기존 읍면동 주민자치회를 통리 주민자치회로! 한국지방자치학회 동계학술대회 주민자치 기획세션의 첫 순서에서는 ‘신정부 주민자치회 개선의 해법: 읍면동 주민자치회를 넘어 통리 주민자치회로’라는 주제로 조성호 경기연구원 선임연구위원이 발제를 진행했다. 전영평 대구대 명예교수가 좌장을 맡고 지정토론자로 채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수, 이현출 건국대 교수, 김보람 서경대 교수, 허훈 대진대 교수, 조병래 경기도 자치행정과장이 참여했다.

“읍면동 단위 주민자치회 설계․도입은 정책 오류…통리 주민자치회로 가야”

 

발제에서 조성호 연구위원은 “우리나라의 읍면동 단위는 선진국의 기초정부와 버금가는 인구 규모이기 때문에 읍면동 단위로 주민자치회를 설계․도입한 것은 정부의 정책오류이다. 그 결과, 지난 10년간 정부는 주민자치회를 정착시키기 위해 막대한 예산과 인력을 동원하였지만 생활자치로서 주민자치를 정착시키는 데는 실패했다”라며 “현재 주민자치회에 대한 지역주민 및 전문가의 평가는 ’주민자치회는 주민도 없고, 자치도 없다‘라는 평가가 대세를 이루고 있다. 그리고 지방분권법(2013)에 주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률을 제정하도록 되어 있으나 정치권과 행정권은 외면하고 있어 비판받고 있다. 전국적으로 법률 제정 없이 행안부 표준조례에 의해 약 1300개 주민자치회 시범사업이 이루어지고 있어 시범이 아닌 본격적인 사업이 집행되고 있다는 비판이 제기되고 있다”고 지적했다.

이어 조 위원은 “지난 10년간의 주민자치회 수난사 속에서도 지난해 新정부가 출범하면서 주민자치회 개선이 국정과제로 채택됐다. 즉, 신정부는 15대 국정과제의 첫 번째 과제인 ‘지방분권 강화의 핵심 실천과제로서 주민자치회의 개선’을 제시했다”라며 “신정부가 지방자치의 본질인 주민자치회 제도의 개혁을 국정 아젠다로 설정하였다는 점에서 이제 주민자치 제도가 발전할 수 있는 계기가 마련됐다. 따라서 본 발제에서는 신정부의 국정과제인 주민자치회 개선 중에서 ‘지역여건에 따른 주민자치회 구성․운영 다양화’를 위한 최적모델로서 통․리 단위의 주민자치회 모델을 제안하고자 한다”고 밝혔다.

발제자는 ‘주민자치’를 정의를 ‘주민들이 지역을 대표하여 자기 지역의 문제를 스스로 처리하는 것’으로 개념화 했다. 또 ‘주민자치의 필요성’을 ⅰ) 대의민주주의 결점 보완 기능, ⅱ) 주민참여 욕구 만족, ⅲ) 주민들 간의 이해관계 조정, ⅳ) 전문가 주의 한계 극복 등으로 분류했다. 이와 함께 ‘주민자치의 원리’는 전상직 회장의 이론을 빌어 ⅰ) 자발성, ⅱ) 자주성, ⅲ) 자율성, ⅳ) 보조성으로 구성된다고 보았다.

발제에 따르면, 주민자치 영역 측면에서 통리 단위의 문제점으로는 ⅰ) 읍․면․동 행정의 시녀화, ⅱ) 통･리장의 전횡, ⅲ) 통･리 주민자치 기능의 부재, ⅳ) 통･리 자치권의 부재, Ⅴ) 통･리의 사회적으로 폐쇄적인 행정구조 등이 꼽혔다.

