지방자치 및 주민자치 실질화의 토대인 읍면동 민주화의 새로운 인식과 패러다임 모색을 위한 학술적 논의의 장이 열렸다.

24일 토요일 오후 2시 한국주민자치중앙회 회의실에서 제1회 읍면동 민주화 콜로키움이 개최되었다. 이번 토론회는 풀뿌리민주주의 기초단위인 읍면동 주민자치 실질화에 기반한 민주화 실현을 위해 건국대 시민정치연구소와 읍면동 민주화 네트워크 준비위원회가 주최 및 주관해 4개월 동안 매월 격주 토요일마다 열리게 된다.

24일 열린 첫 번째 콜로키움은 이현출 건국대 교수가 좌장을 맡고, 최인수 한국지방행정연구원 연구위원이 ‘읍면동 민주화 기반 평가’를 주제로 첫 번째 발제를 맡았다. 토론에는 김필두 한국지방행정연구원 연구위원이 나섰다.

이현출 교수는 “올해 지방자치 30주년 해다. 작년 말 국회에서 지방자치법 전부개정안이 통과된 후 건국대 시민정치연구소와 읍면동 민주화 네크워크 준비위는 지방자치 인식의 새로운 변화와 패러다임이 필요하다는 판단 아래 콜로키움을 준비했다. 이 자리를 통해 읍면동 민주화, 나아가 명확한 자치분권 구현 및 지방자치 민주화를 위한 학술적 모색을 도모하려 한다. 특히 내년 대통령 선거와 지방선거를 앞둔 시점에서 다양한 발전적 의견이 생산되기를 바란다”고 읍면동 민주화 콜로키움 개최의 의미를 설명했다.

본격적인 발제가 시작되었다. 최인수 연구위원은 “읍면동 관련해 행정적 차원의 논의는 많았지만 민주화에 대한 학술적 논의는 자주 있는 일이 아니다. 그만큼 의미 있고 상징적이라 생각한다. 읍면동 민주화 핵심은 읍면동의 주인이 누구인가에서 시작된다. 당연히 읍면동의 주인은 거주하는 주민이다. 주민주권이자 주민자치가 이뤄져야 하는 곳이 읍면동이다. 문제는 이를 실현시키기 위한 기반이 형성돼 있냐는 점이다. 여기에는 주민 개인도 중요하지만 개개인이 모여 만든 조직과 공동체도 포함된다”라고 서두를 열며 “따라서 공공영역과 민간영역 행위자 사이 네트워크 방식의 협력구조가 필요할 수밖에 없는데, 이것이 읍면동 거버넌스다. 읍면동 거버넌스의 핵심주체는 읍면동 근린 수준에서의 협력적 구축을 통해 마련돼야 하며, 이렇게 변화하는 지방자치 중심축에 대한 면밀한 대응이 필요하다. 주민의 자기결정 권한을 행사하기 위한 구심점으로 주민자치회가 필요한 이유가 여기 있다”라고 전했다.

최 연구위원은 또 “읍면동 민주화의 핵심 요인은 행정, 재정, 조직 등과 함께 주민의 자치역량이 필수적이다. 주민이 계획을 수립하고 사업을 추진하며 마을을 운영관리하고, 행정은 정책 및 재정, 제도적 지원을 담당하며, 학계 등 전문가 그룹은 원활한 사업추진을 위해 참여 주체 간 의사결정을 조율하는 역할을 맡아야 한다. 이를 통해 주거, 경제, 문화, 생태, 교육, 자치, 복지 등 다양성에 근거한 주민 및 자치공동체 역량을 강화시키는데 주력해야 할 것”이라고 강조했다.

