풀뿌리민주주의 기초단위인 읍면동에 사회적 자본 접근법을 활용해 지역사회 및 주민의 특성을 파악하는 연구가 발표되어 이목을 모았다.

26일 토요일 오후 2시부터 한국주민자치중앙회 회의실에서 제5회 읍면동 민주화 콜로키움이 개최되었다. 읍면동 민주화 콜로키움은 읍면동 주민자치 실현을 기반 삼은 진정한 민주주의 구축을 위해 건국대 시민정치연구소와 읍면동 민주화 네트워크 준비위원회가 주최 및 주관해 격주 토요일마다 열리고 있다.

좌장을 맡은 이현출 건국대 교수는 “읍면동 민주화의 구체적 방안을 모색하는 토론회는 그 선례가 많지 않다. 아직 가본 적 없는 길을 걷는 것인 만큼 다양한 문제 제기와 주장과 토론이 필요하다. 오늘도 의미 있는 콜로키움이 진행되기를 바란다”라고 전했다.

이날 첫 번째 발제는 송경재 상지대 교수의 ‘구읍면동의 사회적 자본-수원시를 중심으로’라는 주제로 펼쳐졌다. 송 교수는 발표 전 “계량적 조사방식을 통하다 보니 동 단위까지 조사하기는 현실적 어려움이 있었다. 4개 구를 가진 수원시를 모델로 한 만큼 발표 제목을 ‘구읍면동’이라 정한 것임을 밝혀둔다”라고 말했다.

본격적인 발표가 시작되었다. 송경재 교수는 “로버트 퍼트넘(Robert David Putnam)의 사회적 자본은 사회 조직이 갖는 특성을 말한다. 신뢰 규범, 수평적 네트워크 등으로 이뤄진 공공재와 협력적 행동을 촉진해 사회 효율성을 향상시키는데 목적이 있다. 사회적 자본이 부각되는 이유는 시민 참여 쇠퇴와 사회 구성원의 다원적 시민의식 하락, 신뢰와 호혜성 규범 감소에 있다. 현재 세계적으로 사회적 자본이 쇠퇴함에 따라 제도 불신이 증가하는 한편 민주주의 만족도 역시 추락하는 추세”라며 “사회적 자본이라는 접근법을 통한 지역 연구는 지역 분권의 중요성이 강조되는 한국 현실에서 다양한 지역 층위를 대상으로 연구가 이뤄질 수 있는데 의의가 있다. 수도권에 위치한 인구 120만 명의 거대도시 수원시의 사회적 자본 특성을 파악해 민주주의 성과에 어떤 영향을 주는지 살펴보겠다. 이를 통해 수원시의 사회적 자본 측정 기초자료로 활용하는 한편 정책적 함의를 도출하고자 한다. 한국의 사회적 자본 지표가 해외에 비해 떨어지는 가장 큰 이유는 우리 현실에 맞는 지표가 개발되어 있지 않아 해외 지표를 적용하는데 있다. 서구적 기준의 측정에서 오는 괴리감이다. 따라서 수원시에 대한 사회적 자본 연구에서 사용된 측정 지표는 일반신뢰, 공적신뢰, 호혜성 규범, 네트워크, 수원시민 자긍심, 민주주의 만족도 등으로 정했다”고 전제했다.

이어 송 교수는 “221명의 수원시민에게 온라인 조사를 실시했으며, 조사 결과 일반신뢰 지표의 경우 고연령일수록 높았고 고학력자 역시 일반신뢰가 높은 것으로 나타났다. 20년 이내와 이상으로 구분한 거주기간 조사에서는 신뢰도의 큰 차이가 없었다. 또한 구도심 보다 신도심이 일반신뢰가 높았다. 공적신뢰에서는 연령이 낮을수록 높았는데, 이는 2020년 4월 총선이 조사시기와 겹쳐 일정 부분 영향을 준 것으로 보인다”라고 밝히며 “호혜성 규범에서는 전반적으로 수원시가 전국 보다 높은 수치를 나타냈다. 지역 네트워크는 남성 보다 여성 비율이 높았으며, 연령이 높을수록 지역 활동에 더 적극적인 것으로 나타났다”고 설명했다.

