주민총회

필자가 제기하고 싶은 문제의 초점은, 주민자치회에 회원이 있다면 회원총회로 하면 되는 일인데 굳이 법령을 위반하면서까지 주민자치회의 회원을 없애 놓고, 다시 또 주민총회를 하자는 저의가 무엇인가다.

또 서울시 금천구의 규정에서 보듯이 주민총회는주민 중에서 5/1000만 참여하면 이뤄진다고 억지를 쓰지만, 행정안전부는 아예 주민총회의 구성원과 총회의 성원에 대해서는 언급조차도 없다. 그러면서 총회에서 다음과 같은 일을 하라고 규정한다. 즉 ①주민자치회 활동 평가 ②읍•면•동 행정사무에 대한 의견 제시 ③읍•면•동의 다음연도 자치(마을)계획안 ④읍•면•동에 배정된 주민참여예산에 대한 편성안 ⑤기타 지역 현안, 주민자치, 민관협력 등에 관한 사항의 보고와 결정 등이다.

주민들은 자신들이 회원도 아닌 주민총회에 참가의무도 없으려니와 회의의 권리도 없는데 들러리와 거수기를 하지고 총회에 참가할까? 서울시처럼 읍•면•동 장을 앞세워서 동원하면 된다. 관에 대한 신뢰가 있는 사람이나 영문을 아예 모르는 사람이나 목구멍이 포도청인 사람들은 참가할 것이다. 뭐가 뭔지도 모르고 참가해 위탁받은 관변단체의 진행에 휩쓸릴 수도 있을 것이다. 그러나 그것이 주민자치는아니지않은가?

주민자치회 회원 총회면 충분하다. 권리 있고, 의무 있는 회원들의 총회가 주민자치회의 최고 의결기구가 되는 것은 지극히 당연하다. 이런 상식에 비춰보면 표준조례에서 정한 주민총회는 주민자치를 기망하는 행위일 뿐이다.

자치(마을)계획의 구성 등

자치계획이든 마을계획이든 분권으로 자치권이 주어졌을 때 수립할 수 있는 것이다. 주민자치권이 전혀 분권 되지도 않았는데, 자치계획을 수립하라고 표준조례에 명기해‘한다’고 강요하는 것은 주민자치에 전혀 맞지 않는다. 표준조례 제8조(권한)의 3항에 “주민자치업무 : 주민총회 개최, 자치(마을)계획 수립, 마을축제, 마을신문•소식지 발간, 기타 각종 교육 활동, 행사 등 순수 근린자치 영역에서 수행하는 주민자치업무”에서 ‘수립한다’면서 마을계획도 나열하고 있다.

여기서 협의권한은 있으나 마나 한 권한으로 말장난에 불과하며, 수탁권한은 위탁이 없으면 필요 없는 권한이다. 수탁의 경우에는 주민총회의 최고의사결정과정을 거치는 것이 통례이므로 조례상에 표기하는 것 자체가 어불성설이며, 자치권한은 말 그대로 자치를 하는 것이므로 권한이라고 할 수 없는데도 권한이라고 해 불필요하고 도를 넘은 간섭을 하는 것이다.

자치(마을)계획을자치권한이라고하면서, 표준조례가 제시하는 자치(마을)계획의 절차는 주민의 자치가 아니라 주민총회조차 도읍•면•동장의영향력하에 편입시키려는 매우 불순하고 반(反)주민자치적인 과정이다.

주민자치회가 작성해 주민총회에서 의결한 계획을 시•군•구의 장에게 제출하도록 하고, 제출받은 시•군•구의 장은 계획을 검토해 통보하도록 함으로써 주민자치회를 시•군•구장의 하부기관으로 만들어, 시•군•구장에게 복속시키려는 것으로 볼 수 있다. 주민자치는 주민자치회로서 모든 결정을 완결해야 하며, 어떤 경우도 외부의 재가나 개입을 허용하면 안 된다. 여기서 주민자치사업의 특성을 살피기로 하자. 통상 경영학에서는 사업의 과정을 ‘그림4’와 같이 설명한다.

계획이나 평가의 과정에는 통상 자문이라는 형태로 참가하게 되고, 실행에는 봉사라는 형태로 참가한다. 그러나 계획-실행-평가 전 과정을 수행한다면 소극적인 자치를 하는 것이 되고, 적극적인 자치는 투입과 산출까지 자치하는 것을 말한다.

