재난 예방 및 대응에 있어 정부와 시민사회, 주민자치 영역의 역할 분담과 협력은 어떻게 이뤄져야 할까? 이 같은 논의는 한국주민자치학회가 지난 9일 진행한 제53회 주민자치 연구세미나 ‘재난과 주민자치: 일본사례의 한국적 시사점’ 발제와 토론에서 진지하게 펼쳐졌다. 이날 세미나는 박경하 중앙대 명예교수 겸 한국주민자치학회 부설 향약연구원장이 좌장을 맡고 김혜인 전 숭실대 강사가 발제를, 김찬동 충남대 교수가 지정 토론에 참여했다.

김혜인 박사의 발제 후 김찬동 교수는 토론에서 “일본 정래회는 통리 보다 작은 단위이다. 이들의 협의회, 연합회가 시정촌과 협력해 거버넌스를 구축했다. 그렇다면 재난에 있어서 뭔가 역할을 할 수 있나 하면 답변이 쉽지 않다. 재난은 주민자치와 직접 연결시켜서 상위 조직의 역할을 찾아내기가 쉽지 않다. 일본 주민자치 조직도 농촌형과 도시형이 많이 다른데 특히 도시에서의 조직화율이 많이 떨어진 상태에서 주민 조직이 지역 재난 문제들을 해결하기는 쉽지 않다. 시 정부 서비스로 대응하지 않으면 어렵다”고 서두를 꺼냈다.

이어 김찬동 교수는 “발제문의 흐름을 보면 서론에서 재난문제가 개인책임에서 사회책임과 정부책임으로 바뀌어져가는 것이라고 하면서 일본의 경우, 한신 아와지 대지진의 경험을 통해 정부책임만으로 대응이 어려운 것을 경험하게 된 것이다. 즉 정부의 대응 만으로서는 재난의 문제를 해결하기 어렵고 오히려 지역사회의 재난에 대한 대응이 보다 효과적이었다는 경험을 바탕으로 NGO에 대한 법제도가 강화되었다. 이 과정에서 일본의 재난대응체계에 발제의 주제가 되는 정내회도 포함되게 되었고, 일본의 주민자치 관련의 거버넌스가 과연 재난문제에 어느 정도 역할을 하고 성과를 내는가를 살펴봤다. 여기서 시민사회의 역할을 국가부문의 실패를 메우는 영역으로 보는 관점이 재미있다. 시민사회가 정치운동을 하는 것이 아니라 국가부문의 부족한 부분을 자족적으로 해결하는 영역으로 인식하고 있는 것”이라고 설명했다.

 

일본 시민사회, 국가부문의 실패 메우고 부족분 자족적으로 해결하는 영역?

이어 그는 “이 과정에서 시민들이 주도하는 혁신자치단체가 1970년대에 일본에서 나타났다는 점과 중앙정부가 성장과 경제개발위주의 정책방향을 택한 것에 대한 반발로서 지방의 혁신자치단체에서는 환경규제개혁이나 공립보육소의 건립 등 복지로 정책방향의 우선순위를 잡은 부분도 시민사회의 독특성을 제시하는 부분이다. 시민사회의 주된 역할로서 지역사회를 개선하고 지역운동을 주도하는 것으로 인식됨으로써, 주민자치도 시민사회 위주로 시민사회의 뜻을 중앙정부에 전달하는 방식으로 전개된 것도 한국의 주민자치와 대비되는 부분이다. 이 과정에서 세타가야구의 사례에서 보여주었듯이, 관과 민을 이어주는 전문지원조직이 등장하게 되는 것”이라고 소개했다..

계속해서 김 교수는 “관과 민을 이어주는 중간지원조직에 관해 한국의 주민자치회 제도와 관련하여 의미 있는 부분은 전문지원조직이 정부의 지원을 받다가 고도성장기가 끝나고 이것이 끊어지자 그 생존의 문제에 직면하게 되었고 이의 타개책으로서 사회복지나 환경운동, 정보공개, 분권자치운동, 인권운동 등 다양한 새로운 사회과제를 해결하기 위한 네트워킹을 하게 되었다는 점이다. 그리고 이러한 과정의 연장에서 지역에서의 마을만들기, 농촌살리기, 고향만들기 등의 지역특성을 살리는 생활환경개선운동으로 전개된 것이다. 그러한 과정에서 형성된 네트워킹운동이 결과적으로 시민과 행정, 그리고 기업이 참여하는 새로운 공공을 형성하는 토양이 되었다는 점이 일본의 1990년대의 경험이었다. 여기서 공공성의 공간이 만들어졌고 이러한 공공성을 정부가 독점하는 것이 아니라 지역사회와 시장이 그 기능을 분담하게 된 계기가 되었다. 시민사회와 지역사회가 새로운 공공성을 분담하게 되는 법제도적 기반이 일본에서는 NGO와 자원봉사활동을 활발하게 하는 토양이 된 것”이라고 짚었다.

