주민자치 선진국으로 꼽히는 일본의 사례, 특히 재난 예방 및 대응에 있어서 주민조직의 역할과 시사점에 대한 논의의 장이 펼쳐졌다. 한국주민자치학회는 지난 9일 ‘재난과 주민자치: 일본사례의 한국적 시사점’을 주제로 제53회 주민자치 연구세미나를 개최, 김혜인 전 숭실대 강사가 발제를 맡아 진행했다. 박경하 중앙대 명예교수 겸 한국주민자치학회 부설 향약연구원장이 좌장을 맡고 김찬동 충남대 교수가 지정 토론에 참여했다.

김혜인 박사는 발제에서 “안전이나 위험의 관리와 관련해서 과거에는 안전의 일차적 책임이 개인에게 있는 것으로 이해하였다. 그러나 사회의 분화 정도가 증대되고 복잡해짐에 따라 각 분야별로 연계가 강화되면서, 위험 요인과 안전 요인을 개인의 지배와 책임 하에 두는 데는 한계가 있는 것으로 밝혀졌다. 오히려 개인이 통제하기 어렵고 책임을 지는 것이 불가능한 요인에 대해 정부와 사회가 관리하는 것이 필요한 위험이 등장했다. 이를 사회위험이라고 할 수 있다”라며 “이러한 맥락에서 지방정부의 정책과 서비스 대상으로서의 중요한 위험과 안전 요인은 사회위험과 사회 안전 요인이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 대응 재원과 절차에 대해서는 중앙집권적 관료 시스템에 의한 독점문제가 여전히 해소되지 않고 있으며, 이에 대한 공론화조차도 이루어지지 않았던 것이 사실이다. 이웃의 일본의 경우 한신ㆍ아와지 지진이후 재난 대응에 있어 민간의 역할에 주목하고 있다. 재난관리에 있어서 시민사회와의 협력에 대해 재검토와 제도화가 그것이다”고 서두를 꺼냈다.

“일본, 재난 대응에 있어 민간의 역할에 주목…재난관리서 시민사회와의 협력 재검토․제도화”

 

이어 김 박사는 “일본은 NGO 자원의 효율적인 활용(자원봉사 조직의 역량 평가와 효율적인 조합을 통한 활용) 및 NGO 자원을 광범위한 국가 재난대응 활동에 통합하려는 제도적 노력을 하여 왔다. 물론 이러한 주민자치와 NGO, NPO조직의 활용에 대한 일본 정부의 시도는 성공적인 것만은 아니었다. 우선 이러한 대응책이 신자유주의적 기조하에 지자체 통폐합과 작은정부의 실패를 만회하는 방안으로 활용되었던 점과 동일본 대지진, 코로나19와 같이 국가 시스템 전체에 영향을 미칠 만한 재난에 대한 국가 책임상황 그리고 시민사회의 고령화와 양극화라는 상황을 맞아 다시금 위기를 맞고 있다”라며 “본 발표에서는 일본 재난대응체계에 있어 말단 주민자치 조직인 정내회 등과 NGO, NPO등의 민간 사회조직의 포섭 과정과 성과 한계에 대해 살핀다. 여기에는 일본의 독특한 군국주의 경험과 봉건적 지방분권의 잔재에 대응하는 시민사회운동과 신자유주의와 국가 실패를 극복하려는 정치적 움직임이라는 일반화하기 어려운 역동적 과정이 존재한다. 그러나 복지의 축소와 작은 정부 및 시민사회의 우경화와 고령화가 가져온 파고는 우리사회의 재난 대응에 있어 주민자치 거버넌스에도 적지 않은 시사점을 줄 것이다”라고 설명했다.

다음으로 김혜인 박사는 일본 지방행정체계의 변화과정을 소개했다. 발제에 따르면, 일본은 역사적으로 전국시대 이후 지방분권이 강하게 작동하는 봉건 사회였다. 막부정치를 통해 천황과 쇼군으로 이원화된 중앙집권정치가 시도되었지만 봉건 영주들을 통제하는 과정에서 외부의 적을 상정하고 중앙의 응집성을 높이는 군국주의적인 해법이 때때로 시도되었다. 1867년 메이지유신 이후 일본은 근대화를 추진하면서 마을단위 지방제도 혁신에 대하여 다양한 논의와 모색과정이 이루어졌다. 그 결과 1888년 근대적인 「시ㆍ정ㆍ촌법」(시제정촌제)이 제정되어 시행되었는데, 1888년~1889년의 2년 동안 실시된 메이지 대합병을 통해 시ㆍ정ㆍ촌 수가 5분의 1로 감소하여 1만5859개로 줄었다.