주민자치 관련 정책에 대해서는 “2018년 9월 자치분권 종합계획에서는 주민 참여권 보장, 숙의 기반의 주민참여 방식 도입, 조례 제정 및 개정의 주민직접발안제도 도입, 주민소환 및 주민감사청구 요건의 합리적 완화, 주민투표 청구대상 및 주민참여예산제도 확대, 주민자치회 대표성 제고 및 활성화 등이 포함되었고 이를 바탕으로 작년 말 지방자치법 전부개정안이 확정되었지만 주민자치회 관련 사항은 완전히 제외되어 있다. ‘제26조(주민자치회) ① 주민은 풀뿌리자치의 활성화를 위해 읍면동별로 주민자치회를 구성하여 운영할 수 있다’ 외 7개 항 등 제26조 전체가 삭제된 것”이라고 상세히 설명한 뒤 “지방자치법 전부개정안에 주민자치회 설치 근거가 삭제된 상황에서 주민자치회 관련 조항이 지방자치법 법률개정안과 개별법으로서의 주민자치 기본법안에 반영될 기회를 제공한다는 점에서는 유의미하다고 본다. 그러나 주민자치, 주민자치회 제도화에 있어 지방자치법 일부법률개정안과 주민자치회법안 마련을 통해 조속히 주민자치 현장의 목소리가 제도적으로 반영될 필요가 있다”고 덧붙였다.

국회에서 최근 발의된 여러 주민자치 법안과 관련해서는 “주민자치, 주민자치회의 법제도화에 있어서 그 동안 읍면동 현장에서의 다양한 경험과 성과가 반영되는 방향으로 제도화할 필요가 있다. 따라서 주민자치 기본법안과 주민자치회 설치 및 운영법 등 국회에 상정된 법률안들의 검토 및 논의 과정에서 열린 자세로 입법적 대안을 제시하는 것이 중요하다. 주민자치 기본법안이 향후 실효성 있는 법제도가 되기 위해 주민자치에 근거한 읍면동 민주화를 위한 사전적 공론 과정이 선제되어야 할 것”이라고 전했다.

최 연구위원은 이어서 “2013년부터 시범실시된 주민자치회 구성 및 운영 등에 대한 주기적인 실태조사와 성과평가를 통한 발전방안 마련을 위해 작년 4월부터 9월까지 ‘주민자치회 시범실시 실태 분석 및 성과평가 연구’를 실시한 바 있다. 종합적인 결과를 보면 주민자치회와 주민자치회 시범실시 성과에 대한 인식 정도는 5점 척도 중 3.5에서 4점 사이에 분포해 비교적 양호한 것으로 나타났다. 특히 주민자치회 시범실시 이후에는 40% 이상의 응답자들이 행정 및 주민 간 소통이 개선된 것으로 응답했다. 또한 주민자치회 구성과 운영에 대해서는 주민자치회 구성원 선출의 민주성은 양호하다 느끼고 있지만 지자체의 행정 및 재정적 지원, 자체재원 확보 등 재정적 측면에서는 어려움을 느끼는 것으로 나타났다. 주민자치회의 위상과 관련해서는 대다수 응답자가 주민자치회를 주민의 대표 자치기관이자 읍면동과 대등한 관계이며, 주민의 대표라고 생각했고 지역사회 발전을 위해서는 주민자치회의 주민자치사업이 주된 역할이라고 응답했다. 2018년 이후 주민자치회 제도 개선사항에 대해서는 위원 선출과 정수 조정, 주민총회와 재정지원에 관해서는 만족도가 비교적 높은 것으로 나타났으며 효과성도 높은 것으로 나타났다”고 설명했다.

