흔히 대립, 갈등으로 표현되는 주민자치회와 지방의회의 역할과 관계는 어떻게 규정지어야 하며 협력을 어떻게 활성화시킬 수 있을 것인가? 이 같은 질문에 대한 해답을 모색하는 한국지방의회학회 학술대회 주민자치 기획세션이 16일 서울 건국대학교 상허연구관에서 열렸다.

지난 6월 창립한 한국지방의회학회(회장 이현출 건국대 교수)는 이날 ‘지방자치 30년의 성찰과 지방의회 도약방안’을 주제로 한 첫 연례학술대회를 개최해 주민자치(회)와 지방의회의 상생을 모색하는 내용을 비중있게 다뤘다.

이날 주민자치 기획세션의 좌장은 박경하 중앙대 명예교수가 맡았고 제1발제 ‘주민자치회와 지방의회의 역할 모형에 관한 연구’는 채원호 가톨릭대 교수가, 제2발제 ‘한국 주민자치회와 지방의회 간 협치 활성화 방안’은 조성호 경기연구원 선임연구위원이 발표를 진행했다. 제1발제에 대한 지정토론은 홍형득 강원대 교수와 차동욱 동의대 교수가, 제2발제는 정성은 건국대 교수와 채진원 경희대 교수가 참여했다.

먼저 채원호 교수는 ‘주민자치회와 지방의회의 역할 모형에 관한 연구’에 대해 발표하면서 “현행 한국의 시군구가 기초 단위로 되어 있는 지방자치제도를 전제로 주민자치회와 지방의회의 역할 모형에 논의하고자 한다. 이는 읍면동을 기초자치단체로 하자는 주장은 논외(論外)로 하는 것이며, 현행 제도 하에서 보충성 원리와 지역공동체 복원을 결합한 주민자치 모형을 탐색하는 시론적 논의이다. 이를 위해 한국의 지방자치를 둘러싼 사회경제적 환경의 변화를 살펴보고, 지방의회와 주민자치회의 역할 모형을 대해 논의 한다”고 전제했다.

채 교수는 ‘사회경제적 환경 변화’로 △저출산⋅고령화와 총부양률의 급속한 증가 △지방소멸 △수도권 집중과 지역 간 격차 △구조적 저성장과 정부재정의 과부하 등을 꼽으며 “빅소사이어티에 균열이 생기고 제동이 걸렸다. 이제 마을 단위 주민자치회의 역할 모형을 고려해야 할 때”라고 강조했다.

그는 각국 주민자치회와 지방의회의 역할, 업무 내용 등을 비교하며 “이들 간에 중복되는 업무, 역할이 별로 없어 보인다”고 지적하고 아래 표와 같이 주민자치회와 지방의회의 역할 모형을 비교 정리해 소개했다.

다음으로 조성호 연구위원이 ‘한국 주민자치회와 지방의회 간 협치 활성화 방안’에 대해 발표했다. 그는 “협치는 대등한 관계에서 서로 협력하는 것이다. 제일 중요한 것이 바로 협력한다는 것인데 일방적이 아닌 정책, 사업 등을 놓고 서로 협상하는 절차를 거친다는 것이다. 협상을 거치면 반대가 줄어들게 된다”라며 “주민자치회, 지방자치단체, 지방의회, 이 세 개의 관계가 어떻게 되어야 하느냐가 핵심인데, 협치시대가 되면서 많이 복잡해졌다. 협치가 우선되고 기본이 된 후에 견제와 균형이 되어야 하는 게 맞는 것 같다”고 운을 뗐다.

조성호 박사는 “주민자치회가 진정한 주민자치를 실현하기 위해서는 지방자치단체로부터 독립적으로 운영되고, 지방의회와 대등한 관계를 형성하여 협치를 구현하는 것이 풀뿌리민주주의”라며 “주민자치회와 지방의회를 비교하면, 지방자치단체와 마찬가지로 두 조직이 모두 주민을 대표한다는 의미에서 같은 역할을 수행하고 있지만 그들이 보유한 공식적 권한의 보유 여부에 따라 다른 역할을 수행한다”고 설명했다.