 

일본 지방행정체계의 변화과정, 시ㆍ정ㆍ촌 수 줄고 ‘메가시티’ 논의

 

제2차 세계대전 이후 일본에서는 미군정하에 1946년에 제정된 「신헌법」과 1947년에 제정된 「지방자치법」하에서 새로운 지방제도가 시작되었다. 1953년~1961년까지 진행된 쇼와(昭和) 대합병은 전후의 지방제도에 따라 시ㆍ정ㆍ촌의 역할이 강화되면서 새로운 역할에 대응할 수 있는 자치행정체제를 만들기 위한 것이었다. 실질적으로 중앙집권적 통치를 강화하여 말단까지 주민의 감시와 동원을 용이 하게 하기 위한 5호 감시 체계 구축, 정내회 등의 조직을 무력화하기 위한 목적도 있었다. 합병과정에서 시ㆍ정ㆍ촌 수는 3472개로 축소되었다.

이후 버블경제가 붕괴되고 지방의 고령화와 인구 감소가 심각한 상황에서 지방 행정의 통폐합의 기조 하에 헤이세이(平成) 대합병이 1999년부터 시작되었다. 시작 당시 3229개였던 시ㆍ정ㆍ촌이 2006년에 1821개로 절반 수준으로 줄었다. 2000년대 들어서도 합병은 계속되어 정촌 수는 지속적으로 감소하고 시가 증가하였다. 이후 인구감소와 지역소멸의 위기의식과 지방정부의 재정적자가 커지면서 2004년 본격적으로 본격적인 도주제 논의를 시작하고 있다. 도주제란 메가시티, 광역경제권 등의 지방자치단체 통합 안이다.

김혜인 박사는 “일본은 기존의 중앙집권적 국가운영체계로는 국제경쟁력 강화와 경제활성화가 불가능하다고 인식해 기존의 47개 도도부현을 9~13개의 도주로 통합해 광역적 경제권으로 육성하기 위한 연구와 검토작업을 추진했다. 2006년 9월 내각에 처음으로 도주제 담당장관을 두고 3년 이내에 「도주제 비전」을 책정하는 등 구체적인 시도가 이루어졌다. 그러나 2009년 정권을 교체한 민주당은 도주제 논의를 동결시키는 대신 지방의 재량권을 개선한 일괄교부금 도입과 정부의 출장기관을 원칙적으로 폐지하는 것을 골자로 하는 지역주권개혁을 추진하고자 했다. 하지만 논의가 시작된 이래 다시 자민당으로 정권 교체, 도주제도입이 다시 부각됐다”라며 “광역자치단체의 통합과 경제활동의 초광역화의 논의와 함께 지방 쇠퇴는 더욱 가속화 되었고 소규모 지역정체성을 유지하며 살아가려는 지역시민사회의 다양한 시도도 힘을 잃어가고 있다. 지산지소운동과 마치쯔꾸리 등 민주당 정권하에서 활발히 시도되던 활동도 신자유주의의 논리와 함께 정치적 우경화로 활기를 잃고 있다. 이러한 현상은 2000년대 꽃피웠던 NPO의 절대적 수치감도와 활동 감소로 증명되고 있다”고 설명했다.

 

일본 지방자치와 시민사회의 성격 변화

 

계속해서 ‘일본 지방자치와 시민사회의 성격 변화’에 대한 발표가 이어졌다. 김 박사는 “일본 주민자치의 역사를 살펴보면 세계경제적 기조에 대응하는 경향이 뚜렷하게 나타난다”고 전제한 뒤 변화를 소개했다.

발제에 따르면, 태평양 전쟁이후 재건을 위한 미군정기와 이때의 중앙집권적인 통치 프레임이 급속한 경제발전과 관련되어 있으며, 세계 경제 침체에도 불구하고 베트남전쟁 특수 등의 시장외적 효과로 경제규모가 지속적으로 팽창하던 1970년대 포디즘기 역시 강력한 중앙행정의 드라이브와 경제정책들이 유효했다. 이 시기는 강력한 국가주도의 경제성장 드라이브에 의해 군국주의 시대의 정내회의 부활 등으로 보수적인 성격의 중앙정책 시달과 국민으로의 정체성이 강화되는 시기였다.

일본에서 전후 사회운동의 큰 흐름은 1960년대 안보투쟁 이후의 ‘시민운동’에서 1990년대 이후의 ‘시민활동’으로의 변용이라 할 수 있다. 고도경제성장기에서 나타난 개발, 재개발, 공해, 환경, 주민자치 등 생활에 밀착한 문제를 매개로 한 주민운동과 소비자운동 등 다양한 형태의 ‘새로운 사회운동’이 등장하였다.

이러한 시민사회의 움직임은 지역 개선활동과 이어졌다. 인구가 도시에 집중되면서 학교와 병원 등 도시 지역의 공공시설 부족 사태가 발생했고 이러한 상황에서 주민들이 지자체에 필요한 시설을 지어달라고 요구한 것이 우리에게 잘 알려진 ‘마치쯔쿠리’(마을만들기)의 시초라고 할 수 있다. 일차적으로 중앙정부에 시민사회의 요구를 전달하는 방식이 초기의 주민자치의 성격이었다.