“수원시의 사회적 자본 평균값은 중앙의 2.5에 비교했을 때 호혜성 규범은 3.1 이상으로, 일반신뢰와 공적신뢰, 지역 네트워크는 각각 2.2, 2.2, 2.4대로 파악되었다”라고 밝힌 송 교수는 “특히 시민 자긍심에 대해서는 사회경제 변인 중 학력이 낮을수록, 소득이 높을수록, 그리고 거주기간이 길수록 강한 것으로 나타났다. 민주주의 만족도에 대해서는 이웃 주민과의 신뢰가 높을수록, 중앙정부와 수원시의회 신뢰도가 높을수록 강한 것으로 도출되었다”고 분석했다.

그는 또 “연구 결과를 요약해 보면 수원시의 사회적 자본은 지역 특성에 맞게 발전한 것으로 보이며, 이에 대한 중요한 변인은 성별과 연령, 거주구의 차이로 보여 진다. 수원시의 사회적 자본이 민주주의 만족도와 시민단체 참여에 영향을 미치는 변인으로는 주로 신뢰변인을 들 수 있으며, 신뢰 형성에 있어 민주주의와 시민단체 참여가 관련되어 있음이 확인되었다. 주목할 사안은 지방의회에 대한 신뢰가 높을수록 민주주의 만족도와 시민단체 참여도 활발하다는 것이다”라며 “중앙과 다르게 지방의회는 지역 차원에서 중요한 민주주의 만족도와 시민단체 참여의 결정적 변인이라 할 수 있다. 주목할 점은 수원시민의 자긍심은 지역적 경향이 강한 것으로 확인되었는데, 공적신뢰 특히 수원시 지방정부와 수원시의회의 신뢰도가 가장 핵심적이며, 이는 지역 문제 관심도가 큰 영향 변인으로 작용했다고 보여 진다. 더불어 사회경제 변인은 거주기간이 중요한 것으로 파악되었다”고 설명했다.

이번 연구를 통해 앞으로 진행되어야 하는 사회적 자본 향상과 관련해 송경재 교수는 “첫째, 수원시의 사회적 자본 특징을 결정하는 가장 중요한 변인은 성별과 연령, 거주구였다. 이에 따라 남성과 저연령층은 사회적 자본 수준이 상대적으로 낮음을 알 수 있었고 향후 수원시의 사회적 자본 향상을 위해서는 남성과 저연령층을 대상으로 한 신뢰와 호혜성 규범 확대, 지역 네트워크 강화를 위한 시민의식과 제도적 노력이 필요할 것으로 보인다. 둘째, 수원시민의 호혜성 규범은 다른 사회적 자본 변인보다 높은 것으로 나타났는데, 이는 지역의 사회적 자본 형성을 위한 양질의 토대가 될 수 있으리라 기대된다. 여기에 시민교육을 강화하고 이미 존재하는 자원봉사활동의 체계화, 공중도덕이나 법질서 준수의식 함양을 위한 캠페인 등을 실시해 신뢰와 네트워크 형성으로 연계할 필요가 있다. 특히 코로나19 시대를 감안해 비대면 온라인 교육 시스템 및 공적 교육기관의 교육 강화도 병행되면 좋을 것이다. 셋째, 수원시민의 자긍심에 영향을 미치는 사회적 자본 변인은 공적신뢰와 지역 네트워크였다. 지역 차원에서의 자긍심인 관계로 공적신뢰 변인 중 지반정부와 지방의회의 신뢰가 높을수록, 마을문제에 관심이 많을수록 자긍심이 높은 것으로 분석되었다. 이는 해외 사례에서도 찾아 볼 수 있다. 이탈리아 북부 지역 지방정부 신뢰도가 민주주의 만족, 지역 소속감과 인관성이 높다는 결과인데, 이번 수원시 연구에서도 같은 결과를 확인할 수 있었다. 넷째, 수원시민의 사회적 자본이 민주주의 만족도에 미치는 영향은 일반신뢰와 공적신뢰임이 파악되었다. 따라서 지역 내 일반신뢰를 향상시킬 수 있는 다양한 지역 네트워크 프로그램 개발과 공적기관의 대민활동 강화를 통해 일반신뢰와 공적신뢰를 단계적으로 향상시킬 필요가 있다. 더불어 지역밀착형 사업과 지역공동체 활성화 사업 등을 통해 장기적인 성과를 기대해야할 것”이라고 주장했다.

