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"읍면동의 기초자치단체화, 지방행정체제 개편-기능배분의 새 판 짜기"
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"읍면동의 기초자치단체화, 지방행정체제 개편-기능배분의 새 판 짜기"
  • 문효근 기자
  • 승인 2021.06.29 14:06
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제5회 읍면동 민주화 콜로키움, 윤준희 박사 ‘주민자치회·마을공동체와 읍면동’

읍면동 중심의 지방행정체제 개편에 대해 개혁에 가까운 주장이 제기되며 활발한 논의가 펼쳐졌다.

26일 토요일 오후 2시부터 한국주민자치중앙회 회의실에서 제5회 읍면동 민주화 콜로키움이 열렸다. 읍면동 민주화 콜로키움은 읍면동 주민자치를 토대로 풀뿌리민주주의 최소단위에서의 민주주의 실질화 대안 마련을 위해 건국대 시민정치연구소와 읍면동 민주화 네트워크 준비위원회가 주최 및 주관해 격주 토요일마다 열리고 있다.

이현출 건국대 교수
이현출 건국대 교수

좌장을 맡은 이현출 건국대 교수는 이번 주제는 지방행정체제 개편의 대안으로 주민자치회와 마을공동체를 어떻게 읍면동과 연결시킬 것인가의 문제다라고 발표 주제를 소개했다. 이 교수의 말처럼 이날 두 번째 발표는 주민자치회·마을공동체와 읍면동-읍면동 중심의 지방행정체제 개편 대안이라는 주제로 윤준희 박사(자치경영컨설팅 대표)가 맡았다.

윤준희 박사(자치경영컨설팅 대표)
윤준희 박사(자치경영컨설팅 대표)

윤준희 박사는 대의민주주의체제 아래에서 직접민주주의에 대한 욕구가 갈수록 증가하고 있다. 최근 주민자치와 지방분권의 핵심 이슈는 주민자치(위원)회를 중심으로 한 직접민주주의체제, 그리고 지방자치단체와 지방의회 중심의 대의민주주의체제가 조화를 이루는 것이다. 따라서 읍면동 중심 지방자치의 새로운 모델과 기능 배분 등 적합한 대안의 제시가 필요한 실정이다라며 대의민주주의체제 아래서의 직접민주주의체제 확대를 위한 대안으로 읍면동 자치 방안을 논의하고자 한다. 이것은 결국 민주성을 강화하는 방향으로 지방행정체제 개편 및 기능 배분의 새 판 짜기로 이어질 수밖에 없다고 설명했다.

윤 박사는 또 현재 자치 2계층과 행정 3~4계층의 계층제로 되어 있는 것이 지방행정체제의 현황이다. 또한 법령상 사무 중 중앙정부와 지방자치단체의 사무 비율은 약 7 3인데, 지방자치단체의 사무 배분 중 대부분은 광역자치단체의 사무이며, 그마저도 집행사무에 몰려있다고 분석하고 읍면동 자치는 주민자치회에 의한 직접민주주의 실현에 있다. 주민의 자발적 참여를 기반으로 지역의 정책을 결정할 수 있는 직접민주주의체제인 것이다. 그러나 주민의 자발적 참여를 통해 지역정책을 결정할 수 있는 대상사무와 그 범위, 다시 말해 실질적 권한은 매우 제한되어 있다고 지적했다.

그는 또 읍면동 자치에서 주민자치회 분과위원회 구성을 예로 들며 지역의 특성에 따라 주민자치회가 분과위원회 구성을 결정하고 주민자치회의 기능적 배분에서는 기존 주민자치위원회에서 주민자치회로 전환되는 과정을 통해 확대되었다. 주민자치회는 공통수행기능과 지역특화기능이 함께 작용되고 있는데, 비율로 따지면 3 7”이라고 말하며 행정사무 위수탁권 및 협의권 자치계획 수립 참여예산 사업 선정권이 합쳐져 현재의 주민자치회 기능이 도출되었는데, 이 세 가지 기능이 주민자치회의 지역특화기능으로 분화한 것이라고 설명했다.

윤 박사는 이어 주민자치회의 전반적인 운영 순서는 위원 모집주민자치학교 교육 이수위원 공개추첨주민자치회 발대식운영내규 수립 및 임원선출분과구성 워크숍분과별 마을의제 찾기자치계획 수립주민총회자치계획 실행으로 진행되지만 읍면동 인구가 약1~2만 명 내외인 점을 감안할 때 1만 명이 모이는 주민총회 실현은 현실적으로 가능성이 없다고 지적했다.