1970년대에는 마치쯔쿠리가 본격화했다. 1980년대까지는 주민들이 지역 전문가와 함께 자치단체에 주민편익 증진을 위한 사업을 요구하는 방식으로 주민참여 및 자치가 이루졌다. 이와 함께 관과 민을 이어주는 전문지원조직이 생겨나기 시작하였다.고도성장이 종식되면서 정부의 행정예산이 감소하면서 정부지원을 적극적으로 받던 중간지원조직의 생존이 문제가 되기 시작했고 중간지원조직과 주민자치로 이루어지던 복지의 영역이 타격을 받게 된 것이다.

이후 시민사회운동은 방향을 선회하기 시작했다. 보건․의료․복지, 마을 만들기, 환경보전, 국제협력 등의 다양한 분야에서 사회적으로 책임을 자각한 개개인이 자발적으로 참여하는 자원봉사 활동의 증가와 소규모의 조직화된 ‘시민활동단체’ 즉 NPO(Non-Profit Organization)의 등장이다. 시민활동 즉 시민공익활동은 일본사회가 탈산업사회 단계로 들어가면서 안게 된 새로운 과제에 대응하는 과정에서 속속 등장하게 되었으며, 보편적인 이념에 기초한 개별 시민운동들의 연대, 나아가 국경을 넘어서는 시민운동의 연대를 추구하였다. 시민, 행정, 기업이 함께 참여하는 일본 시민운동의 1990년대식 주요 개념은 ‘새로운 공공’이었다. 즉 공공성의 공간은 더 이상 정부의 독점물이 아니라 지역사회와 시장을 포함한 광범위한 사회 전체가 그 기능을 분담해 간다는 것이다.

1995년 한신ㆍ아와지 대지진은 일본 지자체 민관협력에서 획기적인 계기가 됐다. 고강도 지진이라는 대참사가 발생하면서 지자체 행정이 마비됐다. 행정 공백을 채운 것은 전국에서 몰려든 자원봉사자들이었다. 시민들의 자발적 참여의 힘을 실감한 일본 정부는 비영리 민간단체(NPO) 지원법을 통해 NPO를 지원했다고 김혜인 박사는 설명했다.

 

주민자치단체의 다양한 활동과 양상들…지방 방재 주체로서의 역할과 한계

 

이어 김혜인 박사는 “일본의 2000년대는 주민자치의 르네상스라고 할 수 있는 시기였다. 정내회와 NGO, NPO 단체들이 적극적으로 주민자치를 구현할 수 있는 제도적인 장치가 마련되었고 각자의 역량에 따라 다양한 사업들이 시도되었다. 지역재생에서부터 생활클럽의 정치세력화까지 다양한 형태의 활동 스펙트럼이 존재하게 되었다”라며 “2010년대 대한민국사회에 적극적으로 소개된 마치쯔꾸리의 성공사례들과 2010년대 이후 정치세력으로 부상한 생활클럽 등의 사례는 서구의 제3의 길 논의와 함께 협치의 긍정적인 사례로 회자되었다. 도시재생과 관련된 주민자치의 행정 협치는 곳곳에 조례제정과 전문가 네트워크의 주체로써 다양한 형태를 띄는 정내회 활동등에 주목했다. 대표적인 사례가 타마지구 개발과 신주쿠 자치조례 등의 모델”이라고 소개했다.

김 박사는 또 “1995년 제도적인 개선과 함께 신공공의 주체로서 부상한 다양한 시민단체와 주민자치체는 자치단체들과의 협치를 통해 지역방재의 주체로 부상하게 되었다. 행정의 재정적 한계와 영리기업 사업의 채산성 제한 때문에 더 이상 행정력만으로 재난 예방과 대비를 실시하기에는 한계가 있기 때문이다. 따라서 이를 보완하기 위한 새로운 민관 파트너십 체계가 요구되고 있다”라며 “내각부는 지방자치단체들을 대상으로 주기적으로 재해대응 능력 유지 향상을 위한 지역공동체에 대한 검토회를 개최하고 우수 사례를 발굴, 포상 하는 등의 관리 노력을 하고 있다. 자연재해의 경우 중앙에서 관리 하는 것 보다 지역에서 대응하는 것이 높은 효과를 내고 있으며 재해 발생 피해 복구를 위해서는 지역내 거버넌스가 효과적이라는 연구도 다수 존재한다. 한신ㆍ아와지 대지진 때의 경우 시민에 의해 구조된 사람이 경찰, 소방, 자위대에 의해 구조된 사람의 3배 이상에 이르는 등 재해시 상호공조의 지역 커뮤니티가 담당하는 주요 역할이 있음이 널리 인식되고 지자체의 발주나 협력을 통해 안심, 안전 만들기 조례나 지도를 만드는 것이 대 유행하였다. 또한 복구에 있어서도 커뮤니티가 큰 역할을 수행했다”고 밝혔다.

