파편화된 기존 제도의 연계를 통한 종합적 참여민주적 주민자치 제도 설계

참여민주적 주민자치의 제도화는 지역공동체 형성 노력에 더해 상대적으로 주민대표 및 정부와의 관계에 비중을 두는 주민자치(위원)회를 연계하는 방향에서 모색돼야 한다. 이를 위해서는 중앙정부차원에서 현재 입법화되거나 추진 중인 마을만들기 또는 주민자치회 관련법들이 큰 그림 속에서 조정되고 통합될 필요가 있다.

예를 들면, 현재 행정자치부가 추진 중인 ‘지역공동체 활성화 기본법’을 통해 중앙부터 마을만들기 사업들을 통합하고, 나아가 2010년 ‘지방행정체제개편에 관한 특별법’에 근거해 추진하고 있는 읍·면·동 주민자치회 설치 문제를 지역공동체 활성화와 상호보완적인 관점에서 검토되고 연계하려는 노력이 절실히 요구된다.

부처 간, 부서 간, 칸막이가 견고한 중앙정부 주도의 입법화에 큰 기대를 걸 수 없다고 하더라도 지방자치단체 스스로 마을만들기와 주민자치회를 연계하기 위해 마을만들기 리더 또는 활동가들의 주민자치회 참여를 적극 유도할 필요가 있다. 또 주민자치회 위원들이 단순히 주민자치센터라는 물리적 시설의 운영위원회 수준에 머물지 않고, 좀 더 적극적인 지역공동체 형성역할과 기능을 통해 주민들로부터 지역에 꼭 필요한 조직이라는 ‘규범적 정당성’을 확보할 수 있도록 기회와 지원이 제공돼야 한다.

읍·면·동 공동 거버넌스(민관협치) 제도 강화

주민자치회가 현재와 같이 정부편의를 위한 ‘초대된 공간’에서 상담수준의 기능이 아니라, 지역공동체 주민대표로서 정부에 대한 실질적 영향력을 갖도록 정부와의 관계가 재설정돼야 한다. 이를 위해서는 일정한 사안에 대해 읍·면·동장과 함께 ‘공동의사결정’을 내릴 수 있거나 읍·면·동 및 기초자치단체 행정에 대한 설명을 요구할 수 있는 공식권한이 주민자치회에 부여돼야 한다.

예를 들면, ‘지방재정법’에서 모든 지자체 의무사항으로 규정한 ‘주민참여예산제’를 읍·면·동 주민자치회와 통합·운영하는 방안도 가능하다. 또 국가, 시·도, 시·군 계획 및 법령에 저촉하지 않는 범위 내에서 주민자치회가 ‘동네발전계획 안’을 수립하고 주민투표에 회부해 확정하는 ‘동네발전기획’과 같은 제도도 고려해 볼 수 있다.

또 읍·면·동 단위의 ‘지역공동체주축조직’의 개념을 활용해 주민자치회가 읍·면·동 주민조직의 통솔조직으로 거듭나는 계기를 만들어가는 것도 모색해봄직하다.

공동생산 관점의 읍·면·동 기능 강화

최근 행자부가 시범적으로 추진하고 있는 책임 읍·면·동제는 긍정적 측면과 부정적 측면을 동시에 갖는다. 인접한 읍·면·동을 묶어 대표성을 띤 1개 읍·면·동에 본청의 업무 상당부분을 이관하는 이 제도는 기초자치단체에 직접 가지 않고도 행정민원을 처리할 수 있다는 장점과 그만큼 많은 업무가 현장에 가가워지면서 해당 공공서비스들과 관련한 주민들의 참여와 협력이 가능해진다는 것을 의미한다.

반면, 기존의 읍·면·동보다 관할범위가 커지면서 주민참여가 그만큼 어려워진다는 문제를 안고 있다. 아직까지 읍·면·동 단위에서 재량을 갖고 조정할 수 있는 국가사무와 지방사무가 많지 않은 상황에서 주민참여의 효과를 논하기에는 시기상조라고 볼 수 있다. 하지만 단순히 행정서비스 공급(생산)의 효율성에만 집착하는 구태를 벗어나 지역에 대한 주민의 주인의식과 사회적 책임을 제고한다는 차원에서 읍·면·동으로까지의 분권적 사무 이양과 주민참여의 효과성까지 고려하는 균형 잡힌 시각의 제도 실험이 필요한 시점이다.

주민자치회 구성의 다양성 존중과 여성 리더십 강화

주민자치회 구성과 관련해 중요한 것은 주민자치회 위원들이 정치적 대표가 아니라 ‘시민대표’로서 행정과정에 참여하면서 집행부 행위의 정당성을 강화하고 대의민주제기능을 보완하는 역할을 수행한다는 것을 인식하는 것이다(Warrem, 2008).

행자부가 주관하는 주민자치박람회 우수사례들을 놓고 볼 때, 동네문제에 많은 시간을 헌신할 수 있는 50대 전후의 전업주부가 위원장이 되는 경우 주민자치위원회 활동이 활성화되는 경우가 자주 확인된다. 마찬가지로 여성위원 비율이 높은 지역 주민자치위원회가 동네의제 발굴과 해결에 적극적인 경우가 많다. 아직 우리나라 사회구조상 여성이 상대적으로 집과 동네에서 보내는 시간이 많고, 그만큼 동네환경을 비롯한 동네문제에 대한 지식과 관심 및 참여가능성이 높다.

