본 연구는 사례조사를 포함한 다양한 생활자치 관련 문헌들에 대한 검토를 주된 연구방법으로 선택하고자 한다. 구체적으로 국내외 생활자치 관련 문헌(정부정책이나 사책자료, 관련 법제도, 각종 정부보고서, 국내외 생활자치 관련 보고서, 연구논문 등)을 검토함으로써 생활자치와 관련된 개념을 정의하고, 생활자치 구현을 위한 비전, 목표, 추진과제 및 실천방안 등을 발굴 내지 제시하고자 한다.<필자 주>

생활자치에 대한 개념적 정의

사전적인 개념정의

생활자치(生活自治)의 경우 사전적인 개념정의는 부재함에도 불구하고, 생활자치라는 용어를 구성하는 ‘생활’이라는 용어와 ‘자치’라는 용어에 대한 개별적인 사전적인 고찰을 통해 생활자치에 대한 사전적인 개념을 도출할 수 있다. 우선, 생활(生活)이란 사전적으로 살아있는 생명체들이 자신의 생명을 유지하고자 본능적으로 노력하는 것, 사람들이 본인이나 가족들의 삶의 질 향상을 위해 활동하는 일, 직장이나 마을 등에서 공동체의 일원으로 일하는 것 등을 의미한다. 자치(自治)란 저절로 다스려짐, 자기 일을 스스로 다스림, 지방자치단체가 국가로부터 위임받은 행정업무를 수행하는 일 등을 의미한다(김필두·한부영, 2016). 이 같은 생활과 자치의 사전적인 의미를 연계하는 경우 다음과 같이 협의적 그리고 광의적 측면에서 생활자치를 대략적으로 정의해볼 수 없다.

즉 협의적인 생활자치는 사람들이 본인 내지 가족들의 삶의 질 향상을 위해 직장이나 마을 등에서 공동체의 일원으로 스스로 활동하는 것을 의미하며, 광의적인 생활자치는 지방자치단체가 국가로 부터 위임받은 행정업무들 중 생활밀착형 업무를 수행하는 것을 의미한다고 볼 수 있다. 한편, 이같은 사전적 개념정의는 기존 유사개념과 명확히 구분되지는 않는다고 판단된다. 상기 언급된 협의적인 개념인 경우 근린자치, 지역공동체, 주민자치 등과 같은 기존개념과 매우 유사한 가운데, 광의적인 개념 또한 단체자치의 개념과 매우 유사한 측면을 갖고 있는 바, 생활자치의 사전적 개념이 기존 유사개념과 명확히 구분되지는 않다는 것이다.

선행연구 개념정의

생활자치에 대한 선행연구가 그리 많지 않음에도 불구하고, 사전적인 개념정의와 아울러 생활자치에 대한 적실한 개념적 정의를 위해 다음과 같은 대표적인 선행연구들을 고찰하고자 한다. 우선, 김찬동(2015) 연구의 경우, 생활자치가 주민들이 생활의 문제를 갖고 근린성을 가진 이웃들이 공동으로 공적인 문제를 생각하고, 이 공공의 문제를 해결하기 위해 법을 만들고, 이 법을 지키고 집행하려는 노력이라고 정의된 바 있다.

김필두·한부영(2016) 연구의 경우, 생활자치가 주민의 행복 추구와 삶의 질 향상을 위해 읍·면·동 단위를 기반으로 주민대표들로 구성된 주민자치위원회가 주체가 돼 복지, 보건, 안전, 환경, 문화, 평생교육, 고용, 주거, 교통 등 주민생활 전반에 걸친 갈등이나 문제점들을 정부와 지자체의 지원을 받아 지역공동체 활동에 참여하는 단체 내의 구성원들 간혹은 단체들 간의 교류와 소통을 통해 해결해 나가는 주민의 자치활동이라고 정의된 바 있다.

곽현근(2015, 2016) 연구의 경우, 생활자치가 지역공동체에 기반을 두고 친숙한 생활공간을 중심으로 주민의 자발적 참여와 조직화를 통해 의제를 발굴하고 해결해 나가는 과정뿐만 아니라, 정부가 마련한 공식제도에 지역공동체 조직 또는 대표가 참여하면서 정부 또는 다른 지역공동체와 함께 자신들의 삶에 직접적 영향을 미치는 의제들에 대한 집합적인 의사결정과 서비스 생산 행위에 관여하는 것으로 정의된 바 있다. 이를 통해 대의민주제의 단순한 투표 참여의 의미를 넘어 지역문제 해결을 위한 지역공동체단의 결사체적 참여와 역량에 기반을 지방정부의 정치행정 과정의 참여로 까지 주민 참여의 의미가 확대돼야 한다는 실증적·규범적 원리를 적용시키고자 했다.

한편, 상기 생활자치에 대한 선행연구 중 김찬동(2015) 및 김필두·한부영(2016) 연구에서의 생활자치 개념은 기존 유사개념과 명확히 구분되고 있지는 않고 있다. 김찬동(2015) 연구의 생활자치는 기존에 유사한 근린자치 개념과 별반 차이가 없는 듯하며, 김필두·한부영(2016) 연구의 생활자치는 현재 시범운영 중인 한국식 준 근린자치제도에 해당되는 주민자치(위원)회와 이 주민자치(위원)회가 실제적으로 다룰 생활자치분야를 나름 기능별로 구체적으로 제시했다는 점에서 기존 김찬동(2015) 연구보다 진일보한 측면이있으나, 이같은 구체성을 제외하면, 김필두·한부영(2016) 연구 또한 근린자치, 주민자치 등과 같은 유사개념과 차별성을 갖고 생활자치가 정의되고 있지는 않는것으로 보인다.