 

“시민-지역사회의 공공성 분담 법제도적 기반, 日 NGO-자원봉사활동 활발히 하는 토양”

 

김찬동 교수는 또 “발제자는 지역방재의 주체로서 주민자치가 어느 정도 일본에서 역할을 하는가를 살펴보고 있다. 자주적인 방재조직으로서 결성율이 100%라고 하고 그 속에 자치회 등의 주민조직을 활용하고 있지만 실제로는 그 활동이 정체되어 있고 근린조직으로서 30만개 정도가 있지만 법인 허가를 받은 것은 12%내외에 불과하다는 점 등은 재난에서 주민자치가 그 기능을 수행하는데 한계가 있음을 지적하고 있다. 전체적으로 재난에 대한 주민자치의 역할과 한계를 말하면서도 주로 새로운 공공성의 형성과 그에 대한 지역사회 혹은 시민사회의 주도적 참여를 설명했다. 그리고 재난문제에 대해 관과 민의 협치 혹은 거버넌스의 필요성을 설명하려고 하는 듯하나 재난문제를 직접 다루었다기보다는 지역사회에서의 관과 민의 거버넌스에 대한 개괄적 설명으로 이해된다”고 평했다.

다음으로 김 교수는 “공공성은 통상적으로 국가영역이 담당하는 것으로 인식되었으나 정부축소와 정부실패로 인해 1990년대 이후에는 공공성을 지역사회와 시장경제영역이 그 기능을 분담하는 것으로 변화되게 되었다. 중앙정부의 산업정책이 일부 특정지역에만 도움이 되고 전반적인 지역사회에 도움이 되지 않고 오히려 격차를 벌이는 왜곡된 현상이 나타나면서 각각의 지역사회의 이해에 부합하는 제도적 선택이 필요하게 된 것이다. 그리하여 공공성에 대해서도 시민적 공공성이나 시민사회가 주축이 된 시민공공성이 발현되게 되었고 이것은 결과적으로 주민운동이나 시민운동의 형태로 나타나게 된 것이다. 이러한 시민적 공공성의 주축이 되는 것이 NGO법인이라고 할 수 있고 이들은 철저한 정보공개를 통해 시민으로부터 신뢰를 획득하고 시민에 의해 육성되어야 한다는 것”이라고 짚었다.

 

“시민사회의 영역서 신뢰 확보할 수 있는 주민자치회 형성 필요”

 

이어 “한국에서 주민자치가 관치에서 벗어나 민치가 되기 위해서는 시민사회의 영역에서 신뢰를 확보할 수 있는 주민자치회 형성이 필요하다. 그리고 관치의 영역이 축소되거나 빠져버린 영역에 주민자치의 자율적 결정과 책임을 질 수 있는 시스템이 들어갈 수 있을 것이다. 물론 이것이 가능하기 위해서는 주민자치의 각 주체들과 조직들이 역량강화가 이루어져야 하고 지역자원과 지역의 네트워크를 효율적으로 활용할 수 있어야 한다. 그러면서도 민관이 협력할 수 있는 협치의 구조도 구축되어야 한다. 재난문제에 대한 공공서비스는 일차적으로는 근린 공동체 영역에서 해결되어야 하는 것이지만 근린공동체가 해결하기 어려운 재난에 관한 공공서비스는 공공적으로 해결되어야 할 것이고 이것을 위하여 근린 자치체가 지역사회에서 구성될 수 있어야 할 것이다. 이것의 단위가 한국으로 보면, 통리단위 혹은 아파트단지 구역단위로 구성될 필요가 있다. 공유공간을 가지고 있는 공동체 단위에서 재난예방에 대한 정보와 네트워킹, 관리역량이 조직화되어 있어야 지방정부나 중앙정부의 공공성에 대한 행정기능이 최소화될 수 있을 것이다. 문제는 정부영역과 시민사회영역의 구분 경계선에 대한 명확화와 이에 따른 역할분담체계를 구축하는 공공서비스의 제도설계가 우선되어야 한다”고 지적했다.

