을 할 수 있는 사람을 배제하게 만드는 것도 얼토당토않다현재 주민자치회 주요 기능중 하나인 프로그램 관련 편성, 강사 채용 등도 읍면동장이 할 수 있도록 해 주민자치위원장은 단순히 협조만 하도록 되어 있다. 심지어 프로그램 개강 시기나 개설 강좌까지 간섭하고 있는 실정이다. 여기에 주민자치센터를 면장이 임의로 사용할 수 있도록 규정하고 있는데, 관에서 건물 사용 우선권을 가지고 있어 주민자치회에서는 관의 사용 여부에 따라 일정을 조정하는 불편함도 있다. 마지막으로 자치단체장이나 지방의회 의원들은 주민자치위원의 적극적인 활동을 달가워하지 않으며, 심지어 하부조직으로 생각할 때도 많다. 주민이 역량을 가지고 스스로의 역할을 수행하는 것에 부정적이라고 지적했다.

이종원 가톨릭대학교 교수
이종원 가톨릭대학교 교수

이종원 교수는 김영배 의원 법안을 보며 느낀 점은 법안이 너무 자세하게 규정돼 있다는 것이다. 다양한 지역현실과 현실생활에 기반해 자율성을 바탕으로 형성해야 할 것을 행정편의주의로 규정했을 때 생기는 지방으로부터 지역현실을 고려하지 않고, 지역의 자율역량도 무시한다는 불만이 나타나는 이유가 주민자치와 주민자치회에 관련해 너무 자세하게 법제화했기 때문으로 보인다. 지방자치제의 형성 과정에서 단체자치전통과 주민자치전통이 충돌하고 있으며, 획일화된 규정의 현실 필요성과 밑으로부터의 자율성의 요구가 충돌하고 있는 것이다. 따라서 행정관리적 입장의 단체자치와 주민자치를 어떻게 조화시킬 수 있는지, 행정청의 마인드와 주민자치조직의 생활양식이 어떻게 서로 조화될 수 있는지가 중요한 화두라고 본다고 지적했다.

이 교수는 또 김영배 의원 법안에 주민총회와 주민자치회를 분리하자는 주장에 대한 반론으로 전상직 회장은 읍면동에는 행정복지센터를 두고, 주민자치회로 읍면동회와 통리회를 두어 단체자치와 주민자치를 독립적으로 병행하자는 주장인데, 그와 관련해 행정지원의 방식과 규모는 어떠해야 하며, 궁극적 책임은 누가 지어야 하는 문제들이 제기될 것으로 보인다. 이는 결국 우리의 주민자치 역량이 얼마나 성숙되어 있느냐는 문제와 관련될 것이며, 지역주민이 과연 자율적인 주민자치를 어느 정도로 요구하고 있는가, 진정으로 주민자치회 운영에 책임을 갖고 적극 참여할 것인가의 문제로 귀결될 수 있다. 지역사회에서의 주민자치 역량, 자율적 주민자치회 운영 시 행정지원센터와의 업무분담 체계에 대한 합의를 전제하고 있는가도 고려돼야 할 부분이다결국 지역주민이 진정으로 주민자치의 필요성을 느끼고 있고, 주민자치의 참여 의지가 있으며, 주민자치회를 운영할 충분한 역량을 갖추는 것이 주민자치회의 성공적인 도입과 정착에 필수적일 것이라고 토론을 마무리 지었다.

 

사진 = 이문재 기자

 


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