■ 영국의 주민자치조직에 관해

의회주의 내지 민주주의의 모국이라고도 불리는 영국의 주민자치는, 역사적·경험적인 측면에서 뿐 아니라 법제도적 측면에서도 우리에게 많은 시사를 줄 수 있다.

패리쉬의 권한과 역할

영국에 있어서 잉글랜드 지역의 대표적인 주민자치조직(parish·community council)인 parish(패리쉬)는 장원(manor)의 지역단위로서 교구적 성격이 강한 지역조직에서 유래했으나, 점차 지역적 주민자치조직의 성격을 강화해왔고, 현재는 주로 농촌·소도시 지역의 주민자치조직으로 유지되고 있다.

parish는 기초 지방정부인 district 하부에 존재하는 점에서 그 자체를 완전한 지방정부 내지 지방자치단체로 보기는 어려울 것으로 보이나, 원칙적으로 주민직선에 의한 민선의원들로 구성되는 parish council(패리쉬의회)을 보유하고 있고, parish 의회의 의장이 지역공동체의 수장 역할도 수행하는 기관통합형 조직에 가까운 형태를 띠고 있다. 또 parish 단위에서 공공서비스의 제공이나 일정한 지역사업의 추진 등 직·간접적인 행정활동이나 다양한 관여가 이뤄지고 있다는 점에서, 그 실질에 있어서는 기초자치단체의 성격을 부분적으로 겸한 준지방정부적 주민자치조직으로 평가할 수 있다. 이 점은 패리쉬의 경계가 공동체의 정체성을 공유하고 같은 이해관계가 성립할만한 지역에 근거해 정해지고, 그 크기는 행정단위로서 기능할 수 있는 정도는 돼야 하며, 비록 과세권한은 없으나 지역개발부담금을 부과할 수 있다는 점 등에서도 엿볼 수 있다.

parish의 인구규모가 평균 1700명이고, 대부분의 parish는 인구규모가 500명 내외에 머무르는 것으로 보아 통상의 parish는 우리 기준으로 볼 때 개별 ‘마을’ 단위의 주민자치조직인 것으로 보인다. 다만, 이런 parish가 지역공동체를 대표하고, 민선의원으로 구성되는 의회가 존재하며, 지역개발부담금 등의 공과금부과권을 보유하고, 다양한 지역사업 등의 행정기능과 계획수립상의 협의기능 등을 수행한다는 점에서 우리가 구상해 온 읍·면·동 단위의 주민자치회와는 그 지위와 구성, 기능 등의 면에서 일정한 차이가 있음을 확인할 수 있다. county나 district와 같은 공식 지방정부 산하에 이런 수준의 기초 주민자치조직이 일반적으로 형성돼 주민자율로 운영되고 있다는 것은, 영국의 지방자치가 오랜 역사적 전통을 바탕으로 주민자치의 실질적 실현에 상당히 접근해 있음을 보여주는 것이다.

패리쉬 설치지역 전체 인구의 30% 정도

그런데 김순은 교수께서 집중 검토한 parish가 설치된 지역은 전체 잉글랜드 면적의 90%에 달하는 지역(농촌 및 소도시)임에도 지역특성상 parish 구역에 거주하고 있는 인구는 전체 잉글랜드 주민 약 5300만명 중의 약 1600만명 정도에 그치고 있고, 대도시권인 Greater London이나 Metropolitan area에는 이런 의미의 parish가 아예 없거나, 거의 설치돼 있지 않다. 이런 점에서 서울특별시나 6대 광역시, 인구 50만을 넘는 다수의 대도시에 전체 인구의 상당 비율이 거주하고 있는 우리나라의 경우에는, 기초 주민자치조직의 모델로서 parish만을 상정할 수는 없는 사정이라고 생각된다.

특히, 대도시지역은 주민 간 유대감이나 지역공동체성이 상대적으로 약하기 마련인데, 영국의 경우에도 이런 이유로 대도시권에는 parish 등이 설치돼 있지 않은 것은 아닌지, 그리고 parish나 community가 설치돼 있지 않은 대도시권에 있어서의 주민자치조직의 현황은 대체로 어떤지 질문하고 싶다. 김 교수에 따르면, 2011년 지방주의법에 의해 패리쉬의회 외에 근린포럼(neighbourhood forum)이 규정됐고, 이런 근린포럼은 패리쉬의회가 없는 지역의 공동체 모임으로, 해당지역에서는 패리쉬의회 대신 근린포럼을 통해 공동체 발전계획을 추진할 수 있게 했다고 했는데, 이런 근린포럼이 대도시지역의 주민자치조직으로서 전면적으로 결성돼 활동하고 있는 것인지, 그 조직형태나 기능이 parish council과 대동소이한 것인지, 아니면 그와는 다른 지위 내지 기능을 수행하는데 그치는지 등에 관해 추가설명을 부탁드린다.