표준조례의 자치계획은 자치계획 수립 후에 시•군•구장의 재가를 받아야 하는 것으로 주민자치권한이 아니라 한낱 계획 제출권에 불과하다. 계획을 스스로 완성하지 못하고, 실행도 스스로 하지 못하면서 단체장의 재가를 받아야 하는 것이 어떻게 자치라 할 수 있고, 자치의 권한이 될 수 있는가. 대한민국 주민자치 정책의 사령탑이 이런 정도의 주민자치인 식으로 과연 주민자치를 할 수 있는지 의심하지 않을 수 없다.

주민자치회 운영

본 조항은 주민자치회의 활동에 대해서 전반적으로 규정하면서 읍•면•동과의 관계에 대해서 읍•면•동 공무원에게 출석을 요구할 수 있고, 읍•면•동장이 출석해 발언할 수 있다고 돼 있다. 매우 빈약하다. 읍•면•동장의 동정 보고와 필요정보공개청구 등을 모두 명시해야 한다. 대 주민과의 관계 역시 주민자치회 회원이 당연히 가진 의무와 주민들이 갖는 권리에 대해서 충분하게 명기해야 한다.

주민자치회 위원의 의무

주민자치회 위원의 의무는 매우 구체적이어야 한다. 구체적이지 아니하면 위원 자신이 활동을 계획할 수도 없어 능력을 함양할 수도 없고, 주민들이 활동 등을 평가할 수도 없다. 주민자치위원의 직무는 주민자치회 활동 계획에 따라서 매우 구체적으로 설계돼야한다.

직무설계의 원칙

임기에 대해서는 주민자치회의 총화에서 스스로 결정하는 것이 바람직하며, 장기적인 경험을 필요로 하는 직무와 단기적인 경험으로 수행이 가능한 직무를 분류해 담당 직무에 따라서 임기 등을 달리 적용해도 되는데 통상적으로 주민자치회에 맡기는 것이 옳다. 주민자치회 위원에게 위원회 위원처럼 자치의 임무가 주어지지 않는다면, 통상적인 위원회의 회의수당을 지급하는 것은 타당하며, 주민자치로 인한 교육이나 출장은 지원하는 것이 옳다. 그러나 주민자치회의 위원에게 주민자치의 실무가 주어진다면 무보수명예직과는 달라야 한다.
 
주민자치회는 원칙적으로 무보수 명예직이 옳다. 따라서 무보수 명예직으로 하려면, 무보수 명예직으로 수행할 수 있도록 주민자치회가 설계돼야만 한다. 표준조례처럼 읍•면•동 규모에서 상당한 난이도의 업무를 수행하라는 것은 무보수 명예직으로는 불가능하다. 주민자치회의 임무를 설계하고 조직을 편성할 때 전략적으로 무보수인지 실비인지 유보수인지를 결정해야 하고, 명예직인지 권위직인 지도 결정해야 한다. 임무를 잔뜩 부여하면서 명예직이라고 하는 것은 타당하지 않다.

지방자치단체의 지원

주민자치회의 재원에는 국가나 자치단체의 지원과 주민들의 회비, 후원금과 사업수익 등이 있을 수 있다.

주민자치회의 주 수입원은 주민자치회원의 회비라야 한다. 회비는 금액의 다과를 떠나서 소속감의 발로로 관심의 출발점이므로 회비를 납부하고, 동시에 권리도 부여해야 주민이 있는 주민자치회가 되며, 주민들의 뜻이나 능력이 결집돼서 자치단체와는 별개로 자치활동이 이뤄질 때 비로소 자치가 있는 주민자치회가 된다.

주민자치회의 기본적인 운영비를 주민자치회에 지원해주고, 주민자치회의 활동에 필요한 비용은 회비로 조달하는 것이 타당하다고 본다. 주민세는‘주민이 회원이 되는 주민자치회’에서 보자면 회비의 성격을 가진다. 따라서 주민세의 일부 지원 운운하는 것은 원칙에 맞지 않으며, 주민세를 지원하려면 징수는 자치단체가 하더라도 주민세의 세율이나 세액은 해당 주민자치회에서 결정하도록 하고, 주민세 전액을 주민자치회에 지원하는 것이 맞다. 그렇게 지원된 주민세(회비에 해당)는 전액을 주민자치 사업비에 쓰도록 하고, 주민들이 수시로 이를 확인할 수 있도록 공개하고, 해당 사업은 주민들의 동의로 결정하고 집행해야 한다.

주민자치회의 유지와 운영에 필요한 기본 경비(사무실 임차료, 사무비, 운영비, 기본인건비 등)는 자치단체에서 지원해야 한다. 우리나라의 정서상 주민자치회의 기본 운영비까지 회원의 회비로 할 경우 주민자치회는 심한 불신을 받을 수 있다.