이어 “그러나 우리나라는 주민자치회 설치, 운영을 위한 법적․제도적 장치의 미흡, 재정지원 미흡, 기타 전문지식 등의 역량 부족으로 주민자치회 운영이 원활하지 못하고, 지방의회와 주민자치회 간의 협치도 미흡한 실정이다. 특히, 최근에는 주민참여예산제가 도입되고 주민자치위원들이 지방의회로 진출하는 숫자가 증가함에 따라, 지방의회 의원과 주민자치위원 간에 경쟁과 갈등이 심화되고 있다”라며 “주민참여예산제의 도입으로 지방의회가 기존에 읍면동 수준에서 예산협의회를 통한 주민자치회 간의 상호 보완적 협력기회가 감소함에 따라 지방의회와 주민자치회 간의 협치의 강화가 시급한 과제”라고 지적했다.

계속해서 그는 ‘아른슈타인의 주민참여 8단계’ ‘서울시의 협치 5단계’ ‘충청남도의 협치 5단계’ 등의 협치모형과 모델을 소개했다. 또 주민자치회vs지방의회, 주민자치협의회vs지방의회간 협치 측면의 현황과 과제와 함께 주민자치회와 지방의회간 협치모델 안을 아래와 같이 제시했다.

아울러 협치 활성화 방안으로 ‘주민투표 제도를 통한 협치 활성화’와 ‘주인조례발안제를 통한 협치 활성화’를 제안하기도 했다. 그는 “주민자치회는 읍･면･동 수준의 정책, 사업, 예산에 대한 의견을 시･군･구 의회 지역구의원에게 전달하여 주민자치회와 시･군･구 의회 간의 협치체계를 구축하고, 시･군･구 주민자치협의회는 ⅰ) 시․군․구 단위의 조례 재･개정, ⅱ) 사업 및 예산 지원에 대해 시･군･구 의회와 협의 할 수 있는 협치체계를 구축해야 한다”라며 “주민자치회가 현재 법적 근거와 예산이 없어 작동이 안 되고 있다. 시군구 협의회는 ‘정책위원회’ 같은 조직이 있어야 정책 개발, 조례 개발이 가능한 데 현재 협의회가 그 역할을 제대로 못하고 있다. 주민자치회는 고유의 사무가 있어야 한다. 이게 없으면 지방의회, 지자체장과 대등한 관계가 되지못해 협치가 안 된다. 아울러 선거과정에서 주민자치위원의 정치적 중립을 요구하는 것은 우리나라밖에 없는 제한 규정이다. 반드시 개선되어야 한다”고 강조했다.

발제 후 이어진 토론에서 홍형득 교수는 “주민자치는 누구로부터 위임받은 것이 아니라 주민들에게 자연적으로 주어진 권리라는 것을 전제로 한다. 우리나라는 지금까지 헌법과 지방자치법에서 지방자치를 단체자치만 규정하고 있었다. 개정된 지방자치법의 경우 목적규정에 ‘주민자치’를 명시하고 지방의 정책과정에 주민참여권을 신설한 점은 상당한 진정이라고 볼 수 있으나 정부안에 포함되었던 주민자치회 관련 조항은 개정안에서 제외되어 미완성인 상태로 두고 있다. 진정한 주민자치를 위하여는 보충성의 원칙과 상향식 민주주의 원칙이 구현될 수 있도록 지방자치에 대한 인식의 전환이 필요하다”라며 “지방의회의 역할 중 주민자치회의 기능과 중복적인 영역이 존재한다고 본다. 이러한 맥락에서 지방의회와 주민자치회를 이분법적으로 구분하는 것이 어떤 실익이 있는지 의문이다. 지방자치라는 점에서 두 조직은 상호보완적인 관계이면서 연속적인 주민참여 장치이기도 한 점에서 명확한 구분이 어려울 수 있다. 영국의 패리시나 스위스의 칸톤 등 전통적인 주민자치조직들의 역할을 보면 지방의회와 주민자치회는 주민을 대표하는 기관으로서 기능적인 측면에서 겹치는 부분이 많다. 주민자치 발전 상황에 따른 상호보완적인 기능과 역할모형을 찾는 것도 의미 있을 것”이라고 지적했다.

