법령에 의하면, 주민자치회 설치·운영은 풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해서다. 그리고 풀뿌리 자치의 시작은 읍·면·동 주민추천제부터고, 풀뿌리 자치 활성화는 주민자치회 활성화가 전제돼야 한다. 이런 가운데 지난 7월 23~24일 개최된 ‘2019 당진시 주민자치 정책박람회’ 정책포럼에서 발표된 최인수 박사(한국지방행정연구원)의 ‘읍·면·동장 주민추천제 도입 방안’과 김필두 박사(한국지방행정연구원)의 ‘주민자치 환경 변화와 주민자치 활성화 방안’, 또 지난 7월 25일 국회도서관 대강당에서 개최된 ’자치분권을 위한 풀뿌리 자치 활성화 방안 토론회‘에서 토론자로 나선 윤태웅 대한민국시도지사협의회 행정분권부장의 의견을 게재하기로 했다. 이는 전문가들의 의견을 통해 국가·지방자치·주민자치 환경 변화와 풀뿌리 자치 활성화를 위한 읍·면·동 주민추천제와 주민자치회 활성화 방안들을 알아보고자 함이다. 그리고 필자는 이들의 이론에 정책과 학술 의견을 더했다.

국가 정책 환경의 변화

대한민국은 정치, 경제, 사회, 문화 등의 분야에서 늘 새로운 패러다임을 요구받아 왔다. 그 새로움의 여러 요구 중 19대 대선부터 급부상한 것이 ‘자치분권’ 개헌론이며, 문재인 대통령은 3월 21일 조국 민정수석을 통해 ‘지방분권 및 총강, 경제 부분 헌법 개정안’을 발표했다.

조국 수석은 “지방분권 개헌은 ‘지방분권국가 선언’이다”라며 자치와분권을 강화하는 내용의 전문 개정에 더해 개정안 제1조 제3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”라는 조항을 추가해 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 했다.

문재인 정부가 2017년 7월 19일 밝힌 국가비전인 ‘국민의 나라 정의로운 대한민국’에서 국민의 나라는 두 가지 목표를 추구한다. 첫째, 국민의 뜻을 국정에 반영하고, 국민 개개인이 국정의 전 과정에 참여해 정책을 같이 만들어갈 수 있도록 국정 운영을 변화시켜야 하는 목표다. 둘째, 권력자 한 사람의 정부, 엘리트 중심의 정치가 아니라 국민 모두의 정부를 추구하며, ‘두 국민’이 아닌 ‘한 국민’을 지향하는 협치와 통합의정치 모색이다.

그렇다면 문재인 정부가 추구하고자 하는 ▲국민의 뜻 국정 반영▲국민 개개인이 국정 전 과정에 참여해 정책 같이 만들기 ▲국정 운영변화 ▲엘리트중심의 정치 탈피한국민 모두의 정부 ▲협치와 통합의 정치 등을 하려면, 무엇보다 현장에서 일어나는 주민들의 요구와 뜻을알아야 한다. 그렇다고 5000만명이 넘는 주민들이 직접 중앙정부 의사결정 테이블에 참석해서 의견을 개진할 수 있는가? 불가능한 일이다.
대한민국 역사 이래 거의 모든 정부와 정치인들, 그리고 공직자들은국민·시민·주민의 뜻에 따라, 국민·시민·주민을 위한 정책을 펴고, 민본(民本)에 의한 정치를 한다고 외쳐왔다. 정말 그럴까? 어떤 정책을 펼 때 과연 주민 개개인, 아니 하다못해 각 지역자치(住民自治), 엄밀하게 말하면 ‘지방자치의 한 유형으로서의 주민자치’, 또 주민자치회 등 ‘주민중심의 기구’ 혹은 ‘주민자치기구’ 중심으로 정책을 펼쳤을까?

지방자치 환경의 변화

지방자치와 분권에서 ‘수직적 분권’은 국가와 지방자치단체 간 분권, 광역자치단체와 기초자치단체간 분권을 말한다. ‘수평적분권’은 지방자치단체 내부에서의 분권, 단체장과 지역(주민)공동체간 분권을 말한다. 지방자치 패러다임의 변화 요인은 ▲저출산·고령화로 생산 가능 인구감소 ▲도시 밀집과 농촌과소 ▲장기적 저성장 기조 지속 ▲IT기반 참여 확대 등이다. 이를 해소하기 위해 정부는 복지중심 정책 추진과 자치단체·주민 네트워크 강화로 주민자치·생활자치 중심으로의 전환을 추진하고, 또 정책 추진 역량 제고로 다양화, 유연적 행정시스템 전환을 실시하고 있다. 최인수 박사에 따르면, 민관·민민 협력네트워크 구축은 주민 참여 활성화를 통한 상시적 참여민주주의 실천에 달렸다(‘그림’ 참조).

