본 논문에서 새로운 자치개념으로는 ‘생활자치’가 가장 적절할 것으로 보이나(남재걸 외, 2012 : 남재걸, 2017), 최근 정권별 자치용어의 차별적 사용과 같은 현상을 우려해 구체적인 명칭은 제시하지 아니하기로 한다. 그러나 어떤 접두어를 사용하든 새로운 자치 개념을 기본원리로 하고 강조하고자 하는 용어를 접두어로 사용하면 될 것으로 보인다. <필자 주>

문제의 제기

자치는 주어진 개념이라기 보다는 사회 및 역사적으로 인식되고 진화하는 개념이라고 할 수 있다. 시대가 요구하는 정부와 주민의 관계, 주민과 주민의 관계방향성이 다를 수 있기 때문이다. 따라서 새로운 시대변화를 반영한 자치 개념의 재설정이라는 현실적인 요구에 학계는 민감하게 반응해야 한다고 본다. 그러나 현재 지방행정 교과서는 자치를 단체자치와 주민자치 구분이라는 이분법적 틀에서 벗어나지 못하고 있다. 또 자치의 현장에서는 생활자치, 동네자치, 마을자치 등의 용어들이 등장해 회자되고 있지만 명확한 개념정의는 없는 실정이다.

새로운 자치개념 정립 요구 높아

지금까지 자치와 관련된 용어로 가장 광범위하게 사용되는 것은 주민자치다. 주민자치는 한편으로는 단체자치에 대비되는 개념으로, 다른 한편으로는 지방자치단체 내에서 행해지는 주민들의 각종 자치활동을 포괄하는 용어로 사용돼 중의적 의미를 내포하고 있다고 볼 수 있다. 또 지방자치는 주민자치와 대비되는 단체자치를 포함하는 용어로 이해돼 중앙정부와 지방정부와의 관계, 지방정부와 주민과의 관계를 함께 이르고 있다. 최근에는 공간개념을 강조하는 ‘동네자치’와 ‘마을자치’라는 용어가 많이 사용되고있다.

또 2012년부터는 ‘생활자치’라는 용어가 활발히 사용되고 있으며, 2015년에는 행정자치부에서도 공식적으로 생활자치라는 용어를 사용하고 있지만 기존의 주민자치 용어와의 차별성을 확인할 수없는 실정이다(한순기, 2016: 21 ; 김필두·한부영, 2016 ; 김찬동, 2015). 일부에서는 생활자치를 주민자치와 혼용해서 사용하기도 하며, 일부에서는 생활자치를 단순히 생활주변과 관련된 관심을 이슈화하는 것으로 이해하는 경향도 있어 사회과학적인 접근을 통한 새로운 자치개념의 정립이 요구되는 것이 현실이다.

새로운 자치개념이 제대로 정립되지 않는다면 지방행정에 대한 깊이있는 고찰이 어렵게 된다. 또 시대적 요구를 수렴하는 지방자치 행정을 수행하기 어려워질 수 있다. 자치개념의 재정립은 지방정부와 주민의 역할, 주민자치조직의 새로운 조직화의 문제, 지역사회 대안적 가치의 재구성 등과 연관되는 중요한 작업이다. 자치개념의 재정립은 새로운 시대적 조류에 맞춰 지방정부의 역할이 어떻게 변화돼야 하는가? 현대적 자치는 어떤 것을 추구해야 하는가? 새로운 자치의 개념은 기존의 자치와 어떤 차별성이 있는지를 주민들과 공무원에게 설득하고 그 방향성을 제시해야 하는 것이다.

본 연구는 이런 문제의식에서 시작돼 새로운 자치 개념 정립을 시도해보고자 한다. 우선, 이론적 검토를 위해 사상사적인 논의를 살펴보고, 다음으로 행정환경 변화를 확인하고 새로운 자치 개념정립을 시도하고자 한다.

지방행정 환경의 변화와 새로운 자치개념의 필요성

공·사 이분법적틀의 해체와 재구성

새로운 자치 개념은 ‘정부의 영역’과 ‘시민의 영역’이라는 이분법적 틀의 한계를 극복할 필요가 있다. 국가와 달리 지방정부를 구성해 일정한 권한의 범위 내에서 운영되는 지방정부인 단체 자치개념은 정부의 역할이 강조된다. 한편, 주민이 스스로 다스리는 글자 그대로의 주민자치 의미에서도 그 스스로가 공적 영역으로 변모하는 것을 내포하고 있다. 특히 우리나라에서도 지방자치가 부활된 이후 시민참여, 주민자치 등과 관련해 주민들이 지방정부에 일정한 급부를 요구하거나 감시·감독하는 형태의 자치를 염두에 두고있는 경우가 많았다.

