뿌리 없는 꽃은 금방 시들어버린다. 선거가 민주주의의 꽃이라고 하면, 자치는 민주주의의 뿌리다. 자치는 단체자치만을 지칭하는 것이 아니라 자발적 참여를 근간으로 하는 주민자치도 포함하는 개념이다. 주민자치는 지역에 거주하는 거주자들이 지역의 필요와 갈등, 현안에 대해서 협의하고 풀어가는 폴리테이아(politeia, 플라톤의 책 제목의 원어. 한국에서는 이를 정체(政體)라고 번역)다. 주민자치는 마을자치, 협의체자치, 학교자치, 아파트 단지자치 등과 같이 지역을 기반으로 자기입법과 자기통제가 가능한 지역의 자치체다.

문제제기

● 단체자치만으로 자치는 존재할 수 없다

단체자치와 주민자치는 지방자치의 두 기둥이다. 단체자치는 주민자치를 활성화시키기 위한 지원역할을 해야 한다. 단체자치만으로 자치는 존재할 수 없다. 주민자치가 생활정치로 나타나게 되고, 생활의 만족도와 삶의 질이 높아지게 된다. 주민자치가 형식화돼 있고, 단체자치만 요란하다면, 뿌리에 수분이 공급되지 않아 조만간 꽃은 시들어버릴 것이다. 주민자치의 실질화가 필요하다.

주민자치가 실질화되기 위해서는 제도도 필요하지만, 주민의 참여가 있어야 한다. 참여는 자치에 대한 참여도 있어야 하지만, 행정에 대한 참여도 있어야 하고, 국정에 대한 참여도 있어야 한다. 시민으로서의 덕성과 여유, 그리고 역량이 구비돼야 참여가 고양된다. 시민사회에 대한 신뢰가 부족할 경우에는 주민자치에 대한 제도를 실질화하기 어렵다. 한국의 주민자치제도는 이런 상황을 반영했던 것이라고 보여진다.

1998년에 도입됐던 주민자치위원회는 ‘형식적 주민자치’를 위한 것이었다. 주민자치이니까 주민이 스스로 하라고 하는 임의적 단체로서 인식됐고, 법률적 제도로 도입했다기보다는 주민자치센터(혹은 자치회관)라고 하는 시설공간의 운영위원회 정도의 동장자문기구 수준이었다.

읍·면·동 계층의 주민자치는 제대로 이뤄지기 어려운 제도였다. 주민자치로서의 법률적 위상도 없었고, 주민자치위원들의 대표성도 구비되지 않았으며, 주민자치를 위한 재원도 없는 상태였다. 아파트 단지관리를 위한 주민자치보다도 권한이나 기능면에서 부족한 주민자치였다. 행정관리의 말단조직으로서의 동사무소와 통·반장이 일정한 수당을 받으면서 마을관리를 하고 있는 상태에서 주민자치에 의한 마을관리는 들어설 여지가 없었던 것이다. 이름만의 주민자치였고, ‘실질적인 내용은 거의 없는’ 주민자치였다.

● 단위 규모가 지나치게 대규모다

주민자치가 형식화되었던 것은 제도자체도 미숙한 것이었다는 점도 있지만, 주민자치의 단위 규모가 지나치게 대규모라는 점도 지적해야 할 것이다. 한국의 읍·면·동 평균인구 규모가 2만명인데, 이것은 선진국의 기초지방정부의 인구 규모보다 큰 것이다. 기초지방정부도 대개 8000에서 1만여 명 정도로 시청도 있고, 시의원과 시장도 선출한다.

그런데 한국에서는 지방자치, 단체자치의 단위 규모는 20만명을 넘고, 이 정도의 인구 규모를 기초지방자치단체로 하고 있으며, 그것도 기존의 지방행정의 집행기관이었던 행정조직을 그대로 둔 채, 단체장을 직접선거로 선출하고, 지방의회를 둔 것이다. 다시 말해 현재의 한국의 지방자치제도 형성이 상향적으로 구성된 것이 아니라, 하향적으로 구성됐기에 주민자치를 학습하고 경험할 수 있는 기회가 없었던 것이다. 즉 ‘주민자치 없는 단체자치’였던 것이다.