주민자치 활성화 정책 흐름

주민자치 활성화 정책흐름을 보면 첫째, 1998년 읍·면·동 기능 전환으로 주민자치센터 및 주민자치위원회(센터 운영조직) 설치, 2000년 7월에 ‘지방자치법 시행령’ 별표1에 자치업무에 주민자치센터 운영을 명시했다. 둘째, 2010년 10월 ‘지방행정체계 개편에 관한 특별법’에 주민자치회 설치·운영 근거가 마련됐다. 이로 인한 주민자치회 시범사업 설치·운영 근거법 마련으로 위탁사업 가능, 위원 50여 명으로 확대, 자치단체장이 위원을 위촉하게 됐다. 셋째, 2013년 주민자치회 31개 읍·면·동에서 시범사업이 실시돼, 2015년에는 18개 읍·면·동이 추가됐다. 또 2013년 6월에 표준조례안 안내 및 2015년 6월에는 개정안을 안내했다.

넷째, 2018년 주민자치형 공공서비스 사업이 실시됐다. 주민자치형 공공서비스는 자치단체별 시행이 확대됐다(총 95개 읍·면·동). 또 위원 선정위원회가 폐지됐고, 추첨제, 자치계획, 주민총회, 전문가 지원이 가능하게 됐다. 2018년 6월에는 주민자치회 시범실시 표준조례안 개정안이 안내됐다. 다섯째, 2019년 3월 ‘지방자치법 전부개정안’이 국회에 제출됐다. 국회에 제출된 지방자치법 전부개정안 중 주민자치회 관련 조항이 신설됐다(제25조). 제25조 제2항에 명시된 주민자치회 기능을 보면 ▲주민의 화합 및 공동체 형성 ▲읍·면·동 행정기능 중 주민생활과 밀접한 사무에 대한 읍·면·동장과의 협의 ▲지방자치단체의 장이 위탁하는 사무의 처리 ▲지역 발전과 주민의 복리 증진 ▲그 밖에 관계 법령 또는 조례·규칙으로 정하는 사항이다.

■ 풀뿌리 자치의 시작은

읍·면·동장 주민추천제부터

‘2019 당진시 주민자치 정책박람회’ 정책포럼 다섯 번째로 개최된 ‘개방형(주민 추천) 읍·면·동장 활성화 방안’의 주제가 ‘풀뿌리 자치의 시작, 주민이 뽑는 읍·면·동장’이었다. 즉 읍·면·동 주민주권은 읍·면·동장 주민추천제부터 시작해야 한다는 의미일 것이다. ‘읍·면·동장 주민추천제’는 주민들이 자치단체장이나 지방의회 의원을 뽑는 것처럼 마을과 현장의 구체적인 사안을 다루는 읍·면·동장을 누구로 할것인가를 직접 투표로 뽑는 것이다.

읍·면·동장 주민추천제는 참여민주주의, 직접민주주의를 실험하는 운동적 성격이 강하기 때문에 시·군·구정에 대한 주민들의 관심을 높이고, 자치역량을 강화하기 위한 목적이 컸기 때문이다. 주민들 입장에서는 자신들이 원하는 읍·면·동장과 읍·면·동 운영을 함께 할 수있어 만족감을 느낄 수 있다.

광산구의 직접민주주의 방식

1단계 
광주광역시 광산구에 의하면, 광산의 꿈은 ‘더불어 따뜻한 자치 공동체’ 구현이다. 따라서 광산구는 ‘사람중심 가치 추구, 참여, 공동체, 자치와 분권’을 구체적 형태로 만드는 ‘공공성 확장’의 신(新)광산 시대에 돌입했다. 즉 ‘주민의, 주민에 의한, 주민을 위한’ 공감을 바탕으로 한 진정한 심의민주주의 방식의 행정혁신을 시도했다. 이를 위해 광산구는 2단계에 걸쳐 주민의 목소리에 확성기를 달았다.