그러나 기존에 공적영역에서 배제되거나 간과됐던 각종 생활영역에서의 주제들에 대한 관심이 증대되고 있다. 사회와 가정, 남성과 여성, 지역사회 공동체 등 공적영역과 사적영역이라는 이분법적 접근으로는 해결하기 어려운 이슈들이 대두되고 있다. 또 주민과 주민 간의 관계, 공감과 연대 등 전통적으로 사적영역으로 간주되는 영역에 대한 공적 접근이 요구되고 있다. 특히 인구감소와 고령화 현상이 신자유주의와 개인주의 조류와 결합되면서 기든스가 말한 ‘자기실현, 자아발견’이라는 새로운 사회적 관심이 무의식 또는 의식 중에 유발되고 있다.

이런 문제에 대응하기 위해서는 어느 영역까지가 공적부분이고 사적영역이라는 사고적 틀로는 해소할 수 없을 것이다. 지방행정에 사회를 바라보는 새로운 시각과 접근법이 요구되고 있는 것이다.

대안적 가치: 현대인의 스트레스 회복 기제로서의 공동체

최근 자연과학과 사회과학 분야에서 공통적으로 관심을 갖는 분야가 인간의 정서적 안정에 대한 부분이다. 자연과학에서는 동물실험을 사회과학에서는 인간심리연구, fMRI 등을 통한 각종 실험을 통해 정서적 안정을 해치는 요소와 그 회복에 도움을 주는 요소에 대한 연구가 활발하다(Ben-Ami Bartal, Decety andMason, 2011 ; 황수영·윤미선,2016).

나아가 사회경쟁에 노출된 현대인에게 보다 건강한 삶을 위해서 만성적인 경쟁이 어떤 기전을 갖고 우리의 정신건강을 위협하는지에 대한 연구결과들이 다수 나오면서, 경쟁이 아닌 공감 및 사회적 유대에 의한 사회구조가 정신건강을 위해서 선택돼야 하는 근거를 제시하고 있다(최기영, 2001; 조한익·이미화, 2010 ; Cikaraet al., 2014 ; Preston, & De Waal, 2002). 특히 현대사회를 경쟁사회로 규정하면, 각종 사회적 경쟁 속에서 인간은 사회적 스트레스를 받게 되며, 이는 스트레스 호르몬인테스토스테론을 증가시켜 우울증, 불안증과 같은 부정적 정서의 민감성을 증가 시킨다는 것이다(Feder, Nestler & Charney, 2009).

한편, 이런 경쟁사회를 필연적으로 살아가는 현대인에게 스트레스를 낮출 수 있는 방법은 무엇인지에 대한 연구도 활발하다. 대체로 스트레스나 스트레스 호르몬의 분비를 줄이는 것으로 다양한 사회적 방법이 제시되고 있으며, 주로 사회적 지지(social support)나 공감(empathy) 등의 방안이 제시돼있다.

‘사회적 지지’는 타인들로 부터 제공되는 각종 자원으로써 개인을 둘러싸고 있는 환경에서 개인 자신과 관련을 맺고있는 가족, 친구, 직장동료, 이웃 등이 제공하는 여러 형태의 도움과 원조를 뜻한다. 개인과 집단간 집합체 속에서 자신과 관련이 있는 타인으로부터 사회적 지지를 받고 있다는 것은 개개인의 정서적, 심리적 안정에 많은 영향을 미치게 되며, 이런 사회적 지지는 일상생활에서 스트레스 경험과 적응을 중재하는 중요한 변수로써 작용한다.

이렇듯 사회적 지지는 인간의 신체적, 사회적 건강에 영향을 주며 스트레스에 대한 효과적 완충제 작용을 한다(ManuelBarreraetal.,1981). 한편, ‘공감’이란 상대방의 감정과 심리상태 및 경험을 마치 나의 것과 같이 느끼는 것으로 상대방의 내적 경험을 매순간 함께 느끼며, 의사소통 과정을 포함하는 복합적인 행동이다. 즉 서로간의 인간관계의 질을 결정하는 중요한 요인이다(오은주·남재걸, 2017). 결국 이런 사회적 지지와 공감능력은 개인의 회복탄력성(resilience)에 영향을 미치는 요인으로 작용한다고 보고있다.

사회적 지지와 공감은 사회구성원 간의 상호작용 속에서 이뤄질 수 있다. 따라서 사회구성원들이 함께 모이고, 공감하고, 연대할 수 있는 여건을 만들어주는 것이 필요하다는 해결책이 제시되고있다. 이를 위해 각종 공동체의 중요성이 부각되고 있다. 특히 과거에는 사회적 이슈나 경제적 목적을 위한 각종 시민단체나 사회단체의 활동이 강조됐으나, 최근에는 구성원 간 정서적인 공감이나 스포츠와 취미생활을 위한 공동체의 필요성도 부각되고 있다. 이런 모습은 하버마스가 말한 공론장으로서 사회구성원의 의사소통 단계보다 더 나아가 단순히 공감과 연대를 위한 사회적 대화의 장을 강조하는 것으로 볼 수 있다. 이는 기든스가 말한 ‘현대적 자아와 성찰적 인간상’에 가깝다고 볼수 있을 것이다.