관계기관 등과의 협조

관계기관과의 관계는 매우 명확하게 규정해야 한다. 불명확하게 규정하는 경우 공무원들이 불리한 자료 혹은 협조를 회피할 수 있으며, 이에 대한 대응력이 없는 경우 주민자치회가 무력화될 수 있다. 불필요한 권한도 문제이지만 불명확하면 그것도 문제다.

감독, 보험, 운영세칙, 부칙

사무를 위탁하고 과정에 일일이 개입하고 공무원이 자료를 조사하고 보고를 요구하는 그런 위탁사업은 주민자치회에 맡기지 않는 것이 옳다.

위탁사업은 최소한 소극적인 자치에는 해당하는 조건의 사업이라야 한다. 만약에 실행만 맡긴다면 위탁이 아니라 하청이 되는 것이다. 주민자치회는 하청기구가 아니며, 주민자치회 위원은 일꾼이 아니다.

나가면서

주민자치회를 시범실시해 주민자치회가 읍•면•동의 상당부분을 대체할 방안을 모색해 보라는 것이 특별법의 취지다. 2013년 시범실시 당시 첫째, 시범실시할 주민자치회의 성격에 대해서 행정안전부는 시•군•구에 설문지를 보내고 답하도록 해서 취합했다. 물론 주민자치위원회의 의견을 들으라는 조항이 있었으나, 필자가 표본 확인한 결과 대부분은 시•군•구협의회장에게 묻지 않았다. 말하자면, 설문조사를 한다면서 대상에 문제가 있고, 방법에 문제가 있었다.

결과는 공무원이 가장 선호하는 협력형으로 나타났고, 그것을 강행했다. 둘째, 협력형으로 하더라도 주민자치회를 특별법의 조항대로 ‘읍•면•동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’를 만들면 됐으나,‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’을 빼버려 명칭은 주민자치회지만, 다시 주민자치위원회로 회귀시키는 바람에 시범실시 자체를 무의미하게 만들고 실패하게 했다. 셋째, 주민자치회의 기능 중에서도 자치사무, 위탁사무, 위임사무가 명기돼있으나 실제로는 어떤 사무도 위탁도 위임도 하지 않았고, 자치사무를 할 수 있는 지원도 하지 않았다. 시범실시를 위해 지원한 예산을 두고 주민자치회장과 읍•면•동장이 갈등할 수밖에 없도록 하는 무계획 무능력을 노정했다.

2018년 표준조례도 지금까지는 같은 과정을 반복하고 있다. 첫째, 특별법에서‘읍•면•동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’에서‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’을 누락시켜 주민자치회를 근본적으로 허물어 버렸다. 문재인 정부가 자치분권을 목소리 높여 외치는데도 자치분권을 하는 것이 아니라, 해준 자치분권도 틀어막아 버리고 있다. 대통령의 정책에 정면으로 역행하는 것이다. 둘째, 표준조례의 개정을 논의하기 위해 중앙-지방-민간 합동 워크숍을 진행했다. 참여자도 한정했고 참가가능한 당사자들에게 알리지도 않았다. 그 결과 참가자는 125명이었으며, 공무원이 76명으로 60%, 관변단체가 22명으로 18%, 당사자인 주민자치협의회장이나 위원장은 겨우 27명으로 22%였다. 대부분의 시•군•구 주민자치협의회장은 워크숍에 대한 연락을 받지 못했다고 한다. 여기서 진행한 결론을 마치 전체 국민의 결론인 양 인용하는 일이 있을까 우려한다. 국가의 정책은 국가정책답게 품위 있는 과정을거쳐서 입법하기 바란다.

주민자치회에 대해 입법하는 방법

첫째가 유럽처럼 기초자치단체를 주민들이 직접 운영할 수 있는 규모로 소규모화하고, 자치단체를 주민들이 자치로 운영하는 것이다. 우리의 경우는 읍•면•동을 자치단체화하는 방법이다. 시범실시 주민자치회에서는 주민조직형이라고 했으나, 이는 표현의 문제며 실제로는 읍•면•동을 자치단체로 만들자는 것이다. 다수의 학자는 읍•면•동을 자치화하면서 기관대립형보다는 기관통합형으로 하는 것이바람직하다는 의견을 제시하고 있으며, 읍•면•동의 경우는 지역적 사회적인 특성이 강해 다양한 형태의 자치단체가 가능하도록 주민의 선택에 맡기자는 의견이 대두된다.