이처럼 유사개념과 명확히 구분되지 않는 김찬동(2015) 및 김필두·한부영(2016) 연구와 달리, 곽현근(2015, 2016) 연구는 나름 기존 유사개념과 차별성을 갖고자한 연구로 판단될 수 있다. 생활자치의 목적이 단순히 일상생활의 불편한 점을 해소하거나 삶의 질을 향상시키는 것에 그치지 않고 주민의 사회적 연대와 행위주체성의 회복까지를 포함해야 한다는 실증적·규범적 원리가 생활자치 개념에 포함됨으로써 주민 생활공간에만 국한시켜 마치 지방정부와는 별개의 주민자치가 존재하는 것으로 인식하는 기존생활자치에 대한 편향된 관점을 극복하고자 한 연구로 간주될 수 있기 때문이다.

이에 곽현근(2015, 2016) 연구의 생활자치 개념을 큰 틀에서 준용하는 가운데, 생활자치에 대한 적정 규모, 기능별 적정 분야, 정치적 의미 등 다각적인 측면에서의 내용을 보완 및 추가함으로써 본 연구는 기존 생활자치 개념을 새롭게 정립(소위, 신 개념화)하고 나아가 근린자치, 지역공동체, 주민자치, 단체자치 등 기존 유사개념과 차별적인 생활자치 비전, 목표, 추진과제 및 실천방안을 구체적으로 제시하고자 한다.

생활자치에 대한 유사개념과의 비교

주민자치

주민자치란 용어해석 및 유래에 대한 논쟁에도 불구하고, 일반적으로 지자체가 주민의 의사와 통제를 기반으로 구성되고 작동해야 한다는 원론적 수준의 민주주의 원리 및 제도를 의미하는 개념으로 이해될 수 있다(곽현근,2015). 현재 우리 사회에서 사용되는 주민자치 용어의 유래는 확실하지 않음(곽현근,2015). 단, 한자권 국가에서 주민자치의 학술용어를 쓰는 나라는 우리와 일본뿐이라는 것이 확인되는데, 일본학자들은 일찍부터 일본 헌법에 정의된 지방자치의 원리를 기술하기 위해 단체자치와 주민자치 개념을 사용해왔고, 이를 감안하면, 주민자치는 우리나라 초기 지방자치 학자들이 일본 문헌을 참고하면서 도입된 것으로 추정할 수 있다(곽현근,2015).

두 나라 공히 단체자치는 독일 등 유럽 대륙 국가의 전통으로 국가와 별개의 법인격을 가진 단체(조직)가 국가로부터 상대적으로 독립된 지위와 권한을 인정받아 일정한 범위 내에서 중앙의 통제를 받지 않고 독자적으로 행정사무를 처리하는 지방자치의 성격을 강조한 반면, 주민자치는 주민참여를 통한 자치정부의 구성은 주민의 자연법적 권리라는 영미권 국가의 전통으로 지방자치의 민주적 성격에 초점을 맞추고 있다(곽현근,2015).

하지만, 일본학계의 제도적 차원의 주민자치 해석은 우리 사회의 담론과는 차이가 있음(곽현근, 2015). 공식적으로 일본의 주민자치는 대의민주제 또는 직접민주제의 의미로 사용되는 바, 자치단체장 선출과 지방의회 구성을 위한 주민직선제도 뿐만 아니라 주민투표, 주민소환, 주민발의 등과 같은 직접민주주의 제도를 주민자치로 간주하고 있다(呵部劑, 1996 : 곽현근, 2015 재인용). 이를 통해 볼 때, 일본의 단체자치는 민주적 구성 방식과 무관하게 법인격을 가진 지방정부 조직의 중앙정부로 부터의 독립성을 포착하기 위한 개념인 가운데, 주민자치는 지자체가 주민의 의사와 통제를 기반으로 구성되고 작동해야 한다는 원론적 수준의 민주주의 원리와 제도를 다루기 위한 개념임을 알 수 있다(곽현근, 2015).

생활자치개념을 주민자치개념과 비교하면, 두 개념 공히 자치의 운영 원리로 민주주의 원리를 담고 있다는 측면에서 개념 간의 유사성이 있다고 할 수 있다. 반면, 생활자치가 주민자치 개념에 비해 이 같은 주민자치를 포함해 근린자치, 주민 참여, 지역공동체, 협력적 거버넌스 등 다양한 개념들을 전반적으로 포괄하는 개념이라는 측면에서는 두 개념 간의 차이는 존재한다.

근린자치

근린자치는 지역의 하위단위에서 공공서비스 전달 내지 집합적 의사결정을 하는 것으로 정치적·관리적 권한을 위에서 아래 수준의 행위자로 이양하는 것을 의미한다(이승종 외, 2015:16). 근린은 물리적·상징적 경계를 가진 지리적 장소지만, 사람들이 사회적으로 상호작용하는 사회적 의미도 내포하고 있다(김필두·한부영, 2016 재인용). 이 같은 맥락에서 근린자치란 주거지 주변의 공간단위를 매개로 해당 지역정부와 주민, 이해 당사자들이 자율성을 갖고, 지역문제 해결과 공공서비스를 위한 집합적 의사결정과정과 생산행위에 참여하면서 지역정체성과 장소의식을 형성하는 것으로 이해될 수 있다(이승종 외, 2015:16 재인용).