국가와 시민사회에 대한 새로운 사고와 접근

국가와 사회의 관계에 관한 논의는 사회과학의 핵심쟁점 중 하나다. 권력으로 대표되는 국가 행위자의 성격과 특성, 그리고 개인과 개인으로 연결된 시민사회 행위자의 종류와 특성에 대한 분석을 바탕으로, 이들 국가와 사회의 관계에 대한 다양한 연구들이 정치학, 사회학, 행정학, 경제학적인 시각에서 제시돼 있다.

그런데 이런 많은 논의에 비해 지방행정이라는 시각에서 국가와 시민사회 관계 변화와 이에 대한 지방정부의 역할이라는 분석적 접근은 부족한 것으로 보인다. 일본학자 아키즈키 겐고는 국가와 시민사회의 간극을 좁히기 위한 지방정부의 존재 필요성을 역설했다(아키즈키 겐고, 2008). 그는 다양한 시민사회 의견을 수렴하기에는 국가라는 단체는 너무나 크고 방대하다는 것이다. 따라서 지방정부라는 중간적인 매개체를 통해 시민사회 의견을 수렴하고, 이에 대한 반응성을 높일 수 있다는 것이다. 지방자치의 두 가지 역사적 흔적인 단체자치와 주민자치의 형태 중에서 무엇을 취하든 현실에 존재하는 지방정부라는 존재는 겐고가 이야기하는 국가와 시민사회의 완충역할을 수행해온 것은 틀림없는 사실인 것 같다.

그러나 세계화, 고령화와 저출산, 개인주의 경향의 강화와 SNS의 확산 등과 같은 환경의 변화는 우리가 기대하던 국가와 사회의 관계에서 지방정부의 역할 변화, 그리고 시민사회에 대한 새로운 접근이 필요하다. 특히 국가간 상호의존성의 증대뿐 아니라, 국경을 초월한 사회적 관계의 긴밀성은 기존의 국가와 지방정부라는 울타리 안에 존재하는 시민사회라는 시각은 더 이상 현실이 아님을 보여주고 있다. 또 저출산과 고령화의 영향뿐 아니라, 개인주의 성향이 더욱 강화되는 시민사회는 국가와 지방정부의 개입에 의해 사회문제를 해결하기에는 한계에 도달했으며, 시민사회 스스로 문제를 해결하는 자생적 노력이 요구된다.

국가와 사회관계에 대한 지방정부의 역할이라는 측면에서 문제해결을 위한 크게 두 가지 접근 방법을 확인할 수 있다. 첫 번째는 후쿠야마와 퍼트남 등이 강조하는 사회적 자본(socialcapital) 확충을 통해 국가와 사회가 상보적인 관계를 형성할 수 있다는 것이다(Putnam, 1993a). 이는 시민사회 내부의 역량 강화를 통한 국가 발전을 유도한다는 시각으로 국가와 사회를 대립적 관계가 아닌 상호보완적 관계로 접근하는 것이다.

둘째는 보다 구체적으로 미시적인 접근방식을 제시하는 것이다. 이는 시민사회 내부에 새로운 공동체 그룹을 형성하고, 이런 공동체의 자율적 형성과 성장을 통해 현대 시민사회의 부족한 부분을 보충하고자 하는 것이다. 이런 구체적인 접근 방법은 다양하게 전개되고 있지만, 대표적인 것으로는 사회적 경제 개념과 함께 협동조합, 사회적 기업, 마을기업 등과 같은 사회적 경제공동체를 강조하는 것이다. 이는 실업과 저성장, 사회복지 문제 등은 정부의 정책뿐 아니라, 시민사회의 자발적 노력이 필요하다는 인식에서 출발했다(임현진, 2015:26).

사회적 경제 공동체 구성에 대한 노력과 동시에 지역공동체에 대한 새로운 접근방법도 활발히 전개되고 있다. 사회적 경제와 같이 목적 지향적인 공동체가 아닌 단순히 지역 주민의 연대와 공감을 바탕으로 한 지역공동체가 활발히 설립·운영되고 있다. 이런 현상은 시민사회 내에 새로운 자율적이고 자활적인 공동체 형성을 통해 국가-지방정부-시민사회라는 3면 관계에서 국가-지방정부-공동체-시민사회라는 관계를 통해 시민사회의 자율 및 자활적인 영역이 확대되는 모습을 보이고 있다. 따라서 지방정부는 공동체와 시민사회에 대한 새로운 시각과 접근 방법이 요구된다.