둘째가 일본처럼 기초자치단체와 주민자치회를 계층으로 분리하고, 규모는 축소해 중복을 피하고, 주민자치회의 정체성을 가질 수 있도록 배려하되 주민자치회는 온전하게 주민에게 맡기는 것이다. 일본의 주민자치회 설립절차가 이를 잘 보여주고 있다.

주민자치회의 지위와 기능과 설립에 대해서 법으로 정해 두고 주민들이 총회를 거쳐서 설립한 주민자치회를 기초자치단체가 자치회의 절차상의 문제가 없으면 인가를 하도록 하고, 지연법인으로 등록할 수 있도록 해 실질적인 주민들의 자치를 보장하고 있다. 주민자치법의 핵심은 월권도 간섭도 하지 않으면서 보호하는 것인데 일본은 이를 잘 지키고 있다.

셋째가 제주도의 주민자치제도 개선 제안이다. 통합형 모델과 주민조직형 모델의 전국적 근거 마련 이전에 제주특별자치도에서 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양 및 맞춤형 주민자치 고도화를 위해 읍•면•동 주민에게 협력형 모델, 통합형 모델, 주민 조직형 모델 등 자율적인 주민자치 모델을 스스로 선택•결정할 수 있도록 자치조직권을 부여하는 방향으로 제주특별법 개정이 추진되고 있다. 개정 제주특별법에는 다음과 같은 내용이 규정될 것임을 기대한다.

① 읍•면•동 주민자치위원회 또는 일정 수 이상의 읍•면•동 주민이‘해당 읍•면•동 주민자치모델을 규정한 조례안’(이하‘자치조례안’이라 한다)을 마련해 도지사에게 주민투표를 청구한다. ② 도지사는 주민투표 청구가 법적인 결격사유가 없는 한 해 당 읍•면•동 주민을 대상으로 자치조례안에 대한 주민투표를 실시한다. ③ 자치조례안이 주민투표에서 가결되면 도지사는 그 자치조례안을 도의회에 발의한다. ④ 도의회는 특별한 사정이 없는 한 발의된 자치조례안을 그대로 의결한다. ⑤ 자치조례안이 없는 읍•면•동의 주민자치는 도의회에서 통상의 절차에 따라 만든 조례에 따른다.

기대효과

현행 주민자치제도는 권한이 미약하다는 점은 별론으로 하더라도 읍•면•동의 특성이나 차이를 반영하지 못한 채 붕어빵 찍듯이 일률적으로 시행되고 있다는 폐단이 있다. 예컨대, 제주 본토와 멀리 떨어져 있고 인구가 1825명(2018. 5. 31. 기준)인 추자면과 제주 시내권이며, 인구 5만3472명(2018. 5. 31. 기준)인 노형동의 주민자치 여건은 매우 다를 수밖에 없다. 그러나 현행 제도로는 그런 다름을 반영할 수가 없다. 반면, TF안에 의하면, 읍•면•동마다의 특성과 자치역량에 맞는 주민자치 모델을 결정•실시할수 있게 돼 차별적이고 다양한 형태의 주민자치를 꽃 피울 수 있다는 강점이 있다.

한편, TF안대로 제주특별법이 개정된다고 하더라도 제주지역 43개 읍•면•동 모두가 동시에 풀뿌리 민주주의를 구현하는 주민자치 모델을 갖게 되는 것은 아니다. TF안은 읍•면•동 주민이 원하는 경우, 스스로 합법적인 방법을 통해 주민자치 모델을 만들수 있는 길을 제시하고 있을 뿐이다. 만약 읍•면•동 주민이 원하지 않는다면 별도의 자치조례안을 만들지 않고 현행 조례대로 주민자치를 할 수도 있다.

결국, TF안대로 제주특별법이 개정될 경우, 제주지역 43개 읍•면•동마다 해당 주민이 맞춤형 주민자치 모델을 결정•시행할 수 있게 돼 지역 특성에 맞는 발전이 이뤄질 수 있을 것이다. 또 풀뿌리민주주의의 실현에 크게 기여할 수 있을 뿐 아니라, 제주가 대한민국의 주민자치 선도 지역으로 우뚝 서게 될 것이다.

마지막으로 당부하자면, 행안부가 추진하는 소위 표준조례안은 전면 즉시 폐기하고, 문재인 정부의 국정전략인 ‘풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권’에 걸맞고, 국정과제인 ‘획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화’에 맞는 새로운 조례를 입법하자.