■우리나라 주민자치조직에 관해

주민자치회의 구성문제

일부 지역에서 시범실시된 읍·면·동 단위의 주민자치회는 그 구성과 관련해 대체로 위원선정위원회에서 선정 내지 추천한 자 중에서 단체장의 위촉에 의한다는 점에서 주민자치조직으로서의 대표성에 한계가 있다. 먼저, 위원 선정에 1차적인 역할을 하는 위원선정위원회의 구성방식에도 문제가 있고, 위원선정위원이나 주민자치위원의 위촉에 단체장이 깊숙이 개입할 수 있도록 하는 것도 적절하지 않다.

물론, 단체장도 주민이 선출한 지방자치단체의 책임자라는 점에서 그 자체 대표성을 갖지만, 일단 단체장이 되고 나면 지역 주민을 상대로 정책의 결정과 행정을 수행해야 한다는 점에서 지방관치적 입장에 설 수 있는 점도 부인할 수 없다. 따라서 주민자치조직으로서의 주민자치회의 구성에 단체장이 너무 깊숙이 개입할 여지를 열어두는 방식은 적절치 않다. 주민자치회는 주민생활과 관련한 사항이나 주민화합, 발전 등에 관한 사무를 맡게 될 것이지만, 그런 역할을 통해 주민의 입장에서 지방자치단체에 의한 행정을 견제하거나, 필요 시 적극적인 건의나 요구 등을 할 수도 있다는 점에서 주민자치위원의 선정은 가능한 주민들의 자유로운 선택에 의하는 것이 합당하다.

종전의 주민자치위원회의 한계나 시범실시한 주민자치회가 각각 소기의 성과를 충분히 거뒀다고 평가하기 어려운 것은, 무엇보다도 주민자치회의 구성방식에 위와 같은 한계가 있기 때문이다. 지역단위의 주민자치에 구심점이 될 자치조직이 주민 스스로의 고민과 선택에 의해 구성될 때, 비로소 그 조직에 대한 주민들의 관심이나 신뢰, 책임의식 등이 생길 수 있다. 이런 대표성과 정통성을 인정받는 자치조직이 활동할 때에만 주민자치가 보다 더 활성화, 실질화될 수 있다. 주민자치회가 형식적 기구로 머물러 있거나 경우에 따라서 관변단체, 어용단체 등으로 의심 내지 오해받는 상황이 된다면, 그 지역의 주민자치는 형해화(形骸化)되거나 어려워질 것이다.

그런 관점에서 영국의 주민자치조직인 parish의 경우, 주민직선에 의한 민선의원으로 구성되는 의회가 그 중심적 역할을 수행하고 있다는 점을 매우 주목해야 할 것이다. 따라서 우리의 주민자치회도 그 구성에 있어서 적임의 대표자들이 주민들의 직접적인 선택에 의해 선출되거나, 적어도 그에 준하는 방식으로 선임될 수 있는 방안을 강구함으로써 무엇보다도 주민자치회의 대표성을 확립하고, 그를 통해 주민의 신뢰와 책임을 확보하는 것이 우선돼야 한다. 이것이 전제되지 않는 한, 주민자치회에 대한 일반적 관심이나 신뢰에는 한계가 있을 수 있고, 이런 자치기구를 중심으로 한 주민자치가 제대로 정착되거나 활성화될 것을 기대하는 것은 어렵다.

주민자치회의 법적 지위 및 권능에 관해

주민자치회의 기능이나 재정 등의 문제도 중요하지만, 이것은 주민자치회의 정체성이나 주민대표성이 제대로 확립된 것을 전제로 해 요구되는 사항들일 것이다. 사실 주민자치회 제도화의 문제가 보다 본격적인 관심과 논의의 대상이 된 것은, 수년 전 국가(정부와 국회)가 주도해 전면적인 시·군·구 통합 등 지방행정체제 개편을 추진하면서부터다. 당시에 만일, 전국의 시·군·구가 다수 통합돼 개별 기초지방자치단체의 규모가 현재보다 더욱 커지게 되면, 풀뿌리 민주주의의 실현에는 오히려 역행하는 점이 생기는 것 아닌가 하는 문제제기들이 있었다. 또 시·군·구 통합을 추진하는 측에서는 이 점을 보완하기 위해 비대화, 광역화될 기초지방자치단체 하부에 읍·면·동 단위의 주민자치조직을 제도화하고 강화함으로써 그런 비판에 대응하고자 한 것이다.