지방자치의 역사와 한국적 특수성

1991년 지방의회가 재구성 되고, 1995년에 시장, 군수, 구청장과 시·도지사를 주민이 직접 선거로 선출하면서 지방자치의 틀을 만들었다. 지난 20년 동안 7번의 지방선거를 거치면서 이제 지방자치가 어떻게 이뤄지는 것인지 각자의 생각을 가질 수 있게 됐다. 자치단체장이나 지방의회 의원들의 비리와 같은 지방자치의 문제점에도 익숙해져 있지만, 지방자치가 지방자치단체에 의해서 어떻게 수행된다는 형식적인 모습은 충분히 학습했다. 그러나 지방자치단체에 의한 ‘지방자치’를 넘어 지방의 주인인 주민들에 의한 ‘자치’에는 이르지는 못하고 있다는 평가를 받고있다. 이런 해결책으로 여기서는 두 가지 측면에서 지방정부의 역할 변화를 지적하고자 한다.

첫째, 지난 20년간 지방자치의 이슈를 이끌었던 ‘분권’ 아젠다에서 지방정부와 시민과의 관계성에 더 관심을 기울여야 할 때다. 즉 지난 20년간 우리나라 지방자치의 이슈는 국가로부터 보다 많은 자치권을 확보하는 논의에 매몰돼 있었다. 지방 4대 협의체(광역 및 기초단체장과 의회의장의 협의체)의 주요 관심사항은 국가와의 관계에서 자치권과 자치재정력을 확보하는 것이었다. 그러나 지방정부에 주민들이 보다 효율적으로 참여하거나, 지역사회의 이슈를 지방정부로 흡수하는 문제에는 상대적으로 소홀했다고볼 수 있다.

이제는 지역사회의 이슈를 지방정부로 흡수하거나, 공동체를 활성화해 지역사회 자체의 자활력이나 자생력을 지원할 필요가 있다. 이를 통해 지방정부와 지역사회 간의 간격을 줄일 필요가 있다. 퍼트남의 주장처럼 지역사회의 성장은 지방정부의 역량을 강화하게 되고, 이는 다시 지역사회의 성장으로 이어지는 선순환의 시너지 효과를 누릴 수 있을 것이다.

둘째, 지방정부 가치지향성 변화다. 지방자치가 부활한 초기에는 지방정부의 지향가치 중에는 경제적 가치가 주를 이뤘지만, 최근에는 공동체와 복지 등이 주요 가치가 되고 있다(정명은·김미현, 2014). 이런 변화의 기저에는 지방정부가 진정으로 할 수 있는 일이 무엇인가에 대한 답변이 바뀌고 있다는 것이다. 지방자치가 부활한 초기에는 지방정부는 ‘잘사는 지역’을 만들 수 있는데, 그 핵심은 ‘경제적 발전’을 이루는 지역을 만든다는 것이었다. 그러나 시간이 지나면서 지방정부가 경제적 발전을 이루는 데는 한계가 있음을 인지하게 됐다. 지방정부는 재정정책이나 통화정책을할 수 있는 중앙정부와는 다르다는 것이다. 최근 인구가 100만에 이르는 수도권의 대도시들이 인간과 사람에 대한 가치를 우선으로 두는 것은 이런 지방정부의 역할에 대한 새로운 인식을 잘 보여주고 있다.

사회적 자본의 강조

하버드 대학 Coleman은 ‘사회적 자본’을 사람들간의 관계에서 공통의 목적을 위해 사회 내에서 결속하고 함께 협력할 수 있는 능력으로 규정한다(Coleman, 1988). 한편, Putnam은 사회적 자본을 상호이익 증진을 위한 조정과 협력을 촉진하고 사회적 효율을 증진시키는 네트워크, 규범, 신뢰와 같은 사회적 조직의 특성으로 규정한다(Putnam,1993b). 결국 사회적 자본은 특정의 사회 내에서 구성원 상호간의 사회적 네트워크, 규범 및 신뢰와 연관된 사회적 관계의 특성으로 정의 될 수 있다.

이런 사회적 자본은 지역 및 지방정부의 역량에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. Putnam(2000)은 사회적 자본은 공공서비스의 성과, 지역 학생의 학업성취도, 지역의 범죄 발생률 등에 긍정적인 영향 미친다는 연구결과를 발표했다. 국내에서는 이희창·박희봉(2005)은 사회적 자본은 지역의 정치·행정적 성과에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타난다는 연구결과를 제시했으며, 최기조(2008)는 미국의 358개 도시지역을 대상으로 한 연구에서 사회적 자본이 지역의 일인당 소득수준과 정의 관계가 있음을 밝혔다.