근린자치에서 다스림(治)의 주(主)는 통치조직으로서의 정부가 아니라, 통치과정으로서의 거버넌스라 할 수 있는데, 태생적으로 거버넌스는 단일 주체가 아닌 정부, 주민조직과 같은 서로 다른 유형의 이해 관계자들이 함께 참여하는 의미를 갖고 있다(Osborne&Gaebler, 1992 : 24). 한편, 근린자치는 정치적 또는 관리적 권한이 근린수준까지 위임되는 것 뿐만 아니라, 근린수준 행위자들의 역량 강화와도 관련되는바, 역량 강화를 위한 제도차원에서 근린자치의 경우, 주민들에 대한 단순한 정보제공, 주민과의 협의, 심층포럼, 주민의 직접통제에 이르기까지 다양한 형태가 존재한다(김필두, 2013a,2016재인용).

생활자치 개념을 근린자치 개념과 비교하면, 두 개념 공히 지역의 하위단위 내지 친숙한 생활공간을 자치의 공간으로 삼고 있다는 측면에서 개념간의 유사성이 있다. 반면에 앞서 주민자치와의 비교와 유사하게 생활자치가 근린자치 개념에 비해 이 같은 근린자치를 포함해 주민자치, 주민 참여, 지역공동체, 협력적 거버넌스 등 다양한 개념들을 전반적으로 포괄하는 개념이라는 측면에서는 두 개념간의 차이는 존재한다.

주민참여

비록 시민 참여라는 용어와 혼재돼 사용됨에도 불구하고, 주민참여를 정의하기 위해서는 지방자치와 관련해 시민 참여 개념에 지방 내지 지역 개념을 부여하면 된다. 즉 주민참여란 주민에 의한 정치 참여를 의미하는 것으로 지방공공의 관심, 수요, 가치들을 지방정부 및 공공의 의사결정에 반영하는 과정 전반을 의미하는 것으로 이해될 수 있다(Creighton,2005,김혜정,2012재인용).

주민참여 유형은 그 관점이나 기준에 따라 다양하게 나눌 수 있지만 다수 학자들은 직접 및 간접 참여로 구분해 설명한다. 지방자치의 직접 참여 유형으로는 주민투표나 주민총회, 주민제안 등이 있으며, 간접 참여 유형으로는 선거, 주민자문위원회 활동, 압력단체에의 참여나 관료와의 면담 등이 있을 수 있다(김필두·한부영,2016 재인용, 한국지방정부학회,2013).

생활자치 개념을 주민 참여 개념과 비교하면, 생활자치 개념이 주민의 자발적 참여라는 소위, 주민 참여 개념을 운영기제로 삼고있다는 측면에서 개념 간의 유사성이 있으나, 앞서 여타 개념들과의 비교와 유사하게 생활자치의 경우,이같은 주민참여를 비롯한 다양한 개념들을 전반적으로 포괄한다는 측면에서 두 개념 간의 차이는 존재한다.

지역공동체

지역공동체란 학술적으로 일정한 지역에 살면서 해당지역과 이웃주민들에 대해 사회적·심리적유대를 가진 사람들을 의미한다(Mattessich&Monsey,1997). 일반적으로 community란 common 또는 communal과 unity의 합성어로 공동, 공동체계, 공동소유 등의 의미를 담고 있다(Chaskin,1997:전대욱 외, 2012 재인용 : 정지웅·임상봉, 1997). 전대욱 외(2012) 연구에 따르면, community는 우리말로 번역되면서 공동체, 지역공동체, 지역사회 등으로 논자에 따라 다양하게 사용되고 있으며, 기존의 많은 연구에서 주민 참여조직 또는 결사체의 개념에 있어서 지역사회와 공동체를 동일개념으로 사용하거나(Berkowitz, 2000) 혹은 다르게 구분(Warren, 1977)하기도 함을 지적한다.

하지만, 지역공동체는 일정한 지리적 공간 또는 장소에 기초하고 있다는 점에서 장소의 의미를 내포하지 않은 여타 공동체와 차별화될 수 있다(곽현근, 2015). 즉 지역공동체는 다른 공동체가 갖는 사회적 상호작용, 구성원 사이의 유대라는 특성뿐만 아니라, 구성원이 소속된 영토적 경계와 규모가 중요하다(Chaskin, 1997 :Somerville, 2011). 생활자치를 지역공동체가 논의되는 지역의 규모와 연계하는 경우, 결과적으로 생활자치는 지역 주민과 장소에 대한 사회적·심리적 유대를 가진 주민들로 구성된 지역공동체를 전제로 하는 것을 의미한다(곽현근,2015).

지역은 일반적으로 주민들이 생생한 경험을 하는 규모의 장소를 의미한다. 지역의 의미는 고정된 것이 아니라 개인의 공간 접근 능력에 따라 크기나 위치가 달라질수 있지만, 적어도 주민들 사이의 사회적·심리적 유대는 규모가 큰 도시나 국가 단위보다는 작은 지리적 단위에서 형성되기 쉽다는 점에서 지역공동체 논의의 초점이 동네 또는 마을 규모에 집중되고 있다(곽현근,2015).

이 같은 맥락에서 생활자치의 논의 또한 주민참여가 비교적 용이한 동네나 마을 단위에 초첨을 두는 것이 일반적일 뿐만 아니라, 생활자치 개념이 지역 주민들의 집합적 또는 집단적 행위의 의미를 내포한다고 판단되는 바, 생활자치는 결과적으로 지역 주민과 장소에 대한 사회적·심리적 유대를 가진 주민들로 구성된 지역공동체를 전제로 한다고 볼 수 있다(곽현근,2015).