계속해서 김찬동 교수는 한국의 사례를 언급했다. 그는 “한국에는 천재지변이나 적국의 침략으로 인명과 재산에 피해를 민간인들에 의하여 대비하는 조직으로 민방위대가 있다. 그런데 민방위대는 민간인으로 구성되지만, 관련법령에 의하여 정부에서 관리하는 영역이다. 재난문제에 대해 시민사회가 자발적으로 대응하는 자치적 조직은 여전히 미발달된 상태라고 할 것이다. 이점에서 일본에서 지역사회가 국가영역의 재난대응의 한계를 극복하기 위해 시민사회의 역할과 기능을 주도적으로 명시하고 있는 것과 대비된다”고 밝혔다.

끝으로 김 교수는 “정부의 관리는 광역화하면서 효율성을 추구하고, 시민사회의 관리는 협역화 하면서 민주성과 대응성을 추구하는 경향, 즉 괴리 현상이 나타나고 있다. 재난 문제에 대해 지역사회와 시민사회가 공동체를 구성하여 대응하는 것이 가장 이상적이기는 하지만, 한국의 원자화된 도시지역과 공공문제에 대한 행정의 깊은 관여가 고착화된 곳에서는 정부의 역할과 기능이 커지지 않을 수 없다. 이 점에서 정부영역과 시민사회영역의 재난에 대한 역할 분담구조가 명확히 되고 이에 따른 제도구축이 뒤따라야 할 것”이라고 제시했다.

 

“재난에 대한 정부-시민사회영역의 역할 분담구조 명확히 되고 제도구축 뒤따라야”

 

지정 토론에 이어 채진원 경희대 교수는 “발제 내용을 들어보면 주민자치 조직의 처음 시도는 되게 좋았는데 변화 속에서 제 역할을 못하고 축소됐다는 것으로 이해했는데, 왜 그렇게 됐는지, 원인을 밝힐 수 있다면 시사점을 줄 수 있을 것다. 왜 그렇게 될 수밖에 없었는지 궁금하다. 그리고 발표를 듣다보면 NGO, NPO에 대한 설명이 많이 되는데 주민자치와의 관계에 대한 설명은 별로 없는 것 같다. 주민자치회-시민사회(NGO, NPO)-정부와의 선순환적 관계가 어땠는지도 궁금하다. 또, 비영리민간단체 지원법? 한-일이 비슷하게 제정된 것 같은데 일본은 전통적으로 지방자치와 분권 수준에서 발전했다면 한국은 NGO, NPO마저 중앙집권적 성격을 띠고 다 서울에 있다. 성격 자체가 사회복지, 봉사 보다는 애드보커시 쪽에 초점이 맞춰져 있는 것 같다. 그런 점에서 NGO, NPO도 한국이 재난, 봉사에 더 취약한 거 아닐까. 등장 자체가 반독재 투쟁에 집중되고 중앙집권적 성격이라 풀뿌리자치적이지 않았던 것 같다. 소박한 동네의 문제로까지 내려가지 못하는 지체현상이 아닐까 하는 생각이다”라고 언급했다.

이에 김혜인 박사는 “스케일이 다르게 작동하고 있어서 일반화가 조심스럽고 이분법적으로 가르는 건 어려운 문제인 것 같다. 사회학적 인식은 행정적 성과 평가 아니기에 그 사례가 등장하게 된 사회적 맥락, 조합된 과정에서의 의미를 살펴보기에 이 사례가 부정적, 긍정적 평가를 내리는 것이 위험해 말씀 드리기에 어려운 부분이다”라며 “일본 시민사회 정책 작동은 조직들의 정치색이 우리와 다른 결로 작동한다. 일본의 정치성이 낮다고 얘기하지만 생활정치력은 강한 토양을 가지고 있었다고 본다. 다양한 사고의 스펙트럼이 존재하고 논쟁의 자유가 있어 정책, 운동, 신공공성을 끌어내는데 토양이 됐다. 반면 한국은 너무나 다이내믹한 변화, 압축적 성장이 굉장히 빠르게 이뤄져 시민사회에서조차도 신자유주의적 아이디어, 효율성을 중심으로 바라봐서 지역운동을 차분히 하는 것을 보기가 어렵다. 일본의 경우는 시민사회 토양에서 실험적 활동이 주목 받고 그런 활동을 발굴해 천천히 제도화한다면, 한국은 ‘사례가 좋아? 그럼 제도를 먼저 깔아!’ 하는 식으로 실제적으로 작동할 수 있는 인적 재원도 없고 정치과정의 고려 없이 제도 먼저 만들어 부작용이 크다고 본다”고 답변했다.