최근 특정 지역사회의 역량을 사회적 자본이라는 시각에서 바라보는 경우가 많다. 그렇다면, 지역사회는 사회적 자본을 증진시키기 위해 어떻게 해야 할 것인가? 그리고 지방정부는 사회적 자본 증진을 위해 지역사회에 개입해야 하는가? 만일 개입해야 한다면 어떤 역할을 해야 하는가? 등에 대한 의문이 생기게 된다.

한편, 사회적 자본과 함께 많이 논의되는 것이 지역공동체다. 특정 사회의 역량을 사회적 자본으로 측정하고, 사회적 자본이 중요하다면 이를 증진 시키는 매개체로 공동체의 중요성이 부각된다. 그 이유는 퍼트남이 제시한 사회적 자본의 3가지 요소인 ‘네트워크, 규범, 신뢰’가 중요하게 작용하는 것이 공동체이기 때문이다. 공동체는 구성원들이 모이고(네트워크), 그들이 공통의 공식 및 비공식 규율을 공유하며(규범), 구성원 상호간에 신뢰성을 바탕으로 하기 때문이다.

이런 사회적 자본이 중요시됨에 따라 정부가 지역사회를 바라보는 시각이 달라져야 한다는 것이다. 지역사회의 역량을 강화하기 위해서는 토목건설이 아니라, 지역사회의 구성원 간 신뢰를 증진하고, 서로간 상호작용을 할 수 있는 기반을 마련하는 정책이 필요하게 됐다는 것이다.

자치개념의 재정립

자치개념 재정립의 쟁점

지방자치 부활 20년이 지나면서 실질적 지방자치의 실현이 이슈가 되고 있다. 4년마다 한번 씩 투표에 참여하는 것이 풀뿌리 민주주의인 것처럼 인식되는 지방자치의 현실을 보완하기 위해 주민참여예산제도, 주민소환, 주민감사청구제도 등과 같은 보완적 직접민주주의 요소들을 도입했지만 여전히 많은 숙제를 안고 있는 것이 현실이다. 이런 과제를 해결하기 위해서는 변화하는 지방자치의 현실과 시대적 요구를 담아내는 ‘자치’에 대한 새로운 개념 정립이 우선돼야 할 것으로 보인다. 자치라는 개념은 주어진 것이거나 고정적이라기보다는 사회적으로 인식되고 시대환경에 따라 변화하는 개념이기 때문이다.

지방자치의 현장에서는 ▲공·사의 이분법적 틀이 해체되고 ▲대안적 가치로서 주민의 정서적 유대와 공감의 중요성이 강조되고 ▲지역사회의 사회적 자본이 중시되며 ▲국가와 시민사회의 관계에서 중간자로서의 공동체 필요성이 부각되고 ▲시장이나 경제적 영역보다는 인간에 집중하는 지방행정의 역할 변화의 필요성이 제기된다. 이런 우리의 현실을 현대사회를 분석한 서구의 사회학자들의 주장과 접목하면서 새로운 자치 개념 정립을 시도하고자 한다.

우리의 변화하는 지방행정의 현실과 서구 사상사로부터 도출된 공통적인 요소는 크게 3가지로 보인다. 그것은 ‘생활세계’ ‘주민들 간 상호작용’ ‘공론장’ 3가지로 볼 수 있다. 하버마스가 새로운 시대에 걸맞은 정치적 지평으로서의 생활세계와 의사소통, 그리고 공론장을 말했다면, 기든스는 이런 정치 지평 내에서 현대인은 어떤 고민과 이슈를 중심으로 담론을 왜 펼쳐야 하는지를 구체화 했다고 볼 수 있다. 하버마스의 압도적 영향과 기든스의 구체화 작업을 심도있게 분석하고, 여기에 현대의 지방행정 현실을 반영하는 새로운 자치의 개념은 3개지 요소간의 결합으로 도출될 수 있을 것으로 보인다. 여기서는 각 3가지 요소에 대해 보다 심도있는 분석과 관찰을 시도하고자 한다.

생활세계

하버마스는 ‘생활세계’를, 기든스는 ‘생활정치’를 담론 중심으로 뒀다. 이들이 말한 ‘생활’은 일상적 삶이 이뤄지는 장소를 의미하는 것으로 해석된다. 즉 정치의 지평이 먼 곳에 있는 것이 아니라 사람과 사람이 만나는 우리생활 속에 있다는것이다. 그렇다면 일상생활의 자치는 어떤 것을 의미하는 것일까? 그것은 지방정부나 지방의회에서 행사되는 거창한 자치가 아니라, 주민의 일상생활 속에서 개인적이고 지역적인 문제, 각종 공동체와 관련된 내용에 대한 주민들 상호간의 의사소통과 담론의 과정이 중요하다는 것이다.