생활자치 개념을 지역공동체 개념과 비교하면, 두 개념 공히 일정한 지역 내지 친숙한 생활공간을 활동 공간으로 삼고 있다는 측면에서, 그리고 생활자치 개념이 사회적·심리적 유대를 가진 주민들로 구성된 지역공동체를 전제로하는 개념이라는 측면에서 두 개념 간의 유사성이 있다. 반면에 생활자치개념이 사회적·심리적 유대를 가진 주민들로 구성된 지역공동체 개념을 내포하고 있다는 점을 생각하는 경우, 포괄성에 있어 두 개념간의 차이가 존재한다.

협력적 거버넌스

협력적 거버넌스란 다양한 조직 간의 수평적인 협력을 통해 사회문제를 해결하는 방식을 의미한다(김근세, 2009). 협력에 대해 Shergold(2008)는 자율적인 행위자와 조직들 사이의 상호작용을 통해 기존의 조직적 경계와 정책을 초월해 새로운 공공가치를 창조하는 것으로 Gray(1980)는 참여자의 상호의존성과 이질성을 건설적인 방향으로 극복할 수 있는 능력, 의사결정 권한 및 책임의 공유, 그리고 결과에 대한 집합적인 책임성 등의 특징을 갖는 것으로 규정한 바 있다(김근세, 2009 재인용).

협력적 거버넌스에 대해서는 Agranoff(2007)는 공공관리 네트워크로 지칭하면서 계층제와 분명한 구분을 가지며, 의도적으로 형성돼 자치적으로 운영되고 비계층제적인 권위구조에 의존하면서 원활한 의사소통 체계를 가진다는 점에서 나름의 구조를 갖고 있음을 지적한 바 있다(김근세, 2009 재인용 : 김필두·한부영 2016 재인용). 또 Ansell &Gash(2008)는 하나 혹은 그 이상의 공공기관이 공식적이고, 의견일치를 추구하고, 의도적으로 이뤄지는 집합적인 의사결정과 집행과정에서 민간부문의 이해관계자와의 직접적인 상호작용을 통해 공공의 문제를 해결하는 것으로 주장한 바 있다.

협력적 거버넌스의 구성체계는 두 가지 차원, 즉 파트너십 차원의 구성과 네트워크 차원의 구성으로 구분해 살펴볼 수 있다. 거버넌스 차원에서 파트너십이라는 것은 시장주도의 지역사회 재편을 경계하는 동시에 지역사회문제 해결을 위해 지방정부가 기업 등 새로운 파트너들과 긴밀한 소통과 협력관계를 이룰 수 있도록 하는 제도설계를 의미한다(김필두·한부영, 2016재인용:주재복외,2011).

이를 위한 구체적인 방안으로 실질적인 권한과 책임을 지방적 단위로 이양하고, 이에 적합한 사회와 제도적 기반을 마련하는 것을 들 수 있다(Blair, 2000 : 김필두·한부영, 201 재인용). 네트워크 차원에서 거버넌스는 시민사회의 사회, 정치적 행위자를 포함한 역동적인 의사결정 과정을 의미하는 것으로(Pierre & Peters,2000). 공식적 권위 없이도 구성원들의 자발적 참여와 합의에 기반을 두고 공동의 문제를 해결하기 위한 협력적 행동을 이끌어 내는 새로운 운영원리로서 의미를 가진다(Kooiman&Vliet,1993:64:김필두·한부영, 2016재인용).

이는 자기결정과 책임의 원리에 기반을 두고, 지역사회 내에서 자발적인 자원의 동원과 주민의 참여능력을 높이기 위한 노력을 의미하는 것으로 사적 이해관계에 기반을 둔 개별적 참여를 넘어 공론화 과정을 통한 집합적 참여를 위한 풀뿌리 주체들의 권능 강화 노력이 요구된다는 것이다(Krishna,2003:363:김필두·한부영, 2016재인용).

생활자치 개념을 협력적 거버넌스 개념과 비교하면, 생활자치가 주민자치(위원)회 내의 지역공동체 간 협력, 주민자치(위원)회와 읍·면·동 행정기관 간의 협력 등을 통해 달성된다는 측면에서 협력적 거버넌스가 일정부분 생활자치의 운영기제에 해당되는 바, 두 개념 간의 유사성이 있으나, 주민참여 개념과의 비교와 거의 유사하게 생활자치의 경우 이같은 협력적 거버넌스를 비롯한 다양한 개념들을 전반적으로 포괄한다는 측면에서 두 개념 간의 차이는 존재한다.

생활자치에 대한 관련제도(정책) 고찰

희망마을 만들기

희망마을사업(2011.12)은 공동이용시설이 부족한 영세민 밀집지역을 사회적 소통과 경제적 풍요가 어우러지며, 문화적 여유가 넘치는 복합 희망공간으로 재창조하는 것으로 사업유형은 생활공간 개선형, 사회복지 확충형, 수익사업 추구형이 있다.

희망마을 만들기 정책은 2008년 생활공감 10대 과제(영세민 밀집지역 동네마당 조성사업)에 선정되면서 시작돼 이후 표준모델 및 프로세스 개발 연구용역을 거쳐서 2009년 희망근로 및 특교세지원사업으로 추진하게 된 바 있다(김필두·한부영, 2016 재인용). 이후 2010년에는 일자리사업 및 명품사업 공모사업으로 추진된바 있는데, 사업내용으로 ▲희망근로사업(2010.3~) 281개 추진(총 332억원, 개소당 약 1.2억원) ▲지역공동체 일자리사업(2010.6~) 450개소(총 307억원, 약 0.68억원) ▲명품사업 공모(2010.8~) 25개소(특교 50억원 지원) 등이 있다(김필두·한부영,2016재인용).