한편 지방행정체제의 문제점에 대해 우선적으로 기초자치단체의 대의민주주의 한계를 꼽은 윤 박사는 그 이유에 대해 기초자치단체인 시군 자치구가 자율적으로 결정할 수 있는 사무비율이 매우 낮은데 기인한다중앙과 지방간의 기능배분은 7 3 수준이다. 여기서 지방은 광역자치단체와 기초자치단체의 총합인데, 중앙정부와의 공동수행사무를 제외하면 그마저도 9 1 비율 이하로 떨어진다. 특히 중앙정부로부터의 위임 및 위탁사무 비율이 상대적으로 높다. 주민생활과 밀접한 관련이 있는 공공서비스 공급체계에서 특별지방행정기관에 의한 공급이 존재하기 때문이라고 구체적으로 설명했다.

더불어 자치체계의 문제점에 대해 주민의 직접참여 범위에 명백한 한계가 존재한다. 현행 지방행정체계에서 최하위 행정기구인 읍면동 행정에 관한 자문역할 수준에 그치고 있다. 주민자치회의 위상은 지역의 공동체, 관변단체 등과 동등한 수준에 머물기 때문에 그 역할에 한계가 있을 수밖에 없을 것이라고 꼬집으며 직접민주주의체계 도입으로 주민총회의 실현은 가능성이 매우 낮다. 그 이유는 읍면동 단위의 주민총회는 수천 명의 주민이 모여 의사결정에 이르러야만 직접민주주의체계로서의 의미를 갖는데, 이는 현실적으로 실현 가능성이 없다. 따라서 주민총회는 최소한 지역 유권자 중 50% 이상이 참여해 의사결정의 합리성을 주장해야 할 것이라고 강조했다.

또한 윤 박사는 지방행정체제 개편의 궁극적 목적에 대해 행정의 효율성과 민주성, 그리고 대응성을 확보하는 체계로의 전환이 필요하다고 전제한 뒤 이를 위한 구체적 지향점에 대해 주민생활에 직접 영향을 미치는 공공서비스의 종류와 공급 수준을 주민이 직접 결정하는 체계 지향 지역문제에 대해 주민이 자발적으로 직접 참여할 수 있는 체계 구축 지향 현실적으로 실현 가능성 있는 체계 개편 방향 지향을 제시했다.

윤준희 박사는 덧붙여 지방행정체제 개편의 대안으로 읍면동의 기초자치단체화를 주장하며 자치 2계층, 행정 3~4계층의 현행 체계를 유지하는 가운데 읍면동을 기초자치단체로 하자. 현행 기초자치단체는 폐지해 행정기구로 운영하되 읍면동을 기초자치단체로 세우면 될 것이라며 구체적 실현 방안에 대해서는 사무 배분에서 시군 자치구의 자체 사무 비율은 매우 미미하며, 현재 하부행정기구의 역할이 대부분인 것을 감안해 현재 기초사무 중 영향력, 결정 및 집행권한 범위를 기준으로 읍면동 사무를 재배분할 필요가 있다. 또한 기초의회는 해산하고 시군별 동수로 광역자치단체 상원을 구성해 광역의회를 양원제로 운영하면 된다. 그리고 읍면동 단위로 기초의회를 구성하되 기관통합형 구성 형태를 도입, 의회에서 책임동장을 선출하는 것이다. 주민자치회는 통리 단위에서 설치 및 운영하고, 주민자치위원장은 기초(읍면동)의원이 되는 설계다. 장기적으로 읍면동은 인구 3~7만 명 수준의 대동으로 통합을 추진하고 대동 구성은 주민투표로 결정하면 된다고 강하게 주장하며 발제를 마쳤다.

석호원 고양시정연구원 박사
석호원 고양시정연구원 박사

토론자로 나선 석호원 고양시정연구원 박사는 주민자치는 범위가 관건이다. 범위를 넓게 보면 선거도 주민참여 차원에서 주민자치라고 볼 수 있다. 좁게 본다면 마을 내에서의 공동체 활동을 예를 들 수 있다. 이런 측면에서 주민자치와 주민참여는 명확히 구분되기 힘들다. 그리고 주민자치회는 두 가지 공간으로 분리된다. 하나는 제도에 의한 초대의 공간이고, 하나는 자생적 공간에서의 주민자치다. 전자가 우리가 말하는 일반적 주민자치다. 주민자치회가 주민자치 기능과 위임이탁 집행기능까지 맡을 수도 있으나 현재는 협력형으로 운영되고 있다. 따라서 자치사무만이 아니라 집행사무에서도 업무상 정체가 발생 가능하다. 지역마다 자치단위로 만들게 되면 그 안에 많은 인력 충원이 필요하기 때문이다. 집행부 구성 방식도 제도적으로 만들어 져야 한다문제는 투여되는 비용을 고려해 봐야 하는 것이다. 집행사무의 경우 지방분권이라 한다면 지방에 권한과 사무가 이양되는 것이다. 자치사무에만 초점을 맞춘다면 지방분권의 본래 취지에 어긋날 수 있다. 지역문제를 발굴하고 그 문제에 대한 정책을 제시하는 게 지방자치의 효능감을 발휘하는 것이다. 주민자치는 결국 내가 이야기한 것이 나의 마을을 바꿀 수 있느냐는 것이다. 주민자치위원회에서 주민자치회로 전환되는 것은 효울성과 기능성을 활성화시키기 위함이다. 그러나 기존과 달라진 게 없다는 것이 현장의 목소리이기도 하다. 다양한 제도적 지원과 장치가 필요한 이유가 여기에 있다. 지역마다 상황이 다르기 때문에 이를 시정할 수 있는 방안도 모색되어야 한다. 제도 개선, 비용 해결, 장기적 지방분권 이양 처리, 주민자치 효능감 등에서 지역 간 편차 및 불균형을 바로 잡는 여부가 관건이 되리라 본다고 말했다.