그러나 또 다른 지적도 제기됐다. 김혜인 박사는 “현실적으로 재난은 사회적인 복잡성이 커지고 있으며 세대 간 계층 간의 이해관계에 따라 관심 정도가 달라 커뮤니티라는 이름으로 공통의 대응을 추진하기 어려운 상황이 점점 증가 하고 있다. 대규모 재해 직후에는 사회 전체에 방재·감재(防災ㆍ減災)에 대한 의식이 높아져 자주방재조직의 결성율이 향상되고, 대피훈련 등도 활발하게 이루어지게 된다. 그러나 잠시 후 활동이 정체되고, 개점휴업 상태가 되는 자주방재조직이 대부분이다. 또, 결성율이 100%인 지자체라도, 실제는, 자치회나 반상회 등 기존의 주민 조직을 그대로 서류상으로만 자주방재조직으로서 관공서에 신고하고 있는 것이 많다. 자주 방재조직이 결성된 것이나 자신이 멤버라는 것을 모르는 주민도 많다고 생각된다. 물론, 국가나 지방자치단체에서 활동 실적이 평가되어 수상을 받고 있는 자주방재조직도 있지만, 그것은 전국적으로 보면 극히 일부에 불과하다. 활동이 정체되어 있다는 보고가 점점 증가하고 있다”고 짚었다.

 

일본 시민운동․주민운동의 특이점서 찾은 시사점은?

 

아울러 그는 “주민 조직 운영형태는 고령화와 1인 가구의 증가 등 전통적인 삶의 양식이 사라져 가면서 함께 쇠퇴하고 있는 추세이다. 젊은 층의 경우에는 정내회와 같은 근린자치보다는 청년회나 친환경 쿱과 같은 목적지향적 단체나 NPO 활동을 선호하고 있다. 방재의 기능을 수행하기에는 조직의 노후화와 참여를 유도하기 위한 민주성의 부족은 지속적으로 제기되는 문제이다”라며 “일본적인 보수문화와 전후민주주의의 성장 속에서 배태된 일본의 시민운동은 독특한 형태의 주민운동을 낳았다. 또한 관료지배와 민관협동의 오랜 전통은 일본적인 시민운동에 특유의 양식과 제도를 형성해오고 있다. 전통적인 무라(村)는 분권화된 영주와 가로를 중심으로 한 위계체계하에서 주민 공동체의 수장인 촌장의 자발적 협력을 통해 운영되어 왔다. 이러한 배경 하에 일본 사회의 주민은 서구의 시민보다는 전통적인 규범 하에서 움직이는 주체라는 점에서 차이가 있다”고 설명했다.

김혜인 박사는 “1990년대 일본 시민사회활동에 있어서 흥미로운 점은 기존 주민운동의 조직이 대부분 자치회나 정내회(町內會)같은 생활조직을 기반으로 하고 있는데 비해 새로운 시민사회단체의 형성은 이와 달리 지역에 뿌리를 두지 않은 커뮤니티형 조직이 증가하였다는 점에서 조직의 구성과 운영에 큰 변화가 있었다”라며 “일본의 독특한 주민운동이 쇠퇴한 근본적인 원인은 주민운동이 당면한 지역문제의 해결과 단락적인 활동성과에 쉽게 만족해 버리면서 정체되거나 시민주도 행정을 뿌리내리는 참여형 민주주의의 리더십과 에너지를 충전시키지 못했기 때문이라는 지적이 지배적이다. 즉 전통적 기계적 연대에 기반한 주민운동은 사회적 자본의 배타성과 함께 장기적으로 어떻게 시민사회를 토착화시킬 것인가 하는 근원적인 사회제도의 재구성을 향한 비전과 목표의식이 결여되었으며, 주민운동과 혁신자치체간의 협력을 도출해내는 데도 실패하였기 때문이라는 것”이라고 지적했다.

이와 관련해 그는 “보다 거시적이고 보편적인 주제에 대해 지역을 넘어 네트워크를 구축하고 보다 민주적인 의사결정 체계를 만들어 내는 것이, 단기적이고 가시적인 성과보다 중요하다는 지난 과정의 실패를 통한 귀중한 깨달음이었던 셈이다. 우리도 모델 자체에 집중하기 보다는 보다 미시적인 결정의 과정 그리고 사회 전반적으로 공공적 가치를 논의할 수 있는 투명한 장을 구축하는데 힘써야 할 것”이라고 제시했다.

 

사진=이문재 기자