2011년 이후 기본방향은 ‘생활자치를 실현하는 지역공동체 구심점化’로 ▲(활용도 제고) 지역공동체의 단순한 공간적 집합소를 넘어 주민들의 경제·사회·문화적 구심점이 될 수 있는 복합공간으로 활용 ▲(사업관리 철저)신규사업의 원할한 추진을 위해 사업계획 조기확정 및 지자체 담당 공무원 사업관리 능력제고 프로그램 운영 ▲(주민자율참여)사업계획 수립에서부터 설계, 건축, 활용에 이르는 전 과정에 주민 자율참여 및 운영체제 구축 등이다. 단계별 추진방향은 ▲(신규사업)지역별 다양한 사업 공모로 지역공동체 구심점 구축 ▲(기존사업)활용도 제고로 주민들이 체감하는 생활자치 실현 등이다.

한편, 추진성과로 영세민 밀집지역 개선으로 친서민·공정 정책기조의 강화 및 사회·경제·문화적 지역공도에 발전 거점 조성 노력을 들고 있다(김필두·한부영, 2016). 즉 주민만족도의 제고를 위해 구 동네마당사업을 친서민·공정사회 정책기조에 맞도록 재창조해 현장성 및 지역 주민 참여강화 등에 노력했다는 것과 복합공간 조성, 생활공간 개선, 사회복지 확충, 수익사업 추구 등 다목적 복합커뮤니티 공간(노인정, 어린이도서관 및 주민자체 행사장 등 다목적 활용)으로 조성토록 적극 유도했다는 것이다(김필두·한부영,2016).

지방자치발전 종합계획

2014년 12월 대통령소속 지방자치발전위원회는 지방자치발전 종합계획에서 성숙한 지방자치, 행복한 지역 주민이라는 비전과 주민편익 증진, 행정효율 제고, 지방경쟁력 강화라는 목표 아래 지방자치 발전을 위한 정책과제들을 제시한 바 있다.

특히 주민중심 생활자치·근린자치 실현이라는 큰 틀에서 자치경찰제도 도입, 교육자치와 지방자치의 연계통합 노력, 읍·면·동 주민자치회 도입, 지방자치단체 간 관할구역 경계 조정제도 개선, 주민 직접참여제도 등과 같은 세부적인 정책과제들이 제시된 바 있다.

제도자치에서 생활자치로의 전환 선언

행자부(현 행안부)는 민선 지방자치 부활 20년을 맞아 주민이 지방자치의 진정한 주인이 될 수 있도록 2015년을 지방자치 혁신의 원년으로 만들겠다고 선포하는가운데, 그간 지방자치가 선거방식이나 지자체 조직설계, 중앙-지방 간 권한 배분 등 제도정착 중심의 자치였다면, 앞으로는 주민이 일상생활에서 지방자치를 통해 자치의 효용성을 직접 체감하는 생활자치를 구현하겠다고 밝힌 바 있다. 이를 위해 크게는 공동체 활성화로 더불어 잘사는 지역사회 구현, 현장중심 지방자치를 실현하는 자치단체, 중앙·지방 상생·협력으로 통합적 국정운영 도모, 지방규제 혁파로 지역경제 활성화 등을 내세운 바 있다(행자부보도자료,2015.2.4.).

주민이 행복한 생활자치 비전과 발전과제

2015년 10월 29일 제3회 지방자치의 날에 행자부, 지방자치발전위원회, 지방 4대 협의체 등 여러 지방자치 관계자들이 그간의 지방자치 20년 성과 평가와 더불어 주민이 행복한 생활자치라는 미래비전을 함께 선포하고, 이를 구현하기 위한 발전과제를 발표한 바 있다(행자부 보도자료,2015.10.29.).

생활자치의 지속 가능한

생활자치 발전을 위한 중점과제 2016년 10월 27일 제4회 지방자치의 날에 주민이 행복한 생활자치의 지속가능한 발전을 위한 중점과제가 발표된 바 있다(행자부 보도자료, 2016.10.27.) 내용은 크게 지역공동체, 公-共-민 협력모델 등 ‘주민의 생활자치’를 기반으로 참여 플랫폼, 자원봉사기부 등 ‘주민에 의한 생활자치’를 확산하는 가운데, 정부3.0 맞춤형서비스, 복지허브화, 전문직 공무원 등 ‘주민을 위한 지자체 혁신’, 의정 역량 및 책임성 강화 등 ‘주민에게 신뢰받는 지방의회’를 구현해 주민복리 증진을 위한 ‘건전 지방재정’과 ‘중앙-지방 상생협력’이 상호 선순환 되는 지속발전이 가능한 지방자치의 구현을 도모한다는 것이다. 이 같은 행복한 생활자치의 지속가능한 발전을 위한 중점 과제의 경우, 2015년 10월 29일 제3회 지방자치의 날에 기발표된 생활자치 발전과제의 내용에서 크게 벗어나지 않은 채 다소 보완 및 구체화 됐을 정도다.

소결

생활자치에 대한 사전적인 개념정의와 곽현근(2015, 2016) 연구를 제외한 여타 선행연구에 의한 개념정의를 살펴보면, 소위 주민자치, 근린자치, 주민 참여, 지역공동체, 협력적 거버넌스 등과 같은 기존 유사개념과의 구분이 그리 명확하지 않은 개념적 모호성을 갖고있음을 알 수 있다.