자치의 규모는 인간적인 소통과 신뢰형성이 가능한 범위여야 한다. 누구에게나 적용될 수 있는 보편적이고 획일적인 정책은 존재하기 어렵다. 그렇기에 자치가 필요한 것이다. 함께 대화하고, 지혜를 찾아내고 성찰하면서 정책대안을 찾아내는 것이 자치인 것이다. 지역이 갖고 있는 역사적 경험과 문화적 특질을 반영할 수 있도록 자치의 단위를 보장해주는 것이 필요하고, 이것이 바로 분권의 핵심이다.

지금까지 한국에서 지방분권 논의는 단지 중앙정부부처 사무의 일부를 지방사무로 전환시켜주는 것을 분권이라고 인식했다. 이는 ‘분권’에 대한 개념인식의 오류다. 분권은 자치의 단위를 보장해 주는 것이어야 한다. 유럽의 도시자치권과 같이 일정한 지역에 대한 왕의 통치권을 유보하고, 도시지역의 대표들에게 자치권(charter)을 수여하는 것이다. 이것이 분권의 실질적인 의미인 것이다.

● 형식적 주민자치를 실질화하는 것 필요

주민자치가 실질화돼야 민주주의의 풀뿌리가 살아난다. 주민자치는 일정한 지역을 기반으로 해야 한다. 주민자치는 지역 사람들 간의 관계가 형성돼야 한다. 주민의 관계에서 대화가 있어야 하고, 거래가 발생하고, 신뢰가 형성돼야 하는 것이다. 이런 주민 간의 관계복원이 자치의 본래 목적이다. 자치를 통해 따뜻한 공동체가 조성되고, 공동체 형성을 통해 자치가 실질화될 수 있다. 자치적 행위를 통해 공동체가 형성되고, 공동체 형성은 자치를 실질화하는 선순환이 일어나는 것이다. 자치를 통해 소속감, 신뢰 등의 사회적 자본이 형성된다. 주민자치는 공동체 만들기를 위해서도 필요하고, 사회적 자본형성을 위해서도 중요한 가치다.

주민자치를 경험하지 못하면, 큰 자치라고 할 수 있는 단체자치도 제대로 참여하지 못한다. 자치를 통해 자유를 누릴 수 있는 것인데, 주민자치 시스템을 통해 투표권을 행사하고, 생활정치에 참여하고, 경험하지 못한 사람은 지방자치나 국가자치에도 헌법이 보장한 자유권을 제대로 행사하거나 누리지 못한다. 토크빌은 “작은 일에서 자유를 누리도록 훈련되지 못한 사람은 큰 일에서도 자유를 누리지 못한다”고 했다.

형식적 주민자치를 실질화하는 것이 필요하다. 현재의 주민자치위원회를 어떻게 실질적인 주민자치로 바꿀 수 있을 것인가? 한국의 지방자치 관련의 제도를 바꾸려고 하면, 지방자치법을 개정해야 한다. 법률개정에는 국회의원들의 주민자치에 대한 인식과 철학의 전환이 있어야 한다. 또 구체적인 주민자치는 시·군·구의 단체장과 지방의원들의 주민자치 가치에 대한 인식과 주민자치 실질화를 위한 노력이 있어야 한다. 조례로 각 시·군·구에 맞는 주민자치를 입법하기 때문이고, 주민자치에 예산을 배정하는 것도 시·군·구의 리더들에게 달려 있기 때문이다.

이런 주민자치 실질화에 대한 방향이 설정되고, 이를 실제로 추진하려고 한다고 하면, 어떤 추진기구가 필요할 것인가?

실질화를 위한 추진시스템 설계방향

● 시·군·구 차원

첫째, 시·군·구에 ‘주민자치실질화종합지원센터’가 설치돼야 할 것이다. 주민자치실질화종합지원센터는 주민자치 실질화를 위한 연구, 조사, 예산배정, 조례제정, 주민자치인재교육, 마을공동체지원, 주민참여예산교육, 지역자산 및 시설관리, 주민자치 프로그램개발, 주민자치사업 발굴 등의 주민자치를 위한 자치사무를 담당한다. 자치행정국에 소속하게 할 수도 있고, 기획경영국에 둘 수 있다. 별도의 주민자치국을 설치하고 여기에 소속하게 할 수도 있다.