계속해서 조성호 위원은 ‘통리 단위 주민자치의 평가’ 결과도 공개했다. 이에 따르면 통의 주민자치의 평가결과는 총 4점(20점 만점)으로 ‘자발성’‘자주성’‘자율성’‘보조성’이 모두 부족한 것으로 나타났다. 리의 평가 결과는 총 6점으로 매우 미흡한 것으로 조사됐다.

조 연구위원은 ‘통･리 단위 주민자치회 도입의 전략적 과제’를 △모델과 △설치 단위 측면에서 제시했다.

 

“근린 공동체인 통리 단위-주민조직형 모델의 주민자치회 도입해야”

 

먼저 ‘주민자치회 모델 측면’에서 보면, 주민자치회는 읍면동 단위로 해당 행정구역의 주민으로 구성되며. 주민자치회의 위상과 권한, 행정기관과의 관계 등에 따라 ⅰ) 통합형, ⅱ) 협력형, ⅲ) 주민조직형으로 구분된다. 2013년 행안부는 주민자치회 시범사업의 도입 모델로서 협력형을 결정하여 추진했다. 협력형 모델은 읍면동 사무에 대한 협의․심의기구로서 주민자치회에 주민대표로 구성되는 주민자치위원회를 두는 것으로, 현행 읍면동사무소는 존치하며 주민자치회와 대등한 관계가 된다.

이에 대해 조성호 위원은 “이러한 협력형 모델이 성공하기 위해서는 역할에 어울리는 위상과 권한의 부여가 필수적이나 법적․제도적 장치가 전혀 마련되지 않았다. 주민자치회 협력형 모델은 주민자치회가 읍면동을 심의(지방의회 역할)하는 기초정부 모델이기 때문에 읍면동을 지방정부화 하지 않고는 실현이 불가능하다. 따라서 주민자치회의 협력형 모델은 기초정부 모델이기 때문에 근린 공동체인 통․리 단위는 선진국처럼 순수 주민자치 모델인 주민조직형 모델을 도입하는 것이 바람직하다”고 제시했다.

이어 그는 “통․리 단위의 주민조직형 모델의 기능은 주민자치회 사무에 대한 의결 및 집행기구로 규정하도록 부여하고, 주민대표가 주도하는 주민자치회에 사무국(유급직원 또는 봉사자)을 두어 시군구와 대등한 협력관계를 형성하게 하고, 주민자치회가 시군구에 의견 제시 및 행정업무 협조를 하고 시군구는 행재정 지원을 하게끔 해야 한다”고 덧붙였다.

계속해서 ‘통･리 단위 주민자치회의 설치 단위’ 측면에서 조성호 연구위원은 “현행 제도와의 정책적 연계 및 조기 정착을 도모하고 운영상 효율성 확보를 위해 읍면동 단위로 1개의 주민자치회를 설치한다. 다만, 특별한 경우 예외적으로 섬, 산간 지역 등 인구가 적고 산재한 지역, 지리적으로 교통이나 통신이 불편한 지역 등은 분회를 둘 수 있도록 한다. 필요시 통리 단위로도 주민총회를 구성할 수 있도록 한다. 법령상 시군구 단위의 임의단체로 규정하여 선택적으로 설치할 수 있도록 한다. 자치단체는 주민자치회에 재정 및 주민자치에 대한 정보, 기술 등을 지원하며, 주민자치회의 전체 사무가 시군구청장의 지휘‧감독을 받게 된다. 단, 위탁사무는 대등한 관계에서 계약 등에 따라 위탁하고 시군구청장이 회계감사를 실시하도록 한다”고 설명했다.

주민자치회 설치 단위와 관련해 조성호 연구위원은 영국, 일본 등 해외사례와 소머빌(Somerville)의 유형을 소개하며 “영국, 일본 등 선진국 주민자치회의 설치 단위는 약 1000명 이하의 마을 단위이다. 따라서 우리나라 주민자치회의 설치 단위는 통･리당 평균 인구를 고려하여, 기본적으로는 ⅰ) 통･리 주민자치회를 설치하고, ⅱ) 도시의 아파트단지 지역은 아파트 입주자 대표회의를 주민자치회로 전환하여 설치하는 것이 합리적이다. 리당 평균 인구가 약 200명대 이하이고, 동의 통은 약 700명이므로, 통･리 주민자치회를 운영할 필요가 있다. 도시의 아파트단지 지역은 단지별로 지역정체성이 형성되어 있어 주민자치회 설치 단위로 적정하다”고 거듭 강조했다.