사람들이 본인 내지 가족들의 삶의 질 향상을 위해 직장이나 마을 등에서 공동체의 일원으로 스스로 활동하는 것을 의미하는 협의적인 생활자치는 근린자치, 지역공동체, 주민자치 등과 같은 기존 개념과 매우 유사하다. 지방자치단체가 국가로부터 위임받은 행정 업무들 중 생활밀착형 업무를 수행하는 것을 의미한다고 볼수 있는 광의적인 생활자치 역시단체자치의 개념과 매우 유사한 측면을 갖고있다.

김찬동(2015) 연구의 생활자치는 기존에 유사한 근린자치 개념과 별반 차이가 없는 듯하며, 김필두·한부영(2016) 연구의 생활자치 또한 근린자치, 주민자치 등과 같은 유사개념과 차별성을 갖고 생활자치가 정의되고 있지는 않는 것으로 보인다. 게다가 생활자치에 대한 관련제도(정책)을 살펴보면, 실상 생활자치에 기반을 둔제도(정책), 소위정책적 정합성이 높은 제도(정책)라기보다 기존 지방자치에 대한 일반적인 제도(정책)에 불과한 ‘정책적 비정합성’을 갖고 있음을 알 수 있다. 예컨대 2016년 10월 27일 제4회 지방자치의 날에 발표된 주민이 행복한 생활자치의 지속가능한 발전을 위한 중점과제의 내용을 살펴보면, 크게 지역공동체, 公-共-民협력 모델 등 주민의 생활자치를 기반으로 참여 플랫폼, 자원봉사 기부 등 주민에 의한 생활자치가 확산되는 가운데, 정부3.0 맞춤형 서비스, 복지허브화, 전문직 공무원 등 주민을 위한 지자체 혁신, 의정역량 및 책임성 강화 등 주민에게 신뢰받는 지방의회를 구현해 주민복리 증진을 위한 건전 지방재정과 중앙-지방 상생협력이 상호 선순환되는 지속발전이 가능한 지방자치의 구현을 도모한다는 것을 알 수 있다.

상기와 같은 중점과제의 경우, 직관적으로 살펴보더라도 실상 상당수가 지방자치 전반에 기반을 둔 일반적인 과제의 성격을 갖고 있는 바, 생활자치에 부합되는, 소위 생활자치에 대한 정책적 정합성을 적실히 갖고 있는 것으로는 보이지는 않는다.

이에 개념적으로 모호하며, 이와 관련된 제도(정책) 또한 당연히 생활자치에 대해 정책적으로 부합되지 않는 현 상황을 타개하기 위해 본 연구는 나름 기존 유사개념과 차별성을 갖고자 한 곽현근(2015, 2016) 연구의 생활자치 개념을 큰 틀에서 준용하는 가운데, 생활자치에 대한 적정규모, 기능별 적정분야, 정치적 의미 등 다각적인 측면에서의 내용을 보완 및추가하는 등 기존 생활자치 개념을 새롭게 정립해 이를 통한 생활자치에 정책적으로 부합되는 추진과제 및 실천방안을 제시하고자 한다.

곽현근(2015, 2016) 연구의 생활자치는 지역공동체에 기반을 두고 친숙한 생활공간을 중심으로 주민의 자발적 참여와 조직화를 통해 의제를 발굴하고 해결해 나가는 과정뿐만 아니라, 정부가 마련한 공식제도에 지역공동체 조직 또는 대표가 참여하면서 정부 또는 다른 지역공동체와 함께 자신들의 삶에 직접적 영향을 미치는 의제들에 대한 집합적인 의사결정과 서비스 생산 행위에 관여하는 것으로 정의된 바 있다. 이는 생활자치의 목적이 단순히 일상생활의 불편한 점을 해소하거나 삶의 질을 향상시키는 것에 그치지 않고 주민의 사회적 연대와 행위 주체성의 회복까지를 포함해야 한다는 실증적·규범적 원리가 생활자치 개념에 포함된다는 특징이 있다.

신개념 생활자치에 대한 기본구상

규모·공간적 측면

생활자치의 자생적 기초단위로 간주될 수 있는 다양한 지역공동체의 활동이 친숙하고 자연스러운 이상적인 규모는 대략 행정편의를 위해 설정된 읍·면·동 행정구역보다 작아야 한다고 판단된다. 우리나라 읍 및 동의 경우 평균 인구와 지리적 규모가 무척 커서 선진국 기준에 의하면 동네라기보다 도시에 가깝다. 특히 지역공동체 기반이 주민들이 자연스럽게 인식하는 동네단위가 돼야함을 감안하는 경우, 지역공동체는 비교적 인구가 적은 면 지역을 제외하고는 읍 또는 동보다 작은 규모에서 형성될 가능성이 높다(곽현근,2015).

하지만, 한국 지방자치의 현실상 읍·면·동 행정구역보다 대략 작은 규모에서 활동할 지역공동체가 생활자치를 구현하기에는 다음과 같은 구조적인 어려움이 수반될 것으로 판단된다. 지역 내 공동체가 다양한 만큼 공동체 목표 또한 다양한 가운데, 이 같은 다양한 공동체가 지역내 생활자치와 관련된 모든 문제들을 어떤 구심점 없이 함께 해결해 내기가 용이하지는 않을뿐더러, 설령 특정 지역공동체가 생활자치와 관련된 모든 문제들을 구심점 없이 해결하려고 하더라도, 지역공동체 대부분이 일반적으로 충분한 인력과 재원을 보유하고 있지 않은 바, 정부 지원없이 독자적으로는 그 같은 여러 문제들을 해결할 수 없는 것도 현실이기 때문이다.