이런 생활세계는 내용적으로는 반드시 생활과 직접적으로 연관된 것만이 이슈가 되는 것은 아니다. 여기에는 기든스가 말한 ‘지역과 세계적 이슈에 대한 변증법적 논쟁’이 대상이 될 수도 있다. 따라서 주민들 간 담론의 대상이 된다면 무엇이나 일상이나 생활의 범주에 포함될 수 있다고 본다. 또 생활세계의 공간적인 범위에 대한 고려를 생각해 볼 수 있다. 접촉의 공간이 지역적이거나 소규모 범위를 대상으로 이뤄지는 경우가 많겠지만, 기든스가 말하듯 지구적 현상을 생활세계에서 제외하기는 어려울 것이다.

다만, 현실적인 담론이 발생하는 것은 주로 지역 차원에서 대면관계를 갖는 주민 상호간의 관계가 주를 이룰 것으로 보인다. 공간의 확장이 가능하다면, SNS를 통한 네트워크도 생활세계에 포함될 수도 있을 것이다. 그런데 여기서 자치의 개념을 재정립하는 필요성을 지방정부의 역할이라는 측면에서 살펴본다면 지방정부의 경계 정도로 한정할 필요성도 있을 것이다.

주민들 상호간의 의사소통(관계성)

두 번째 쟁점은 어떤 활동들을 자치활동으로 볼 것인가의 문제다. 여기서 예측되는 활동은 크게 두 가지로 구분할 수 있을 것이다. 하나는 지방정부와 주민과의 관계 측면이다. 이는 전통적 의미의 주민자치에 부합하는 것으로 볼 수 있다. 주민이 마을안 길 포장을 지방정부에 요구하는 것이나, 주민참여 예산을 위해 주민이 예산과정에 참여하는 것이 여기에 해당된다.

다른 하나는 주민과 주민 상호간의 관계다. 이는 전통적인 자치의 개념에서는 소홀한 부분이다. 동네자치와 마을자치는 바로 이런 주민과 주민과의 관계를 강조하는 것으로 볼 수 있으며, 전통적인 주민자치 영역에서도 주민과 주민의 관계가 배제되는 것은 결코 아니지만, 학술적으로나 정책적으로 많이 다뤄지지 않을 것으로 보인다. 하버마스와 기든스의 주장은 주민 상호간에 발생하는 의사소통 행위나 담론을 강조한다. 새로운 자치개념의 정립에 있어서 지방정부와 주민과의 관계성은 당연히 포함되는 것으로 볼수 있으며, 문제는 주민들 상호간의 관계성을 어디까지 자치의 개념으로 포용하느냐의 쟁점이 남아있다고 볼 수 있다.

지방정부와 주민과의 관계는 다양한 참여제도를 통해 다루고 있을 뿐 아니라, 최근까지 지방행정의 주요 이슈 중 하나로 많이 다뤄졌다. 그런데 문제는 주민과 주민상호간의 의사소통이나 담론의 영역을 어떻게 자치활동과 그렇지않은 활동으로 구분할 것인가에 대해 의문이 생긴다. 아마도 새로운 자치개념의 정립에서 이 부분이 가장 큰 쟁점일 것으로 추측된다. 이는 크게 내용적 기준과 시간적 기준으로 구분할 수 있을 것이다. 내용적 기준은 주민들간 의사소통의 내용을 자치활동과 그렇지않은 활동으로 구분할 수 있는 기준에 대한 문제며, 시간적 기준은 비록 자치활동으로 볼 수 있는 주민간 상호작용일지라도 일시적인 것도 포함이 되느냐의 문제다.

내용적 기준의 쟁점은 주민간 상호작용의 관계가 어느 정도 사적인 영역이며, 어느 정도 공적인 영역이냐에 문제로 보인다. 예컨대 ‘표’의 내용 중에서 새로운 자치개념으로 포용될 수 있는 수준은 어디까지 일까? ①번의 경우는 전통적인 주민자치의 영역으로 볼수 있어서 당연히 자치개념에 포함될 것이다. ②번의 경우는 조기축구회 회원들이 사적인 운동뿐아니라, 마을에 대한 봉사활동을 통해 지역사회를 위한 건설적인 활동을 하고 있다. 따라서 후술하는 공공성을 어느 정도 가진다고 볼수 있다. 쟁점은 ③과 ④에 있을 것이다. 축구회 구성원들이 서로 의지하며 어려움을 서로 돕는다는 것은 구성원들 상호간에 의사소통과 협력이 이뤄지고 있는 모습이다. 전통적 의미의 자치에서는 포용하기 어려운 부분으로 보인다. 그런데 이를 자치의 영역으로 포용하기 위해서는 후술하는 공공성의 영역을 어디까지 확장하느냐에 따라 달라질 것으로 보인다.