계속해서 김 박사는 “일본 사례가 정치 패러다임에 의해 부침이 크긴 하다. 시민사회 동원해 제3의 길을 가보려고 했던 민주당 정권이 경제적 성과 내지 못하고 정치적으로 패배하면서 NGO에 대한 재정 지원이 끊기게 되고 시민사회의 냉소, 젊은 세대들의 신자유주의적 성향, 사회에서 스스로를 격리시키려 하는 유토리세대? 이런 점들을 어떻게 회복해야 하는지 고민이 커졌다. 시민사회 토양이 더 이상 존재하지 않으면서 발생한 일들이라고 본다. 우리도 젊은 세대들을 보면 유토리세대와 크게 다르지 않을 것 같다”라며 “재난에 대해 적극적, 공공적 주체로서 뭔가 해야겠다는 마인드를 어디서 키워줘야 하나? 그 부분이 없으면 자치 논의도 의미가 없어질 것 같다. 행정시스템으로만 해결? 의미 없는 것 같다. 여기서 보람을 찾는 사람들이 없다면 유지될 수 있을까? 조심스러운 부분이다”라고 덧붙였다.

 

재난에 대한 적극적 공공 주체로서 뭔가 해야겠다는 마인드 어떻게 키워야?

 

박경하 교수는 “외국사례를 가져다 우리에게 시사점을 맞춘다면 안 될 것 같다. 그 나라의 역사성, 제도에서 배태된 것들이 많기 때문이다. 재난과 주민자치라고 했을 때 재난의 규모를 규정하지 않아 혼란이 있을 것 같다. 그 규모가 너무 거시적인 게 아닌가 하는 생각이다. 향약의 경우는 환난상휼의 대상이 되는 재난이 7가지로 아주 구체적으로 정해져 있다. 그런데 현대의 재난하면 구체적으로 잘 떠오르지 않는다. 사업도 동네마다 다르고”라고 지적했다.

김찬동 교수는 “정래회는 친목, 경조가 주 기능이다. 농촌에서는 활발한데 도시에선 구성도 활동도 어렵다. 잘 되던 정래회도 최근 회원들의 고령화로 그 기능이 많이 쇠락했다. 특히 도시 지역의 경우 주민자치에 너무 큰 걸 기대해선 안 될 것 같다, 주민자치회를 너무 이상적으로 통리 단위로 다 만든다가 아니라 도시지역에 필요한 공유 공공 서비스가 뭐냐? 그걸 관리할 수 있는 주체가 누구인가, 조직이 없는 곳은 만들어서 사업비를 주고 행정파트너화 해야 한다. 아파트는 입주자대표회의라는 조직이 있지만, 비아파트지역은 없으니 행정이 다 한다. 구역을 자치관리 할 수 있는 조직이 뭐냐? 그 조직으로서 주민자치회를 끌고 가야 현실에서 가동이 가능하다. 이상적인 주민자치로 가서는 힘들 것 같다. 도시정부의 필요 + 지역 시민사회가 참여할 수 있는 형태로 가야할 것 같다”고 말했다.

김기덕 건국대 교수는 “화두는 공공성에 있다 생각 했는데, 이 공공성의 개념이 항상 객관적, 비정치적인 것만은 아니라고 본다. 합의도 쉽지 않다. 그러나 다양한 개념들을 아울러서 가야하는 키워드는 공공성 밖에 없는 것다. 전체의 실패, 전체의 성공을 많이 생각하지 않나 하는 생각이다. 세대 얘기를 많이 하는데 젊은이들이 이해타산도 밝지만 상식과 공정에 굉장히 예민하다. 이걸 건드려줄 수 있다면 젊은 세대에게 기댈 구석도 있다고 본다. 자치, 재난도 결국 갈 곳은 공공성에 따른 우리의 성숙도를 조금씩만 높이고 넓혀가는 것이고 그것이 소박한 성공이 아닐까 생각한다”고 언급했다.

사진=이문재 기자