이같은 맥락에서 지역공동체와 정부가 함께 의사결정과 서비스 전달을 논의하는 것이 용이한 접점이 생활자치의 적절하고 현실적인 규모에 해당하는 바, 현재 정부 주도의 시범사업 중인 주민자치회가 기반을 둔 읍·면·동 규모에 주목할 필요성이 제기될 수 있다. 근린자치 활성화를 위해 현재 정부 주도로 시범사업 중인 주민자치회의 경우, 다양한 지역공동체와의 연계와 정부 지원이 함께 가능한 접점 내지 구심점이 될 수 있는 바, 이같은 주민자치회가 기반을 둔 읍·면·동이 한국 생활자치의 적절하고 현실적인 규모로 간주할 수 있기 때문이다.

결국, 한국 지방자치 현실상 생활자치의 현실적인 적절한 규모는 읍·면·동 규모정도가 된다고 판단된다. 단, 생활자치의 자생적 기초단위인 다양한 지역공동체가 읍·면·동 행정구역에 기반을 둔 주민자치회와 연계돼 협업의 기제가 작동될 필요는 있다고 판단된다. 여하간 이 규모 이상은 이미 지방자치의 영역에 해당된다고 판단된다. 시·군·구의 경우 국가행정 일부를 스스로 처리하는 자치단체로서의 성격이 강하고, 그 규모도 서울시 자치구 경우 이미 평균인구가 40만 명에 이르기에 생활자치라기보다 소위행정자치 영역에 해당된다고 판단된다(김찬동,2014)

한편, 읍·면·동은 주민 모두가 참여하기에 규모가 너무 크고 다양한 지역공동체가 존재할 가능성 때문에 주민대표를 통한 참여가 현실적 의미를 갖게 되는 바, 다양한 지역공동체 주민리더가 읍·면·동 수준 주민대표로 참여하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 주민자치회 위원들은 이같은 다양한 지역공동체 활동에 적극 개입함으로서 지역 주민들로부터 주민자치회 조직의 필요성에 대한 규범적 정당성을 확보해 나갈 수 있을 것으로 판단된다(곽현근,215).

행정·기능적 측면

국가행정의 관점에서 지방자치의 사무는 크게는 ‘지방자치법’ 제9조에서 살펴볼 수 있듯, 6가지의 대분류의 사무로 제시돼 있다. 즉 ①구역·조직 및 행정관리 등에 관한 사무 ②주민의 복지 증진에 관한 사무 ③농림·상공업 등 산업 진흥에 관한 사무 ④지역개발과 주민의 생활환경 시설 설치·관리에 관한 사무 ⑤교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무 ⑥지역민방위와 지방소방에 관한 사무 등으로 구분돼 있다. 또 6가지로 제시된 대분류의 사무의 경우, 각각 중분류 사무들로 구성돼 있다.

시·도 내지 시·군·구의 자방자치 사무는 이미 주민생활의거의 전 영역을 포함하고 있다. 이는 앞서 논의된 읍·면·동 행정구역에 기반을 두고 지역공동체와 연계된 주민자치회의 경우, 지방자치단체 사무들과 내용적으로 차별화되는 고유사무를 발굴하는데 중점을 두기보다 사무수행방식에 차별성을 갖는 것에 보다 주안점을 둬야 할 단초를 제공한다.

한편, 김찬동(2014) 연구는 앞서 언급한 생활자치 규모를 감안해 미국식 주민자치와 한국의 아파트 공동체에서의 행정·기능별 분야들은 ‘표’와 같다. 김찬동(2014) 연구에서는 서울시 아파트 단지의 경우, 주택법에 의해 아파트입주자 대표회의라는 법률상의 조직이 있고, 아파트 관리비의 징수와 이의 집행에 대한 법률적인 권한을 갖고 있음을 지적하면서 지역단위의 생활자치가 될 수 있는 법제도적 기반이 서울시 아파트 공동체의 경우 어느 정도 갖춰있다고 언급되고 있다.

결국, 한국 지방자치 현실 하에서 상기에서 언급된 분야들을 종합해 생활자치의 분야들을 행정기능별로 대략적으로 정리한다면 복지, 교육, 안전, 환경, 경제, 문화 등 6개 분야로 구분될 수 있다.

정치·혁신적 측면

주민들이 지역문제 해결을 위해 함께 참여하고 협력하는 것을 생활자치의 일상적인 의미로 받아들이는 경우, 생활자치는 지역주민과 장소에 대한 사회적·심리적 유대를 가진 주민들로 구성된 지역공동체를 전제로 한다. 생활자치의 일상적인 의미는, 생활자치가 단순한 개인수준이 아닌지역 주민들의 집합적 또는 집단적 행위의 의미를 내포하고 있음을 알려준다. 이같은 상황에서 이와 같은 집합적 행위를 용이하게 만드는 것이 주민들 사이의 유대와 지역에 대한 정체성 또는 애착, 소위 지역공동체 의식이라고 볼수 있다(곽현근,2015,2016).