공공성

전술한 바와 같이 최근 학계에서는 공공성 논의가 활발하게 전개되고 있다. 이런 논의는 주로 오늘날 주류 질서로 자리 잡은 신자유주의의의 중심 담론인 자유, 개인, 시장, 경쟁이 가져올 결과에 대한 문제 제기에서 시작된다. 신자유주의 조류는 공공성의 주체였던 정부의 역할을 약화시켰으며, 이런 변화에 대응해 정부의 공공성을 대신할 보완방안을 모색하거나 개인주의와 경쟁 지향의 논리에 대한 비판 등이 공공성 논의의 주류를 이루고 있다(이상봉, 2011:26;임의영, 2017:1-2).아렌트와 하버마스, 일본의 공공성 논의, 그리고 국내학자들의논의를 종합하면, 최근의 경향은 공공성을 가급적 생활의 영역으로 확장시키고 있다는 공통점이 나타난다. 공과 사를 명확히 구분하기 어려운 공·사가 혼재된 영역으로 확장돼 가고, 공간적으로는 국가수준에서 지역사회, 생활공간으로 확대돼 가며, 내용적으로는 기든스가 말한 현대인의 ‘성찰성’ 이슈들로 확대돼 가는 것이다.

따라서 새로운 자치개념에서의 공공성이란 ‘지역 구성원들이 커뮤니케이션을 통해 공동의 문제에 대해 논의해 가는 것’으로 정의하고자 한다. 여기서 공동의 문제를 좀 더 구체적으로 논의해 볼 필요가 있다. 두사람 이상이 자신들의 문제에 대해 논의하는 것도 공동의 문제로 볼 것인가에는 의문이 제기될 수 있다. 여기에 ‘공공복리’라는 지역사회의 공익에 부합하는 공동의 문제로 한정하고자 한다.

그렇다면 ‘표’에서 ④와 같이 지역사회 구성원들이 함께 취미활동을 하거나 하는 것을 공공복리와 연관됐다고 볼 수 있느냐의 문제가 다시 검토될 필요가 있다. 여기에는 분명 전통적 공공성의 확장이 필요할 것이다. 사실 공공성 개념이 어디까지 영역으로 볼수 있느냐는 좀 더 연구가 필요할 것으로 보인다. 전술한 바와 같이 최근 조대엽은 생활공공성이라는 용어를 사용해 공공성에 대한 재해석을 시도하고 있다. 이런 학자들의 접근은 공공성에 대한 현대적 확장의 모습으로 보여 진다(조대엽, 2014,2015).

새로운 자치개념

위에서 새로운 자치개념을 정립하는데 핵심적인 요소로 생활세계, 주민들 상호간의 의사소통(관계성), 그리고 공공성을 살펴봤다. 이런 요소들이 포함된 새로운 자치개념을 ‘주민들 상호간에 자발적인 의사소통의 과정을 통해 지역의 공공복리를 추구하는 일체의 활동’으로 정의할 수 있을 것이다. 비록 이렇게 정의를 내릴 수 있지만 여기서 지역의 공공복리를 어떻게 해석하느냐에 따라 ‘표’의 ①∼④까지에서 어디까지를 새로운 자치개념에 포함하느냐의 논쟁이 발생할 수 있을 것이다.

자치개념 재정립의 유용성과 한계

위에서 논의된 시대환경의 변화에 따라 진화하는 자치개념의 특징은 주민들 상호간의 관계성에 지방행정 관심을 더 집중하자는 것이다. 정부와 주민의 관계 측면에서 주민과 주민의 관계 활성화로 자치의 무게중심을 이동할 필요가 있다는 것을 강조한다. 이런 새로운 자치 개념은 학술적인 측면뿐 아니라, 현실적으로 어떤 유용성과 한계를 가질 것인가에 대한 검토가 필요하다.

새로운 자치개념의 유용성

자유주의와 공동체주의 간 조화

새로운 자치개념의 유용성으로 첫째, 현대사회에서 학술적 논쟁이 격화되고 있는 자유주의와 공동체주의 간 갈등을 현실에서 조화할 수 있는 방안의 하나라고 볼수 있다. 자유주의는 개인의 자유로운 권리와 자율성을 강조하고, 국가와 사회가 개인의 가치관이나 삶의 방식에 간섭해서는 안 된다고 본다. 반면에 공동체주의는 개인의 자아정체성은 공동체의 역사와 전통 속에서 형성된다고 보고 주민 간 연대성과 공동체적 가치와 개인의 사회적 책무를 강조하며, 국가와 사회는 주민들이 공동체적 가치를 받아들이도록 노력해야 한다고 본다.