또한 “제도적 개선사항 중에서는 교육 이수제와 정기적 주민총회, 자치계획 수립 등에 대한 중요성이 높아야 한다고 나타났지만 주민자치회 위원의 정수 확대는 상대적으로 중요성이 낮은 것으로 파악되었다. 주민자치회 운영 개선에 대해서는 주민의 낮은 참여율과 전문성 개선이 가장 시급한 것으로 응답했고, 정책적으로 강화할 사업 역시 주민자치위원 역량강화 교육이 필요하다고 응답해 전반적으로 주민자치회 구성원의 전문성 강화가 시급한 것으로 나타났다”며 주민자치회 활성화에 대한 정책적 제언으로는 “주민자치회 위상 강화를 위해 주민자치회의 법적 지위 및 성격을 명확히 해야 하고 따라서 지방자치법 개정 및 개별법 제정이 필요하다. 더불어 주민자치회 구성에 민주적 대표성을 강화하는 한편 읍면동 자치계획 수립과 주민총회 고도화 추진을 통해 지역 특성을 반영한 모델의 발굴 및 확산과 함께 개방성 있는 분과위원회 운영이 있어야 할 것”이라고 전했다.

정부 당국의 행정적 지원에 대해서는 “주민자치회에 대한 기초자치단체와 광역자치단체의 구체적 행정 및 재정지원 방안, 주민자치회 운영 표준 매뉴얼 제작, 현장지향적 교육 강화가 수행돼야 하며, 주민자치회 활성화에 따라 읍면동 행정기구와 조직이 어떻게 변화하고 어떤 체제로 운영되며, 주민자치회와의 관계 형성에 필요한 협력적 구조를 갖추는 것에 전반적 검토가 필요하다”고 설명하며 끝으로 “주민자치회 지역 사례에 대한 공유 플랫폼 운영, 주민자치회 추진에 대한 적정한 성과지표 체계 구축이 마련되어야 할 것”이라고 덧붙이며 발제를 마무리 지었다.

계속해서 토론이 진행되었다. 김필두 연구위원은 “최인수 연구위원이 발표 경청해 잘 들었다. 법제도와 현장의 관계에서 제도는 현장을 이해하지 못하고 앞서 가는 경우가 많다. 이런 차원에서 제도와 현장의 이슈와 지향점이 상호 보완돼야 하며, 지속적 논의와 연구가 필요한 이유도 여기에 있다”고 전제한 뒤 “읍면동 민주화 차원에서 살펴보면 제도적으로 미비한 점을 주민들이 채워나가는 협력형 모델이 있고, 주민자치회가 주도해 만든 사업을 읍면동장이 집행하는 통합형, 그리고 읍면동 행정조직이 없어지고 주민이 읍면동장을 직접 선출해 주민자치회가 읍면동의 의회가 되는 주민조직형 모델이 있다. 현재는 협력형에서 주민조직형으로 변모해 가는 과정이라고 본다. 읍면동 민주화 핵심 사항 중 하나가 읍면동장을 주민이 선거하는 것인데, 이렇게 되면 읍면동 민주화가 더 가깝게 오지 않겠느냐는 것이 개인적 의견이다. 물론 주민자치회가 효율적으로 운영되고 관련 법제도가 체제에 맞게 정비되거나 새로 만들어져야 할 것”이라고 주장했다.

이어서 “최 연구위원의 발제에서 읍면동 주민자치회를 대표적 주민협의체로 규정하고 모든 주민이 함께 참여하는 조직체로 보고 있는데, 행정안전부는 대표적인 협의체를 주민자치회 등이라는 문구로 명시하고 있어 기타 조직체와 합쳐지는 것으로 보고 있다. 따라서 협의체의 개념 파악이 필요하고 일부는 주민치회에 흡수돼 산하조직이 되려는 경우도 있지만 공감대 형성은 아직 부족한 현실이다. 그리고 설문결과에서 읍면동장과 주민자치회가 상호 대등한 사이로 그 위치가 발전되었다 하지만 아직까지 현실적으로 대등한 관계는 아니라고 본다. 행정이 우위에 있는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 대등한 위치가 되기 위해서는 주민이 읍면동장 임명에 관여할 수 있어야 하지 않을까?”라고 질문하며 이를 위한 대안으로 “우선 읍면동장에 대한 주민선택제가 있다. 읍면동장 개방형 직위제 도입으로 주민도 읍면동장에 지원 가능한 방법도 있으며, 주민이 직접 읍면동장 선정위원회나 선거로 뽑는 방법도 있다. 가장 이상적인 것은 읍면동장 선거 아닐까? 이를 위해서는 현재와 완전히 다른 행정 시스템이 필요하다. 권한의 문제도 있다. 실질적으로 주민자치회에서 할 수 있는 일들이 별로 없다는 게 현장의 목소리다. 예산, 인사, 입법 권한이 없기 때문이다. 이런 부분에 대한 순차적인 논의가 필요하다”고 지적했다.