한편 주민자치에 대한 국민 전체의 요구는 무엇일까? 주민자치의 개념과 방법을 잘 모르는데 학계나 정치권에서만 주장하는 것이 아닌가? 지방정부에서 기득권을 내려 놓고 제도 개선에 협력할 것인가? 주민차지 관련 법안 제정 없이도 윤 박사의 주장이 가능한 것인가?” 등 플로어의 질문이 이어졌다.

윤준희 박사는 이에 대해 정치 체제 중 민주주의야말로 가장 비싼 대가가 따른다. 민주주의에서 효율성만 고집할 수는 없다. 자치하겠다는 것은 비용을 지불할 능력이, 그리고 적극적 의사가 있느냐의 문제다. 그 수준에 맞춰 할 수 밖에 없는 게 자치다. 예산은 정치적 협의 과정에서 나오는 결과다. 따라서 비용 문제는 얼마가 들어가든 감당해야 할 문제라고 본다. 우리나라는 아직까지 수직적 문화에 젖어있다. 이를 해체하는 결단이 필요하다. 주민자치에 대한 국민의 요구는 정치적 차원에서의 효능감, 주민의 의사결정에 대한 성취감, 실무적 차원에서의 생활환경 개선이라고 생각한다. 읍면 간의 인구 편차 전제는 광역자치단체 수준에서 연방제 수준의 지방분권을 했을 때 읍면 단위 직할을 할 수도, 자치할 수도, 주민자치를 할 수도 있다. 그리고 행정에서 지금처럼 철옹성을 쌓고 방어를 고수한다면 반대로 행정의 입장에서 생각해 볼 필요도 있다. 관료의 결정과 행동에는 책임이 따른다. 결국 책임지기 싫은 것이다. 그렇다면 책임지지 않도록 법제도를 바꾸면 된다. 제가 제안한 지방행정체제 개편 대안인 읍면동 기초자치단체화는 법률 개정으로 충분하다고 본다. 지방자치단체의 종류는 지방자치법에서 결정한다. 문제는 그렇게 개혁한 다음 어떻게 운영하느냐는 것이다라고 답했다.

한편 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 민주화는 시군구, 읍면동, 통리를 변혁시키는 개혁의 문제다. 프랑스의 경우 꼬뮨이 3계층으로 현재도 잘 운영되고 있다. 그런데 우리나라 읍면동 민주화는 앞뒤가 모두 틀어 막혀 있다. 주민자치를 못하게 하는 책임 99%가 읍면동장에게 있다. 근본적인 문제를 검토할 때다. 읍면동장을 주민이 직선할 것인가, 의회를 구성해 의장이 선임할 것인가, 의회에서 간선할 것인가, 외부에서 초빙할 것인가 등 이제는 실천 가능한 현실적 방안을 모색해야 하지 않을까? 그러나 필요성에는 수긍하나 실현성에는 동의하지 않는 경우가 많다. 학술적 연구도 여전히 부족하다. 사각지대다. 행정학자들이 오히려 주민자치를 왜곡하고 있다. 반성과 연구가 필요하다. 오늘을 계기로 읍면동 민주화, 주민자치에 대한 신속한 진전이 이뤄졌으면 하는 바람이다라고 평했다.

좌장인 이현출 교수는 읍면동 민주화에 대한 개혁 차원의 심도 깊은 논의로 이번 발제와 토론이 채워졌다. 개혁은 새로운 판을 짜는 것이고 그것은 결국 선택의 문제다. 그 과정에서 정치적 리더십도 필요하다. 오늘 나온 다양한 목소리가 더욱 필요하다고 생각한다며 제5회 읍면동 민주화 콜로키움을 모두 마무리지었다.

 

사진 = 이문재 기자


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