오늘날 지방행정의 과제 중의 하나는 신자유주의 주류질서 속에서 강조되는 자유주의적 경향과 공동체적 결속이라는 공동체주의 사조를 어떻게 결합하느냐의 문제다. 그런데 새로운 자치의 개념은 버트런드 러셀이 강조한 “진보를 위해 필수적인 개인적 이니셔티브와 생존을 위해 필수적인 사회적 결속을 어떻게 결합할 것인가”(Russell, 1949 : 11, 박호성, 2009: 370에서 재인용)에 대한 대안이 될 수 있을 것이다. 왜냐하면, 새로운 자치 개념은 주민과 주민사이의 자율적인 관계를 강조해 직업적으로 접하는 경쟁의 영역과 공동체가 함께 가는 생활공공성의 영역을 동시에 강조하고 있기 때문이다.

주민의 자아확장성·자기실현성 지원

둘째는 지역 주민들의 자아확장성, 자기결정성 및 자기실현성을 지원할 수 있는 효과를 기대할 수있다. 경쟁이 지배하는 시장과 사적 영역과는 달리 지역사회에서의 개인과 개인의 만남과 연대는정서적 회복에 도움을 줄뿐 아니라, 스스로가 갖고있는 자아의 영역을 확장할 수 있는 좋은 지평이 될 수 있다. 특히 가정이나 개인의 사적 이익에 매몰돼 있는 시민이 이웃과 지역사회를 자신의 영역으로 고려하면서 지역사회에 대한 애정과 이웃에 대한 사랑이 강화될 수 있다. 또 개인과 개인의 의사소통의 활성화를 통해 지역사회의 다양한 이슈에 대해 스스로 결정에 참여할 수 있도록 해서 자기결정성을 높일 수 있다는 것이다.

지방정부의 새로운 방향 제시

셋째는 지방정부의 역할 변화에 대한 새로운 방향을 제시해준다. 새로운 자치 개념에서 강조하는 확장된 공공성의 영역은 지방정부의 역할의 변화 방향을 제시해준다.주민과 주민의 관계성 확장과 지속성 지원을 통해 지역 자체의 역량을 강화하고, 주민의 자기결정성과 자아확장성을 지원함으로써지역의 장기적 발전과 주민의 진정한 행복을 지원해줄 수 있기 때문이다.

중앙정부의 권한이 지방정부에이양되는 분권이 이뤄지더라도 진정한 의미의 실질적인 지역민에 의한 자치가 이뤄지지 않는다면 이것은 중앙집권보다 더 무서운 지방정부의 독재가 될 수 있을 것이다. 따라서 지역 주민 상호간에 담론의 장과 관계의 장을 마련하는 정책적 방향은 기존의 자치개념에서는 생각하기 어려운 정책일 것이다.

사회적 자본 확충에 기여

넷째는 사회적 자본의 확충에 기여할 것이다. 도로나 항만의 건설, 주택보급의 증대, 문화와 예술회관의 건립 등이 지역 발전의 모습으로 간주하던 시대와 달리, 최근에는 지역의 주민들 상호간의 신뢰와 네트워크, 그리고 규범의 공유라는 사회적 자본의 정도가 중요하게 고려된다. 따라서 새로운 자치개념은 지역이 이런 사회적 자본 강화에 도움을 줄 수 있을 것이다.

새로운 자치개념의 한계

그러나 새로운 자치개념이 갖는 한계도 예상할 수 있다. 첫째는 새로운 자치개념에 바탕을 둔 구체적 실천방안에 대한 정책대안 마련과 실행이 쉽지 만은 않을 것으로 예상된다. 새로운 자치개념에 기초한 정책의 핵심은 아마도 공동체에 대한 지원이 될 것이다. 그러나 공동체에 대한 지원은 그 지원을 받고자 하는 수요자인 주민들의 정책흡수력에 어느 정도 달려있다고 볼 수 있다. 따라서 주민들이 공동체 관련 정책을 일상적 정책으로 받아들이고 활용하기까지 상당한 시간이 소요될 수있을 것이다.

둘째는 주민들의 무관심을 극복하는 것이다. 지역의 모든 주민들이 기든스가 말한 성찰성을 보유한 현대인으로 보기는 어렵다. 성찰성을 보유하고 있다고 하더라도 행동하고 생활정치의현장으로 나온다고 보기도 어려울 것이다. 우리보다 지방자치를 먼저 시작하고 고령화를 겪고 있는 일본의 경우도 최근 정내회에 참여하는 연령의 고령화, 참여의 부족으로 어려움을 겪고 있다고 한다.

우리의 경우도 주민들 상호간의 연결망 구축과 담론의 장을 만드는 것이 오히려 다리를 건설하거나 도로를 포장하는 것 보다 훨씬 더 어려운 행정이 될 가능성을 배제하기 어려운 것이 현실이다.