광산구의 직접민주주의 방식 주민 참여 1단계는 공감을 위한 기틀강화로 ‘신광산 비전과 전략’을 세웠다. 즉 ‘더불어 따뜻한 자치 공동체’ 구현을 위한 중기구정운영계획(2014~2018년)을 수립했다. 첫째, 민선 6기를 맞아 여유롭고 편리한생활, 쾌적하고 안전한 환경, 더불어 함께 사는 삶, 협동과 연대의 사회 성장 등 신광산 4대 비전과 8대 분야, 100대 정책을 수립했다. 둘째, 제도·조직·재정·참여혁신 등 4대 혁신으로 참여와 소통의 기틀을 마련했다. 제도혁신은 주민을 가치의 기준으로 삼고 소통을 통한 정책추진이다. 조직혁신은 민간과 행정이 수평적으로 만나는 능동적 조직이다. 재정혁신은 구정가치를 지향하는 성과중심의 재정 운용이다. 참여혁신은 모든 과정에 주민이 참여하고, 공유하고 섬기는 과학행정 체계 마련이다.

2단계 
광산구의 직접민주주의 방식 주민 참여 2단계는 ‘소통을 통한 공감의 장’ 마련이다. 즉 자발적 구정 참여 의사결정 시스템 운영으로 행정 권한을 주민에게 돌려주는 것이다. 첫째, 전국 최초로 주민이 직접 우리 마을 동장을 결정하는 ‘동장 주민추천제’를 실시했다. 동장 주민추천제는 민주주의를 키우고 살기 좋은 지역을 만들기 위해서는 주민 스스로 판단하고 결정하는 자치 공동체 구현 방식이 시대적 흐름으로 대두했기 때문에 추진했다.

목적은 주민의 생활과 가장 밀접한 동 단위 행정부터 주민 참여와 분권의 확립을 통해, 주민이 진정한 자치의 주인공으로서 행정에 참여하는 것이다. 방법은 우리 동네 동장을 주민 손으로 직접 선정하는 방식을 도입해 4명의 동장 승진 후보 중 2명을 주민투표로 최종 선택, 추천하는 것이다. 추진 결과, 2015년 7월 현재 4개 동 ‘동장 주민추천제’ 시행, 추천후보 동장 임명이다. 이후 4급 전략 동장 → 5급 전략 동장 → 5급일반 동장으로 확대 추진했다.

둘째, 전국 최초 타운(홀)미팅 도입·추진, ‘주민의 결정이 구정을 이끄는’ 신뢰중심 행정환류 구현이다. 주요 내용은 주민이 행정의 정책을 수립하고 추진하고 평가하는 ‘의사결정 시스템’ 도입, ‘신광산형 직접민주주의 방식 주민과의 대화 지침 마련’ 및 마을리더 대상 퍼실리테이터(촉진자) 양성 교육으로 주민회의 체계화다. 추진방법은 주민의 자발적 의사결정을 위한 타운(홀)미팅 운영이다. 정책토론(타운홀미팅)은 절차적 민주주의 강화로 ▶문제 해결 방안 도출 ▶‘주민배심원제’로 우선순위 최종결정 ▶주민 원탁토론 ▶행정 제안 ▶행정 반영 및 집행 순으로진행된다.

구정 참여 주민협치기구는 구정에 관심 있는 다양한 분야의 주민으로 총 133명으로 구성돼 있다. 분야는 5개로 경제·일자리, 교통·건축, 자치·행정, 문화·복지, 환경·안전이다. 주민협치기구의 주요 역할은 공약 등 주요 정책에 대한 제언, 참여, 모니터링, 주민청구조례 발의 및 행정과 주민들과의 갈등 조정 ‘주민배심원’ 역할 등을 수행한다.

세종시 시민추천제와 통장 주민선거

읍·면·동장 시민추천 
세종특별자치시는 시민들이 스스로 시정에 참여해서 결정하고, 직접 실천하는 시민 주도의 ‘시민주권특별자치시’ 실현을 시정 3기 핵심과제로 추진하고 있다. 그 첫 번째 이행과제로 시장의 읍·면·동장 임명권한을 시민에게 나누고, 풀뿌리 마을자치를 실현하기 위해 읍·면·동장 시민추천(공모)제를 시행한다고 2018년7월 19일 밝혔다.

읍·면·동장 시민추천(공모)제는 공모한 내부 공무원을 시민이 면접 또는 투표를 통해 읍·면·동장에 추천하거나, 개방형 공모로 공무원 또는 민간경력자를 읍·면·동장에 임용하는 것이다. 세종시는 소속 공무원을 대상(4급 또는 5급)으로 공모해 지역 여건에 따라 주민투표를 하거나 면접을 통해 심사하는방식을 선택하도록 했다.