이현출 교수는 “설문 결과 주민자치회에 대한 긍정적 평가가 많은 것으로 나타나 있는데, 최 연구위원이 선행연구와의 비교에 대해 응답의 경향성 파악을 위한 참고적 분석이라고 전제는 했어도 앞으로의 조사 방향은 주민자치위원 뿐 아니라 그 외의 주민 입장도 파악할 수 있는 것으로 보완되었으면 한다. 설문조사 결과의 지역별 편차가 지자체별로 나타나는 것에서 보듯이 자치의 충분조건 중 지역 간 특성을 반영해 제도를 디자인하는 게 중요하다. 지역마다 자치 현실 다르니 마을의 공공성을 제고시키는데 제도적 대안이 필요한 것이다. 더불어 주민자치회에 대한 주민참여가 저조하다는 설문결과에서 알 수 있듯 더 많은 동참을 이끌 수 있는 방안을 강구해야 한다”라고 전했다.

두 번째 발제를 위해 자리한 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장도 “아무리 현실이 마땅치 않아도 주민자치를 이야기할 때는 지켜야할 기본이 있다. 주민자치의 주체는 주민이 되어야 한다는 것이다. 주체가 시군구, 시민단체가 되어서는 안 된다. 주민자치는 시군구를 위해 일하고 봉사하는 게 아니다. 자신이 살고 있는 지역과 사회를 위해 일하는 것이 자치다. 잘할 수 있고, 잘하기 위한 일을 하면 된다. 국가나 지자체 등에 의해 좌지우지 된다면 주민자치를 훼손시키는 일이다. 물론, 내용상 평가의 잣대와 논의는 계속 되어야 한다. 다만 최 연구위원이 설문대상에서 주민자치위원 외의 일반 주민을 배제한 것은 아쉽다. 주민자치 실질화가 지난한 이유 중 하나는 주민이 주민자치를 잘 몰라서인데, 이는 주민자치를 하면서 정치와 행정, 법제도가 주민을 빼놓았기 때문이다. 정부가 주민들을 무지화시킨 결과다. 정부가 반성하지 않는 한 진정한 주민자치는 요원하다. 이런 점에서 행정학자들의 날선 비판과 연구가 반드시 수행되어야 한다”라고 지적했다.

토론자들의 의견에 대해 최인수 연구위원은 “이상을 좇되 현실은 짚고 가야 한다. 이상을 추구하되 현실을 무시하지 않고 조화를 이루는 차원에서 제도를 만들어야 한다. 주민자치 권한의 문제는 원래 주민에게 있던 자치의 권리를 행정에게 위임해준 것이기에 이제는 그 권한을 찾아와 지역사회 현장에서 발휘하는 것을 시작하는 단계가 도래해야 할 것이다. 지역 편차가 큰 것은 한국사회의 현실이다. 이를 해결하는 게 쉽지 않지만 그만큼 중앙 정부는 큰 틀을, 지자체에서는 세부적인 해결책을 만들어 가야한다. 읍면동이 주민자치 할 수 있느냐에 대한 논란도 같은 맥락이라고 생각한다. 읍면동 민주화 및 주민자치의 기반을 다지는데 있어 마을자치, 다른 공동체도 함께 힘을 모을 수 있다. 다양한 조직들의 우산이 될 수 있는 게 주민자치회라고 본다”고 답했다.

 

사진 = 이문재 기자