읍·면·동 주민자치회가 처음으로 법률상 등장한 것은 시·군·구 통합의 근거가 된 지방행정체제 개편에 관한 특별법(2010. 10. 1. 시행)에서다. 동 법률은 제3장 제3절에서 시·군·구의 개편, 이어지는 제4절에서 읍·면·동의 주민자치를 규정하고 있다. 주민자치의 활성화는 지방자치의 발전을 위해 당연히 바람직한 것이지만, 국가가 주도한 다소 인위적인 시·군·구 통폐합에 따르는 문제점에 대한 현실적 대응책으로써 읍·면·동 단위에서의 주민자치의 강화가 얘기가 된 것이라면 아쉬움도 있다.

아무튼 거국적으로 시도된 지방행정체제의 개편, 특히 시·군·구 통합은 극히 일부 시·군의 통합 외에는 용두사미 격으로 별다른 성과를 보지 못하고 있다. 현재까지도 기초지방자치단체의 체제와 규모는 과거 종전과 별다른 변화 없이 유지되고 있는 실정이며, 향후에도 이것이 어느 정도 변화할 것인지는 여전히 의문이다. 따라서 앞으로의 읍·면·동 주민자치조직(주민자치회)에 관한 논의는 대규모로 변화될 기초지방자치단체가 아니라, 현재의 기초자치단체 체제를 전제로 논의돼야 할 것이다. 이것은 현재의 기초자치단체로서의 시·군·구 체제와 읍·면·동 단위의 주민자치회의 상호 관계의 설정과도 매우 밀접한 관련이 있다.

본인은 주민자치회가 주민 직선의 위원으로 구성되더라도 기초지방자치단체와의 상호관계를 고려해 그 법적 지위나 성격, 권능 내지 기능 등을 또 다른 정부적 수준의 것으로 구상하는 것은 부적절하다. 이것은 현재의 기초와 광역이라는 중층제 지방자치단체체제에 더해 또 하나의 중복적 행정계층을 설정하는 것이 될 수도 있기 때문이다. 사실 기초와 광역을 포함해 지방자치단체와 그 기관(의회 및 단체장 등)은 원리적으로는 국가사무의 대행기관이 아니라, 지역공동체의 자치사무를 수행하는 대의적 주민자치조직이라고도 할 수 있는 것이다. 우리가 시·군·구나 시·도를 단순한 행정구역이 아니라, 지방 ‘자치’ 단체라 하는 것도 그런 이유에서다.

지방자치단체의 핵심 의결기구인 지방의회는 정치적으로 주민대표기관으로서 주민직선의 민선의원으로 구성돼 있고, 단체장 역시 민선체제로 구축돼 있다. 따라서 지방자치단체 그 자체를 얼마나 주민자치의 실현기구로서 실질화해 내는가 하는 것도 향후 우리나라의 주민자치의 발전에 중요한 포인트가 될 것이다. 주민자치의 개념을 단순히 지방자치단체와 분리된 영역에서 이뤄지는 순수 주민 간 관계만으로 볼 것만은 아닌 것이다. 따라서 예컨대 ▲지방자치단체의 예산편성과정에 주민의 참여를 전면적으로 인정한 주민참여예산제도의 도입 ▲주민대표기관인 지방의회의 권능 확대와 그 활성화를 제고하기 위한 다양한 시도들 ▲시민감사관 내지 시민옴부즈만제도 등을 통한 주민에 의한 자치행정의 감시 강화 ▲지방행정에 대한 일련의 주민참여권 보장수단의 도입(주민투표, 주민소환, 주민감사청구, 주민소송, 주민조례 청구제 등) ▲지방 공공기관의 행정정보공개의 확대 등은 모두 주민자치를 강화 내지 제고하기 위해 도입되거나 강구중인 수단들이다.

이런 관점에 설 때, 읍·면·동 단위의 주민자치회는 정부적 지위와 성격을 갖고 행정적 기능을 주로 수행하는 기구이기보다는 ▲지역과 주민의 공통적 관심사에 대한 주민의 의사를 결집하고 ▲그 논의를 심화해 다양한 방식과 채널을 통해 지방자치단체(단체장, 의원, 관련 부서 공무원 등)에 전달하거나 이와 협의할 수 있도록 함으로써 ▲주민의사의 수렴과 반영 ▲주민에 의한 행정의 감시와 통제 등이 실질적으로 이뤄질 수 있도록 매개적 혹은 촉매적 역할을 하는 지위와 기능을 갖는 것이 어떨까 한다.