차동욱 교수는 “주민자치회와 지방의회는 서로 성격이 다른 조직이고 현실적으로 거버넌스가 잘 안되는 것 같다. 왜 협치가 안 될까. 경험적으로 본다면, 참여민주주의를 실현하는 주민자치조직과 직접 소통하며 거버넌스를 진행하는 공조직은 지방자치단체의 행정기관들이고, 대의제 민주주의 조직인 지방의회는 배제되어 있다고 물론 지방의회에서 조례를 만들기 때문에 지방의회의 역할이 미미하다고 할 수는 없으나 주민들의 삶에 직접 영향을 미칠 수 있는 거버넌스형 행정에서는 지방의회가 배제되어 있다. 그렇다면 지방의회 의원들은 지방선거 때만 얼굴 비치는 전형적인 정치꾼들로 이미지가 만들어질 위험이 크다. 지방 보조금 사업도 지방자치단체 행정기관에서 대부분 형식상에 불과한 공모를 통해 사업자 선정하고 위탁하는 관행을 버리고 각 지역의 지방의원들의 추천에 의한 주민자치조직 내지는 조직의 연합체들이 사업을 수행하고 지방자치단체나 그 소속 심의위원회는 사업의 결과에 대한 심의 또는 감사를 엄정히 하는 것이 지방의회와 주민자치조직이 윈윈(win-win)하는 방법이 아닐까 제안해본다”고 밝혔다.

정성은 교수는 “주민자치회가 기존 주민자치위원회(주민자치센터)의 주민자치 기능이나 역할의 한계를 보완하고자 하는 취지에서 출발하였다면 기존의 제도나 규칙과는 다른 관점과 내용으로 접근하여야 할 필요가 있을 것이다. 특히 주민자치제도의 구성과 운영에 있어 전국 읍･면･동의 지역적 특성과 자치 환경을 고려해 주민자치조직 설계를 위한 제도적 재량권이 지방자치단체와 지역주민에게 부여되어 주민자치의 다양성 추구와 함께 주민자치의 공간적 범위도 실질적인 주민자치가 가능한 수준에서 설계되어야 할 것이다”라고 피력했다.

끝으로 채진원 교수는 “우리 현실에서 주민자치회vs지방의회 간의 자율거버넌스와 공동거버넌스를 막는 구조적 방해물이 있어 보인다. 그것은 중앙당 공천과 국회의원 및 중앙집중의 관료주의를 기반으로 지역의 다양한 행위자들인 광역단체장, 광역 의원들, 시군구 단체장, 시군구 의원들, 읍면동장, 주민자치회 위원들을 체계적으로 지배하고 동원하는 중앙집권화된 관료정치이다. 이것을 약화시키거나 타파할 수 있는 개혁방안들을 구체적으로 지적하지 않고 양자 간의 협치를 이야기 하는 것은 형식적인 협치(주민자치 업무, 협의업무, 수탁업무)에 도달할 가능성이 크고, 실질적인 협치에 실패할 가능성이 커서 실효성이 없는 논의로 그칠 가능성이 크다”고 밝혔다.

종합적으로 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “오늘 발제와 토론 정말 잘 들었다. 많은 도움이 됐다. 보충성의 원리는 앞으로 연구를 더 해야 겠다는 생각이 들었다. 주민자치회에 적용하기 위해서는 좀 더 연구가 필요할 것 같다. 또, 주민자치회에는 정치적 행위, 민주적 절차가 부여되어야 하는데 기관으로 인정하지 않으니 민주적 절차가 보장되지 않아 정치적 의미를 잃어버리고 있다. 사회통합을 이루는 기제로 작동하는 게 내재되어야 하는데 이게 무시되고 있다. 주민자치는 행정학적 논의만으로는 근본적, 종합적 성찰이 부족할 것 같아 더 공부해야 할 것 같다”고 소감을 전했다.

이어 그는 “지방의회와 주민자치회의 협치문제는 주민자치회가 자치회라는 고유성이 없이 의회와 협치를 한다면 하수인밖에 될 수 없을 것이다. 시군구와도 마찬가지다. 각자 고유성 없이 협치라는 이름으로 나서는 시민단체는 행정서비스 하청기구에 불과한 경우가 많다. 심지어 주민자치회까지 하청해버린다. 이에 협치라는 의미도 제대로 분석해야 할 것 같다”고 덧붙였다.

사진=이문재 기자