조 위원은 또 “현 기초자치단체 조례는 ⅰ) 통․리 단위 대표자의 직선제 도입, ⅱ) 통･리 주민자치를 수행할 수 있는 기구, ⅲ) 기구의 기능 및 사무, ⅳ) 기구의 재원이 명시되어 있지 않아 실질적인 통･리 주민자치는 어려운 상황이다. 통･리 단위 주민자치를 수행할 수 있도록, 통･리 대표자의 직선제 도입, 통･리 주민자치 수행 주체에 대한 별도의 기능 및 사무, 관련 재원을 마련할 필요가 있다”라며 “통･리 주민자치기구는 주민의 의견을 접수하는 주민총회를 설치하고 통･리 주민총회는 주민자치기구의 최고 의결기구로 명시하며 실질적으로 주민 의견수렴을 해야 한다”고 제시했다.

이어 ‘시․군․구 주민자치협의회 구축’에 대해서는 “통․리 단위 주민자치회의 연합체로서 시･군･구 주민자치협의회를 설치할 필요성이 있다. 시･군･구 주민자치협의회는 ⅰ) 정책개발, ⅱ) 지역주민 및 자치단체에 정책홍보, ⅲ) 협의회 회원 교육 및 연수의 기능을 강화하여, 통․리 주민자치회를 지원하고 대변하도록 한다”고 제안했다.

 

“통･리 단위 주민자치회의 법적 권한과 지위를 명확히 설정해야”

 

끝으로 그는 “영국 패리시, 일본 자치회 등의 사례와 유사한 통･리 단위 주민자치가 이루어지기 위해서는 통･리 단위 주민자치회의 법적 권한과 지위를 명확히 설정해야 한다. 기존의 읍･면･동 단위 주민자치회는 지방분권법의 규정에 근거하고 있으나, 통･리 단위 주민자치회의 법적 근거는 부재하므로 별도의 법을 제정하거나 지방분권법을 개정할 필요가 있다”라며 “이를 위해 우선적으로 지방분권법 상의 주민자치회 설치권을 자치단체장으로 한정하고, 주민자치회 설치 구역을 읍면동 행정구역 단위로만 제한하는 족쇄 조항을 개정해야 한다. 그리고 통･리 단위 주민자치회의 명확한 법적 근거를 강화하기 위해 김두관 의원과 이명수 의원의 설치 관련 법률(안)을 확대 발전시킬 필요가 있다”고 주장하며 발제를 마무리했다.

발제 후 지정토론이 이어졌다. 먼저 채진원 교수는 “발제자는 주민자치 영역 측면에서 통･리 단위 문제점으로 ⅰ) 읍․면․동 행정의 시녀화, ⅱ) 통･리장의 전횡, ⅲ) 통･리 주민자치 기능의 부재, ⅳ) 통･리 자치권의 부재, Ⅴ) 통･리의 사회적으로 폐쇄적인 행정구조 등을 지적했는데 이는 한국 중앙집권적인 권력구조에 의한 관료적 행정주의에 따라 최고 정상에서 최말단인 통리까지 관치화 되었음을 보여주고 있다. 이런 상황에서 어떻게 통리단위의 주민자치회가 가능할지, 아이디어 상으로 나올 수 있겠지만 현실적인 권력관계의 힘으로 나올 수 있을지 역설적이다. 본적인 권력관계의 변화를 일으키는 혁명적 행위나 조치 없이는 불가능한 것은 아닌가 라는 생각이 든다. 또, 영국, 일본 모두 중앙정부가 약한 봉건적 전통에서 전쟁과 재난에 대처하는 개인과 공동체를 중심으로 하는 자율적 결사체의 공동행동이 제도화된 경험이 있다. 이를 볼 때 법제화보다는 공동행동과 실천이 더 중요하게 보이기도 한다. 후견주의적 권력관계와 관치주의적 권력관계에 맞서는 공간속에서 통리단위 주민자치회 모델로 변화시키기 위한 중앙-시군구 단위 주민자치협의회의 역할모델에 대해 더 많은 토론이 필요할 것 같다”고 밝혔다.