둘째, 주민자치실질화위원회를 시·군·구청장 직속기구로 둔다. 주민자치 실질화를 위한 각 국들의 조정을 위한 최고 의사결정기구다. 여기서 의사결정을 내린 것은 시·군·구청장이 바로 받아들여서 집행하고, 그 집행과정을 보고하도록 한다. 이 위원회에는 시장과 주민대표들, 주민자치전문가들이 참여하고, 시·군·구의원들도 참여하도록 해 지역의 종합적인 의사결정체가 되도록 한다.

셋째, 주민자치실질화위원회는 먼저 광역시·도, 혹은 안전행정부로부터 주민자치 실질화를 위한 전속권한을 위임받아야 한다. 이를 위해 지방자치법에 근거규정을 두고, 특별법의 위임을 받아 주민자치 실질화를 위한 자치권의 위임을 받아야 한다. 다시 말해, 주민자치 실질화를 제약하는 관련된 법령들보다 우선해서 적용할 수 있는 법제도적 기반이 구비돼야 한다. 한국의 법제도적 현실을 감안한다면 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’ 개정에 의해 설치돼야 할 것이다.

넷째, 시·군·구 공무원은 주민자치교육과 지방자치의 철학과 본질, 역사에 대해 교육을 받아야 한다. 공무원 채용 시에도 지방공무원의 필수과목으로 지방자치론, 혹은 지방정부론과 주민자치론이 포함돼야 한다. 시·군·구의 공무원 중에는 커뮤니티센터나 주민자치위원회의 경험자 중에서 개방직공채로 일하는 주민자치전문가가 있어야 한다. 이들은 계급제에 의한 순환근무를 중지하고, 직위분류제 방식으로 직무를 배정하고 인사관리를 한다.

다섯째, 시·군·구의 행정조직으로서 커뮤니티국이나 주민자치국을 둬야 한다. 이 조직은 기존의 행정관리나 기획재정, 복지환경, 도시관리, 건설교통 등의 국이 담당했던 할거적 기능에 의한 분류와는 별도로 지역을 종합적으로 관리하는 기능을 담당하는 지역권역관리조직이다. 이 조직의 설치로 인해 기존의 조직에서는 도시관리나 건설교통, 복지환경 등의 상당한 사무와 기능들을 지역별로 나눠서 분권적으로 배치해주고, 지역의 총괄조정을 담당하거나 지역정책형성에 관한 사무만을 남긴다. 즉, 기존의 할거적 조직에 배치한 인력을 지역분할적 조직에 재배치한다.

행정은 주민자치국을 베이스로 한 주민자치위원회에 지역자치관리의 권한과 사무를 위임해줌으로써 작은 정부를 구현하고, 거버넌스를 구축할 수 있다.

● 읍·면·동 차원

첫째, 읍·면·동의 구역을 10~20여 개의 관할구역으로 나누고 각각의 생활관할구역에서 주민총회를 통해 자치통장을 선출한다. 자치통·리장의 직무는주민자치사무를 처리하는 주민대표로서 현재의 통·리장(행정통장)과 구분된다. 자치통·리장의 임명은 시·군·구청장이 직접하고, 담당 생활관할구역에 대한 자치권을 위임한다. 아파트 단지와 같이 입주자대표회의가 구성돼 있는 곳에는 시·군·구청장이 아파트 단지 지역에 대한 자치사무를 위탁한다.

자치통장은 자신의 관할구역 내의 모든 주민의 세대를 방문해 인적사항을 파악하고, 생활수준이나 행정민원사항과 복지수요를 파악한다. 자치통장은 관할생활구역의 어른으로서 공공성과 함께 지역 주민에 대한 사랑을 가져야 한다. 또 지역발전을 위한 전문성을 가져야 하고, 이를 위해 관할구역 내의 전문성을 가진 사람을 통·리의 임원으로 위촉해 임기를 같이 한다. 자치통·리장의 임기는 3년으로 한다. 사무양이 많아서 혼자 하기 어려울 경우에는 자치통위원을 몇 명 둘 수 있다.