끝으로 송 교수는 “설문조사 표본이 221명밖에 되지 않아 이번 결과를 일반화시키는 것은 무리가 있다. 하지만 수원의 사회적 자본 특성을 파악해 정책과 제도 마련을 위한 기초연구로서는 의미가 있을 것이다. 사회적 자본의 다양한 측면을 다루지 못한 아쉬움이 있는데, 특히 연계형과 결속형 사회적 자본 등 유형별 분석을 시도하지 못한 점과 미시적 영역인 동 단위 사회적 자본 분석으로가지 이어지지 못한 점이 특히 더 그렇다”라고 연구의 한계점을 자평하며 “계량적 분석과 사례 분석, 질적 연구 방법론을 통합한 해석이 필요하고, 지역전문가를 자문을 받기는 했지만 해석상 한계를 극복할 필요도 있다”고 향후 보완해야 할 점을 제시했다.

발제가 끝난 후 좌장인 이현출 교수 “수원시는 내년 특례시로 승격된다. 읍면동 차원에서 이번 연구를 이해할 수는 없겠으나 나름대로 흥미로운 결과들이 도출되었다고 본다. 수원시의 사회적 자본 중 여성의 신뢰도가 높게 나타났다는 점이 그렇다. 더불어 호혜성이 두드러지게 나타난 것에 대한 추가 연구가 필요하다. 지역에서의 다양한 네트워크들이 어떻게 작동하는지 연구를 병행한다면 사회적 자본의 체계적인 연구결과가 나올 수 있지 않을까 기대된다”고 평했다.

토론자로 나선 조진만 덕성여대 교수(한국정당학회장)는 “송 교수 말씀 잘 들었다. 하지만 의문점이 든다. 과연 사회적 자본으로 인해 수원시민의 자긍심이 높아진 것일까? 시민의 자긍심이 존재했기 때문에 사회적 자본으로 형성된 건 아닐까? 인과관계가 불문명하다. 한국은 중앙정부는 강하지만 시민사회는 약하다는 생각이 보편적이다. 최근 들어 자치의 기반이 붕괴되고 있다. 교육 기회가 커지고 계층 간 이동이 많아졌기 때문이다. 대학도 서울 집중이고 경제 규모도 마찬가지다. 4차 산업혁명 시대, 코로나19 비대면 시대를 맞아 참여공동체의 영향력이 약해진 것이다. 구조적으로 다른 형태가 많아진 이유도 있다. 과거 형식의 사회적 자본으로 이러한 점을 파악하기란 쉽지 않음을 고려해야 한다”고 지적하며 “탐색적 연구로서는 송 교수의 연구가 의미있겠지만 심층적으로 볼 때 조사결과가 나타나게 된 원인을 더욱 구체적으로 파악해야 한다. 예를 들어 지역 자긍심에 진정으로 미치는 요인은 무엇인지 세세하게 살펴봐야 할 것이다. 무엇보다 자치적인 거버넌스의 정의를 내릴 수 있는 한국적 방안을 끌어내야 하지 않을까? 다시금 강조하자면 어떤 요인으로 인해 지역별 사회적 자본의 형성과 규모 차이가 나는 것인지 파악할 필요가 있다는 것이다. 궁극적으로 이러한 연구는 국가나 민간영역이 아닌 지역전문가를 양성해 담당케 하는 것이 좋지 않을까 생각한다. 지역의 젊은 인재를 양성하는 것도 좋은 대안이라고 본다”고 주장했다.

플로어에서도 질문이 이어졌다.