이런 현실을 감안할 때, 여성할당제 등을 통해 주민대표조직의 여성대표성을 높이고 참여를 지원하고 장려하는 것은 지역공동체역량 강화뿐만 아니라 인적자원 활용차원에서도 중요한 전략이 될 수 있을 것이다.

지역공동체와 공무원 역량 강화를 위한 교육훈련 지원시스템 구축

참여민주적 주민자치 활성화를 위해서는 현 수준의 주민역량에만 의지할 것이 아니라, 주민역량 형성 또는 강화수단을 적극적으로 제도설계에 반영해야 한다. 즉 참여공간을 여는 것뿐만 아니라, 주민과 공무원들이 새로운 공간에서의 의미 있는 상호작용을 위해 필요한 기술과 정보, 지식을 제공해줄 수 있는 교육훈련프로그램의 개발과 학습지원시스템이 요구된다.

교육훈련의 필요성은 주민 편에서뿐만 아니라 공무원의 관점에서도 필요하다. 참여민주적 주민자치시대 공무원에게 요구되는 역할은 주민들의 지역공동체역량 형성을 위한 촉진자·촉매자·협력자 역할로 요약될 수 있다. 이런 맥락에서 지방정부 공무원에게는 공공서비스분야의 전문성뿐만 아니라 다양한 사람들을 관여시키고, 지역공동체 리더들을 지원하며, 갈등조정과 네트워킹을 주도하는 역량이 지속적으로 요구될 것이다.

앞으로 참여민주적 주민자치 담당공무원의 집단과정기술 또는 관계기술 향상에 초점을 둔 교육프로그램 개발과 지원이 참여민주적 주민자치 초석을 쌓기 위한 중요한 밑거름이 될 것이다.

읍·면·동 자생단체 정리 및 통합 노력

자생단체들이 풀뿌리수준에서 정치·행정구조 속에 깊이 뿌리내리고 있음에도 대다수 국민의 무관심 속에서 좀처럼 제도적 혁신과 변화를 도모하기 어려운 형편이다. 주민자치회가 주민대표조직으로서 리더십을 발휘하기 위해서는 지역 주민과의 네트워크 형성과 지지기반 위에 지방행정과 정치를 향해 자기 목소리를 내는 조직으로 탈바꿈해야 한다.

이미 기능을 상실한 자생단체는 중앙정부차원에서 정리하는 것이 바람직하나 현실적으로 기대하기 어려운 상황에서 자율적 방식으로 주민자치회 하위분과 형식으로 통합되도록 유도하는 것이 바람직하다. 공동체주축조직의 개념을 활용해 지역공동체조직 또는 자생단체의 역량을 체계적으로 결집시키는 의식적 노력이 요구된다. 이와 관련해 기초자치단체로부터 시작되는 공동체기본계획 수립을 골자로 하는 행정자치부 주도의 지역공동체 활성화 기본법의 국회 통과가 읍·면·동 단위 주민조직들의 수평적 연합을 위한 중요한 기회를 제공할 것으로 기대된다.

주민자치 담당조직 체제 정비

지방정부 행정조직상 마을만들기와 주민자치회 활동을 종합적으로 지원하는 독립부서를 설치 또는 강화할 필요가 있다. 또 우수한 공무원의 현장배치와 성과에 대한 철저한 보상을 통해 참여민주적 주민자치 관련 업무의 회피성향을 줄여나가는 의식적 노력이 요구된다. 이와 관련해 현장 활동가들을 계약직 공무원으로 채용해 참여민주적 주민자치 사업 또는 활동을 전문적으로 지원하면서 주민과의 지속가능한 관계를 형성해나가는 방안도 고려해봄직하다. 지역공동체와의 상담과 공동기획을 통해 도출된 의제
가 추진력을 잃지 않도록 회계지출절차의 간소화 등 불필요한 형식과 제도를 과감히 개선해나갈 필요가 있다.

중간지원조직의 제도화 및 활성화

효과적인 중간지원조직의 제도화를 위해서는 몇 가지 원칙이 지켜져야 한다. 민간조직으로서 공공영역의 지원을 받되 운영상의 자율성을 최대한 보장받는 ‘자율성’의 원칙, 법적근거를 갖고 충분한 예산지원을 통해 안정적 활동이 보장되는 ‘지속성’의 원칙, 특정부서가 아니라 지역공동체 관련 모든 부서의 사업을 지원할 수 있는 ‘통합성’의 원칙 등이 지켜지도록 세심한 제도설계가 이뤄져야 한다(정규호, 2012).

타 제도와의 연계를 통한 안정적 주민자치회 재정지원 확보

현재 지역공동체 활성화 기본법과 관련해 기존의 마을만들기와 관련된 예산은 지역공동체 활성화 기금으로 통합한 후, 중앙정부가 재정지원을 하되 지역공동체 활성화를 위한 모형개발 또는 설계와 집행은 광역 및 기초자치단체가 주도하는 상향적 접근을 취할 수 있다. 이 때 기본법에 읍·면·동 단위의 공동체주축조직의 지정과 재정지원계획을 포함시킬 것을 권고 또는 의무화함으로써, 주민자치회가 공동체주축조직이 됐을 때 안정적인 재정지원을 받을 수 있는 기회를 확보하는 것도 하나의 방안이 될 것이다.

또 주민자치회 위원이 주민참여예산제 지역회의 위원을 겸하면서 주민자치회 사업예산을 주민참여예산제를 통해 확보하는 방향의 제도적 실험도 적극적으로 추진해볼 수 있다.