다음으로 조병래 경기도 자치행정과장은 경기도의 주민자치 현황과 과제에 대해 소개했다. 작년 말 기준 경기도는 564개 읍면동 중 320곳에서 주민자치회가, 234곳에서 주민자치위원회가 운영되고 있으며 주민자치회 시범실시 비율은 약 57%이다. 시범실시 추진 상 문제점으로는 주민자치회에 대한 도민 인식과 평가가 상대적으로 미흡하며 주민자치회 도입에도 불구하고 기능적 측면의 변화에 대한 체감도가 낮다는 것이다.

주민자치 활성화 지원사업에 대해 조병래 과장은 “주민자치 사업 지원을 통해 주민참여 확대 및 자치 역량을 강화하고 주민자치에 대한 긍정적 인식을 제고하여 주민자치 활성화 도모를 목적으로 하며, 주민자치(위원)회 제안사업은 예산과 대상을 지속적으로 확대함으로써 더 많은 주민자치(위원)회에 기회를 제공하여 주민참여 확대 및 사업 추진역량 강화하고자 한다. 추진 방향은 △주민자치회 시범실시 확대를 통한 실질적인 주민자치 기반 마련 △주민의 자발적 참여 활성화를 통한 풀뿌리 민주주의 실현이다”라며 “현실적으로 주민참여예산 규모를 확대하고 싶어도 들어오는 제안이 많지 않다는 애로사항이 있다. 주민들보다는 사회단체 중심으로 제안이 많이 들어온다. 계속 홍보도 많이 하고 주민자치 프로그램과 연결시켜서 경기도가 주민자치에 있어서도 대한민국의 심장이 될 수 있도록 노력하겠다”고 힘주어 말했다.

세 번째 토론자로 나선 김보람 서경대 교수는 “자치는 스스로 해야 하는 것인데 우리나라는 자치를 시키는 것 같다. △얼굴이 보이는 생활권 단위에서의 자치기능 복원 △통·리 주민자치회의 제도화 그리고 실질화, 내실화 △통·리 단위에서부터의 자치문화 창조 △통·리 주민자치의 거점공간 운영 등이 필요할 것 같다. 현 주민자치회가 주민이 아닌 위원들만의 리그가 되는 것이 아닌가 우려된다. 그러면서도 리더의 역할이 중요하다. 교육되고 배출되어야 하며 리더들의 초심 유지도 필요한 것 같다”고 제시했다.

 

“통장 선출-통 사무처리 등 직접민주제로 이뤄져야”

 