전은경 한국주민자치강사회의 상임회장은 “사회적 자본의 종속 변수 중 하나로 민주주의 만족도를 삼았는데, 그 기준이 어디에 있는지 궁금하다. 또한 측정 지표 중 지역사회 활동이 구체적으로 들어있지 않은데 별도로 측정해야 하지 않을까? 더불어 수도권의 특징 중 하나가 외부에서 전입해 온 인구가 많다는 점이다. 사회적 안전망에 포함되어 있지 않다가 지역사회에서 포함되면 호혜성은 당연히 높아지지 않을까? 그리고 사회적 자본이라는 것이 한국의 지역 발전에 얼마나 중요한지, 민주주의 만족도에 얼마나 영향을 미치는지 근본적인 의문이 든다. 사회적 자본이라는 서구의 접근법을 한국적 현실에 그대로 반영하는 것은 무리가 있지 않나?”라고 의구심을 피력했다.

백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장은 “공동체의 유대감 감소와 지역별 경제, 문화 등의 편차로 인해 사회적 자본이 붕괴되는 경우도 많다. 무너진 사회적 자본을 일으켜 세울 수 있는 방안에 대해 어떻게 생각하는가?”라고 질문했다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “지역 자긍심을 가지고 있다고 하지만 이것이 되레 오만한 배타성으로 발현될 수 있다. 사회적 자본이 가진 허점이다. 사회적 자본에 부재된 가장 큰 요소는 공공성이라고 본다. 따라서 사회적 자본만으로 민주화를 논하기에 부족하다. 법적, 정책적 제도가 포괄적으로 전제되어야 진정한 민주화를 논할 수 있지 않을까 싶다”고 지적했다.

제기된 의문점들에 대해 송경재 교수는 “사회적 자본이 모호한 이유는 다의성 때문이다 그럼에도 불구하고 지역 연구 접근법으로 자주 활용되는 것은 비교 연구에서 좋은 지표가 되기 때문이다. 공통지표가 있는 까닭에 신뢰, 협력, 시민참여 등 국가 간 비교의 지표로서 가치를 가지고 있는 것이다. 물론 인과관계와 상관관계 측면에서 무엇이 먼저인지 문제가 되기도 한다. 다만 사회적 자본이라는 접근법을 활용했을 때 추가적으로, 그리고 부수적으로 도출되는 여러 사안이 많다는 긍정적 측면도 있다. 물론 다의성이 있고 성별, 연령별 편차가 있기 때문에 계속적인 보완과 고민이 필요하다. 조진만 교수 말씀처럼 지역전문가가 필요하다는 점에는 동의한다. 하지만 지역이 갖는 폐쇄성이 지역전문가를 오히려 거부하는 경우도 많다. 중앙에서 성장한 인재가 지역으로 돌아와 이바지할 수 있도록 개선되어야 한다. 지표에 대해서도 많은 지적이 나왔는데 한계점이 존재함을 인정한다. 한국적 현실에 맞는 지표가 필요하다는 점에도 동의한다. 지역 사례에 맞는 구체적 지표를 생성하는 게 필요하다. 인적, 물적, 무형의 사회적 자본이 있는데 인적 자본과 물적 자본을 이어줄 수 있는 것이 다름 아닌 사회적 자본이다. 또한 배타적 특성의 사회적 자본을 가진 지역들이 있는데 이는 지역 격차의 문제를 낳을 수 있다. 좀 더 외향적인 방면으로 나오도록 제도와 정책으로 보완할 필요가 있다. 시민의식 향상을 통해서도 가능하다. 이를 위해서는 규제로만 일관하지 말고 긍정적인 인센티브를 주는 정책이 필요할 것이다”라고 답변했다.

이현출 교수는 “코로나19의 여파로 중앙과 지역사회 모두 사회적 자본을 고려할 필요가 있다. 불의에 대응하는 우리나라 국민성도 사회적 자본과 연결시킬 수 있을 것이다. 무엇보다 한국 현실에 적합한 사회적 자본 연구를 위한 지표가 만들어 지기를 기대해 본다”고 정리하며 이날 첫 번째 발제와 토론을 마무리지었다.

사진 = 이문재 기자