다만, 부분적으로 위·수탁 등을 통해 주민자치회가 직접 주도하거나 처리하는 것이 적절하거나, 필요한 지역적 사업이나 프로그램 등은 이를 주민자치회가 직접 수행할 수 있도록 해서 주민자치회의 위상과 역할을 제고하는 것도 필요할 것이다. 이런 수준의 지위와 권능에서 시작해 그 운영 성과에 평가가 긍정적으로 나오게 되면, 그에 비례해 단계적으로 주민자치회의 지위와 기능을 강화해가는 점진적 방안이 바람직하다.

공동주택 입주자대표회의에 관해

우리나라의 경우에는 아파트 등 공동주택이 특히 발달하면서 국민의 약 70%가 여기에 거주하고 있는바, 공동주택 관리 자치기구인 입주자대표회의를 지방자치와 관련한 주민자치조직으로서 활용할 가능성이나 활성화시킬 필요성은 상당히 존재한다고 생각됩니다. 적어도 공동주택단지 내의 입주자(소유주와 사용자)에게는 이 기구가 공동주택의 관리와 단지 내 공동체 운영에 있어서 법적으로나 실제적으로 주민자치적 기구라고 할 수 있기 때문이다.

다만, 입주자대표회의는 주로 공동주택 내의 주택관리문제나 그와 관련된 일상적 사항만을 다루므로 그 공간적 범위나 활동목적이 한정적이어서 아직은 지방자치제도상의 일반적인 지역 주민자치조직으로 대치(代置)하기에는 한계가 있다. 또 이것을 공식적인 주민자치조직으로 인정할 경우에는 균형상 공동주택이 아닌 지역의 주민들을 위해 그에 상응하는 별도의 주민자치조직이 인정돼야 할 것인데, 이 문제를 해결하는 것 역시 쉬운 일은 아니다.

만일, 입주자대표회의가 공식적 주민자치조직으로서 인정되면, 그동안 추진돼 온 읍·면·동 단위의 주민자치회와의 관계에 있어서 공식적 주민자치기구가 이중적으로 구축되는 결과가 돼 상호 지위와 권한, 기능 등을 정밀하게 조정해야 할 복잡한 문제들도 초래될 것이다. 게다가 공동주택 입주자대표회의의 경우에는 제도화됐음에도 불구하고, 아직은 그 현실적 적용 내지 운영상 해결해야할 과제들도 적지 않다. 예컨대, 입주자대표회의의 구성원인 동대표 등을 선출하기 위한 선거가 직선제로 제도화는 됐으나, 과연 모든 공동주택에서 선거의 기본원칙에 입각한 선거방식이 채택되고 엄정한 선거관리가 이뤄지고 있는지는 의문이다.

이런 견지에서, 아직은 현행의 공동주택 입주자대표회의를 지방자치제도상의 일반적 주민자치조직으로 인정하는 것은 부적절하거나 시기상조다. 현 단계로서는 공동주택 입주자대표회의를 부분적·보조적인 주민자치조직으로서 향후의 다양한 변화 내지 발전 가능성을 모색해보는 정도로 고려하는 것이 어떨까 한다. 근년 입주자대표회의의 구성·운영이나 관리비 등을 둘러싸고 많은 민원과 분쟁이 발생하고, 공동주택 내 각종 시설에 대한 체계적인 관리도 미흡했다는 문제들로 인해, 이를 전면적으로 개선하기 위해 종래의 주택법 중 공동주택의 관리에 관한 부분을 분리해 보완한 공동주택관리법이 새로이 제정되기에 이르렀고(2015. 8.), 시행령 마련을 거쳐 8월 12일부터 전면 시행됐다, 따라서 법령의 제정 등을 통해 여러가지 보완책이 마련된 것으로는 보이나, 향후 그 적용 내지 변화과정에 대해서는 여전히 그 귀추를 지켜봐야 할 상황이다.

■맺으며

우리나라는 선진국들에 비해 지방자치의 역사와 문화가 상대적으로 일천하고 급격한 도시화 등으로 전통적인 마을공동체가 변형됐으며, 3공화국 이후 오랜 지방자치의 암흑기를 거치면서 이제 지방자치 복원 20여 년을 맞이하고 있는 상황이다. 지방자치에 관한 법제와 운영경험, 인식과 문화 등이 충분히 축적돼 있지 못한 것이 사실이다.

따라서 앞으로 지방자치법제의 정비·보완을 지속적으로 추진하면서 그와 더불어 자율과 참여의 자치경험과 문화를 축적하고 심화시켜 나감으로써 우리나라의 지방자치도 점차 성숙한 단계로 나아갈 수 있게 될 것이라 믿는다. 주민자치법 입법포럼이 이런 선진 지방자치로 나아가는 데 있어 기폭제 역할과 함께 중요한 기여를 해줄 것을 기대한다.