이현출 교수는 “통.리 단위 주민자치회로의 전환의 근거, 설계의 기준이 궁금하다. 근린자치로서 주민자치회의 민주성과 대표성 확보에 용이하다는 근거인가? 기존의 읍.면.동 단위의 주민자치회와 통.리 단위의 주민자치회와의 차이와 통.리 단위로 단위를 낮추면 가져올 실익이 무엇인지 궁금하다. 또 읍.면.동이 기초정부화되지 않은 경우 통.리 단위 주민자치회가 설치되는 경우 기초자치단체–읍면동–통.리 주민자치회와의 관계와 기본 모델로서의 주민조직형을 따를 경우 읍면동의 지위와 역할은 어떻게 규정할 것인가의 문제도 있다. 한국의 읍면단위에서의 리는 지방소멸시대의 주민자치회 단위로서는 너무 적은 규모라고 볼 수 있으며 오늘날 교통의 발달로 공간적 거리가 좁혀짐에 따라 몇 개의 리가 통합하여 하나의 주민자치회를 구성할 수도 있을 것이다. 도시의 경우 통 단위보다 아파트입주자 대표회의나 아파트 동단위의 주민자치회를 구성할 수도 있다. 따라서 기존의 표준 조례를 통하여 모든 주민자치를 획일화하려하기 보다는 기본 단위는 통.리로 하되 그 규모는 주민들의 총의에 따라 탄력적으로 조정할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것으로 보인다”고 짚었다.

이어 이 교수는 “시군구 단위의 주민자치협의회 구축은 정책개발, 지역주민 및 자치단체 정책홍보, 회원 교육 및 연수 등을 제시하고 있으나 협의회가 구성되면 지방의회와의 갈등이 예상된다. 발제에서 제시된 협의회 기능과 조직 구성은 지방의회의 견제를 받기에 충분하고, 차재에 지방의회와 주민자치회와의 역할범위를 분명히 하여 갈등요인을 사전에 차단하려는 노력이 필요해 보인다. 아울러 기존의 읍면동 단위 주민자치회가 규정된 지방분권법 개정을 통하여 통리 주민자치회의 근거를 마련할 것인지, 별도의 주민자치회법을 제정하여 근거를 마련할 것이지 방향을 정할 필요가 있다. 주민자치회를 실질화 하고, 민주성과 대표성을 확보하기 위한 단위를 정하기 위한 공론화 절차를 통하여 합리적 대안을 마련할 필요가 있을 것”이라고 제언했다.

마지막 지정토론자인 허훈 교수는 “지방자치법에 주민자치를 할 수 있는 근거를 두어야 한다. 리·통을 주민자치의 현장으로 보지 못하는 것은 지방자치의 가장 근본적인 철학의 토대인 국민이 어디에 살든 평등하다는 원칙을 무시하는 것이라고 할 수 있다. 중앙이 지방을 대상화하는 것이 로컬리티의 과거 유형이었다면, 이제는 지방에서도 최소단위인 리·통의 주체로서의 지위를 회복시키는 것이 로컬리티라는 개념의 새로운 용법이 되어야 한다. 그렇게 해야 장소성의 회복ㅡ공간의 개성 매력이 살아나고, 지방에 거주하는 사람의 자치권의 평등성이 회복되어서 개인의 존엄에 의한 사회가 발전한다. 근본적으로 지방자치법에 주민자치의 근거를 두고, 리·통의 지위를 단체자치를 위한 행정의 하부조직으로 볼 뿐 아니라 주민자치가 가능한 단위로 규정하는 것이 필요하다고 생각한다”고 밝혔다.

자유토론에서 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “통리 자치가 되려면 제일 먼저 대표자 선출을 해야 한다. 선거를 통해 주민 참여가 되고 선출된 사람은 윤리의식, 소명의식 가지고 약속도 이뤄지는 동력이 된다. 과정이 민주화 되어야 한다. 통리 자치회는 통장 선출, 통 사무처리가 직접민주제의 의해 이뤄져야 한다. 이에 대한 세부적 연구가 이뤄져야 한다. 정치-자치와의 관계 문제는 주민자치회 설치 단위가 읍면동이 되면서 시군구 의원과 전면 대립하게 됐다. 주민자치가 재설계 되어야 정치적 갈등이 되지 않는다. 읍면동 주민자치는 전문적인 활동가의 지속적 활동을 필요로 한다. 그 특성을 잘 고려해야 한다. 자치는 통리에서, 읍면동에는 협치기구를 만들어야 한다. 새로운 과제다”라고 의견을 개진했다.

사진=이문재 기자