공동이라는 의미의 common과 하나로 통합을 이룬다는 의미의 unity의 합성어에 어원을 둔 공동체 개념은 장소에 뿌리를 둘 수도 있고, 그렇지 않을 수도 있다. 예컨대 인종 또는 종교 공동체는 문화의 신념 체계에 의해 연결되고, 취미동아리나 전문직 종사자 모임처럼 공동의 관심사나 전문지식 또는 기술을 매개로 상호작용과 결속이 이뤄지는 공동체가 존재한다. 반면에 지역공동체는 학술적으로 일정한 지역에 살면서 자신이 살고 있는 지역과 이웃 주민들에 대해 사회적·심리적 유대를 가진 사람들을 지칭한다. 즉 지역공동체는 일정한 지리적 공간 또는 지역에 기초하고 있다는 측면에서 장소의 의미를 내포하지 않은 다른 공동체와는 차별화되며, 이는 다른공동체가 갖는 사회적 상호작용, 공도의 유대라는 특성뿐만 아니라, 구성원이 모여사는 지역경계성이 강조된다(곽현근,2015,2016).

생활자치가 대의민주제에 기반을 둔 지방자치의 개념과 구분되는 정치·혁신적 측면에서의 차별성을 갖기 위해서는 사회의 모든 구성원들이 평등한 권력 및 지위를 가져야 한다는 철학적·규범적 개념에 그 정치·혁신적 의미를 둬야 한다. 대의민주제가 다른 사람들보다 일부 엘리트들의 중요성을 인정하는 철학적 규범에 일반적으로 기반을 두는 바, 엘리트 중심의 대의민주적인 지방자치는 주민들 스스로 자신의 삶에 대한 통제 또는 운명을 다른 사람들에게 맡기는 것을 의미한다.

반면, 생활자치의 정치적 수준의 경우, 주민들 자신의 삶에 대한 통제 또는 운명을 다른 사람들에게 맡기는 기본적 수준에서 한 발자국 더 나아가 개인 또는 집단수준의 자기 결정의 확대를 통해 스스로 자신의 삶에 대한 적극적인 주인이 되는 것으로 이해해볼 수 있다(곽현근, 2015,2016).

이 같은 맥락에서 정치·혁신적인 측면에서 다음과 같은 2가지 유형의 주민 참여가 생활자치의 개념과 연관 내지 연계돼 있다고 볼 수 있다(곽현근,2015,2016). 하나는 자신이 사는 지역에 대한 의제를 중심으로 주민들의 조직화를 통해 집단적 역량의 형성과 문제 해결과정에 참여하는 유형이 있는데, 이는 지역사회 결사체적 활동을 통한 주민들 사이의 관계에 초점을 둔다는 점에서 ‘수평적 참여’의 의미가 있다. 다른 하나는 공식 정부의 제도적 관점을 중시하는 것으로 현존하는 정책행정 구조에서의 의사결정과정 및 서비스 전달과정에 주민들이 참여하는 유형이 있는데, 이는 국가와의 관계에 초점을 둔 ‘수직적 참여’의 의미가 있다는 것이다(곽현근,2015,2016).

결국, 지역공동체 기반의 생활자치는 친숙한 생활공간을 중심으로 주민의 자발적 참여와 조직화를 통해 의제를 발굴하고 해결해 나가는 과정(수평적 참여)뿐만 아니라, 정부가 마련한 공식제도에 지역공동체 조직 또는 대표가 참여(수직적 참여)하면서 정부 또는 다른 지역공동체와 함께 자신들의 삶에 직접적 영향을 미치는 의제들에 대한 집합적인 의사결정과 서비스 생산행위에 관여하는 것을 의미한다(곽현근, 2015, 2016). 이 때 지방정부의 의미는 서비스공급자의 역할을 넘어서 주민들의 정치적 의사결정에의 초대를 통해 책임감 있고 적극적인 공동체 구성원을 양성하는도구로 간주될 수 있다(곽현근, 2015,2016).

주민자치회위원의 역할은 지역발전의 소프트한 인프라로 간주되는 사회적 자본 유형과 연관해 생각해 볼 수 있다(곽현근, 2015,2016). 분석적 차원에서 사회적 자본은 결속적, 가교적, 연계적, 유형으로 분류된다(Woolcock, 1998 :Halpern,2005:곽현근, 2015, 2016재인용). 결속적 사회적 자본은 밀도가 높거나 폐쇄된 네트워크에서의 구성원 간의 관계를 강조하고, 가교적 사회적 자본은 수평적이지만 다소 이질적인 네트워크 사이의 연결을 통한 약한 유대와 다양성, 그리고 거기서 파생하는 다양한 자원에의 접근 가능성을 강조한다(곽현근,2015,2016재인용).

연계적 사회적 자본은 국가와사회 사이의 비대칭적 권력관계에 초점을 두는 개념으로서 가장 많이 이야기되는 것이 정부와 시민사회와의 관계다. 연계적 사회적 자본은 가교적 사회적 자본 형성에 우선적 초점을 둘 수 있다. 주민자치회 같은 읍·면·동 단위 주민조직의 참여를 통해 작은동네 단위 마을만들기가 낳을 수있는 폐쇄성 및 집단이기주의를 완화하고 상위 단위의 연대와 유대를 동시에 고려하면서 마을과 마을을 잇는 가교적 사회적 자본형성을 기대해 볼 수 있다. 민관협치를 통해 지역공동체와 지방자치단체의 연결고리 역할을 수행하고 정부 신뢰회복에 기여함으로써 연계적 사회적 자본을 형성하는 역할을 수행할 수 있다(곽현근,2015,2016).

소결

신개념 생활자치 구상은 현재 한국사회가 직면한 저출산 및 고령화, 이로 인한 지방소멸 위기 등 인구구조 변화, 4차 산업혁명과 같은 산업구조 변화, 세대, 지역, 외국인 및 탈북 이주민 등과 관련된 사회갈등 심화 등을 일정 부분 극복하기 위해 지방자치 큰 틀에서 필요성이 제기될 수 있다.