둘째, 읍·면·동의 주민자치위원회는 자치통·리장의 연합체로 한다. 주민자치위원장은 자치통·리장 중에서 간선을 한다. 지역에 따라서 직선을 원하는 곳은 직선으로 선출할 수 있다. 주민자치위원회는 사무국을 두고, 주민세를 재원으로 해 읍·면·동의 예산사업을 집행한다. 모든 의사결정은 공개하고, 예산편성과정에 주민이 누구나 참여할 수 있도록 공개된 타운홀(town hall)에서 발언할 수 있도록 한다.

주민자치위원들은 시·군·구의 주민참여예산위원이 돼 시·군·구의 예산편성과정에 참여하고, 시·군·구의 지역예산에 대해 건의할 수 있다. 통합형의 주민자치모델에서 주민자치위원장은 동사무소의 행정공무원들을 동매니저(Dong manager, 공무원)를 통해 관리, 감독한다. 협력형의 주민자치모델에서 주민자치위원장은 동장의 행정사무에 대한 감사권을 갖고, 동의 자치사무에 대해서는 주민세를 재원으로 사무직원을 두고 자치사무소를 운영할 수 있다. 주민주도형의 주민자치모델에서는 주민자치사무소를 직접 운영할 수 있다. 이 경우 모든 예산을 공개하고, 자치규칙을 만드는 과정에 주민총회의 의결을 거쳐야 한다.

셋째, 읍·면·동사무소는 주민자치와 행정관리의 컨트롤타워가 된다. 복지, 일자리, 방범, 교육, 문화체육 등의 행정사무와 주민자치사무에 대한 종합적인 컨트롤타워로 권한과 책임을 진다. 시·군·구 혹은 광역시도, 국가행정기관으로부터 위탁사무를 받아서 처리한다. 이 사무의 처리를 위해 필요하다면 자체재원으로 인력을 추가 고용할 수 있다.

이에 대한 감사는 위탁기관으로부터 받는다. 물론 읍·면·동에서는 이런 사무를 위탁받지 않을 수 있는 자유도 있다. 위탁사무를 수탁하지 않는 지역에 대해서는 국가행정기관, 혹은 시·군·구에서는 직접 처리할 조직을 두거나 인근의 읍·면·동사무소에 위탁할 수도 있다.

● 마을공동체 차원

첫째, 자유롭게 마을공동체를 형성할 수 있다. 몇 사람이 해도 좋고, 몇 백명이 구성해도 좋다. 목적도 다양할 수 있다. 종교적인 목적일 수도 있고 취미, 운동, 동창, 동향일 수도 있다. 시민운동을 위한 것일 수도 있다. 인가를 신청할 수 있고, 인가를 받으면 공동체형성 예산을 지원받을 수도 있다. 형태도 사회적기업, 협동조합, 마을기업, 영농조합 등 다양한 형태일 수 있다. 회의방식도 주민총회형일 수도 있고, 이사회형일 수도 있다. 후임의 임원들을 선출하는 방식도 추천에 의할 수도 있고, 직접선거를 할 수도 있다. 자치적으로 결정할 수도 있다.

둘째, 마을공동체로서 유력한 것은 아파트입주자공동체, 학교학부모공동체, 교회공동체 등을 들 수 있다. 동창회, 동향회 등도 지역에서 유력한 공동체일 수 있다. 로타리클럽, 새마을지도자회, 청년회, 지역상인회, 상공회의소, 상인회 등의 지역조직들도 포함될 수 있다. 이들은 상호 관할영역이 겹칠 수도 있다. 바르게살기회, 지역방범협의회 등의 관변조직도 마을공동체에 해당할 것이다. 학교운영위원회나 아파트입주자대표회의와 같은 조직은 마을공동체 차원을 법률이 선도적으로 그 위상을 확보해준 사례다.

이로써 학교자치와 아파트 단지자치에서 주민자치를 선도하는 법제도로 만들어진 것이라고 해야 할 것이다. 교육부와 국토교통부가 빨랐다. 정작 주민자치를 선도해야 할 안전행정부는 뒤쳐졌다. 주무관청에서 정작 주민자치의 철학과 가치가 보이지 않는다.

셋째, 마을공동체는 회원들의 회비로 운영한다. 마을공동체의 상황에 따라서 사무국을 운영할 수도 있고, 회장의 집을 사무국으로 운영할 수도 있다. 마을공동체의 자치회는 회원에 대한 봉사만이 아니라 지역에 대한 공공봉사를 목적으로 하는 개방성과 투명성을 가져야 한다. 개방성과 투명성을 갖지 않는 공동체모임은 사적 모임에 불과하다. 지역공동체로서의 최소한의 요건은 개방성과 투명성이어야 한다. 공공성을 겸해 가져야 한다.

주민자치 실질화는 한국의 미래고 희망

한국의 현실 속에 주민자치의 철학과 가치를 어떻게 심을 것인가에 대한 고민이 많다. 자치는 자유가 있을 때 가능하다. 자유는 권한과 책임이 있을 때 느낄 수 있는 것이다. 권한이 제약돼 있을 경우, 자치를 할 수 없다. 한국의 주민자치는 권한이 없다. 사무권한도 예산권한도 없다. 특별법을 통해 이 권한을 주고자 했다. 그런데 협력형은 권한을 주되, 동사무소를 통한 행정통제를 그대로 둬서 관치 시스템을 그대로 두고 있는 모델이다.

자치는 자신이 속한 지역의 일을 지역민 스스로 처리하는 시스템이다. 관치 시스템을 그대로 둔 상태에서 자치는 가능하지 않다. 관치 시스템은 국가정책의 하부수행기관으로서 읍·면·동을 보는 것이고, 관의 목적을 위해 주민을 끌어들이는 ‘갑’적 사고방식이다. 갑적 사고방식은 갑을·주종관계에서 갑의 행태를 의미한다. 전형적인 관료제적 병폐를 의미하는 용어로 권위주의적이고 통제적인 행태를 지칭할 때 사용한다.

현재의 단체자치도 주민을 중심에 두고, 주민을 위해, 주민 한 가운데서 작동하게 해야 한다. 주민에 의한 공동체가 형성돼야 한다. 그러면 자치의 수준이 높아지게 되고, 수준 높은 자치가 개인의 자유의 확대에도 기여하게 될 것이다. 공동체 기반이 허약할 때, 개인의 참여는 동원이 되고 만다. 더구나 이기적인 개인은 공공의 가치를 우선하기보다는 사적인 가치에 포획돼 버릴 위험성이 높다.

한국의 지방자치는 단체자치에서 더 진전하지 못하고 있는 형세다. 주민과 시민의 활발한 참여를 특징으로 하는 주민자치는 현재 걸음마 수준이다. 단체자치와 주민자치가 일정한 지역을 범위로 각각 활발하게 전개돼야 진정한 지방자치다. 그러나 한국의 지방자치는 주민자치가 왜소한 절뚝발이 자치다.

주민자치 실질화가 시급하다. 현장의 컨트롤 타워를 지역에 줘야 한다. 그래서 분권이 필요한 것이다. 더 이상 국가집권적인 시스템이 효율적인 시대는 지나갔다. 주민자치의 실질화를 위한 제도 재설계에 지혜를 모아야 할 것이다. 주민스스로가 서로 돌보게 해야 한다. 국가는 지원하는 역할을 해야지 권한을 집권해서는 자치도 없고, 미래도 없다.

주민자치 실질화는 한국의 미래고 희망이다. 국민행복이기도 한다. 국가 경쟁력이기도 할 것이다. 이번 지방선거에서 시·군·구청장 후보들과 지방의원들이 주민자치에 대한 가치와 철학을 갖고, 주민을 위한 지역리더로 거듭나기를 소망해본다.