세종시는 주민 투표나 면접이 이뤄지면, 최고득표(득점)자를 현장에서 공개하고, 인사부서에 통보해 인사 참고자료로 활용할 계획이다.읍·면 지역 중에서는 청춘조치원사업 추진 등으로 주민자치 여건이 성숙된 조치원읍에 대해 2018년에 실시하고, 동 지역은 면밀한 검토를 거쳐 2019년부터 도입하고 있다.

신도심 통장 주민선거 
세종시는 통장도 주민 선거를 통해 선출된다. 세종시에 따르면, 다수의 공동주택단지로 구성된 동(洞) 지역의 통장이 기존 읍·면 지역과 동일하게 주민 선거를 통해 선출된다. 세종시는이·통장 선출의 공정성을 확보하기 위해 ‘세종특별자치시 이·통장 임명에 관한 규칙’을 개정, 행정안전부의 사전보고 절차를 마친 후 2019년 5월 20일 공포·시행했다.

이번에 개정된 세종특별자치시 이·통장 임명에 관한 규칙은 기존읍·면 지역과 동일하게 동 지역에서도 주민들의 선거를 통해 통장을 선출하고, 공동주택 입주자대표회의가 추천할 수 있도록 하고 있다. 그동안에는 읍·면 지역 이장은 마을총회를 통해 선출한 자를 리(里)개발위원회에서 추천하도록 했지만, 동 지역의 경우 주민 선출 절차없이 공동주택 입주자대표회의에서추천하도록 규정해왔다.

세종시는 이번 규칙 개정으로 통장 희망자가 공동주택 입주자대표회의를 거치지 않고, 입주자대표회의 회장과 상의 후 추천서를 받아 제출하는 등 주민 대표성 저해 문제를 해소할 수 있을 것으로 기대하고있다. 이와 함께 이번 개정안에는 읍·면·동장이 이·통장을 임명할때 임명장을 수여하고, 임명대장에 기록하도록 하는 규정도 신설됐다.

수원시의 동장 주민추천제

올해 도입한 경기도 수원시의 ‘동장 주민추천제’는 주민이 추천한 공직자를 동장으로 임명하는 제도다. 수원시가 공모에 지원한 5급 공무원(5급 승진 의결된 6급 공무원)을해당 동에 통보하면 동 단체원, 일반 주민 등으로 구성된 ‘주민 추천인단’이 동장 후보자를 선정한다. 수원시는 지난 3월 15일 영화동, 평동, 행궁동, 영통2동 등 4개 동의 동장을 ‘동장 주민추천제’ 공모 직위로 지정했다고 밝혔다. 수원시는 지난 1~2월 동장 주민추천제 대상 동을 공모하고, 구별로 자체 심의회를 구성해 심의했다. 회의를 거쳐 영화동(장안구)·평동(권선구)·행궁동(팔달구)·영통2동(영통구)을 대상동으로 결정했다.

지정 사유는 다양하다. 전형적인 구도심 지역인 영화동은 주민 참여를 이끌어 생활환경을 개선하고, 지역 경제를 활성화 할 필요가 있다.평동은 민원이 많고, 오목천동·고색동·평동·평리동 등 법정동별로설립된 개발위원회가 있어 지역 간 의견이 갈리는 부분이 있다. 주민 화합을 이끌어야 한다. 행궁동은 수원의 명소인 화성행궁, 공방거리 등 지역 특색을 살려 주민들이 자발적으로 다양한 사업을 추진할 수 있도록 적극적으로 지원해야 한다. 또 영통2동은 공동주택과 단독주택, 공업지역과 상업지역, 거주민과 유동인구가 혼재된 동으로 모든 대상을 아우를 수 있는 사업 추진이 필요한 지역이다.

수원시는 동장 공모 직위로 지정된 4개 동을 대상으로 3월 말부터 4월 중순까지 후보를 공모한 후 후보자를 해당 동에 통보했다. 수원시 인사위원회는 각 동에서 추천한 ‘동장 추천 운영위원회’ 위원 후보 중 위원을 선정해 위촉했다. 동장 추천 운영위원회는 주민 추천인단(100~150명)을 구성하고, 후보자 토론회, 추천인단 투표를 거쳐 6월 말까지 최종대상자를 선발한 후 인사부서에 추천했다.

수원시 주민 첫 동장 선출

지난 6월 25일 경기도 수원시 평동·행궁동 행정복지센터에서 각각 주민 투표가 진행됐다. 대회의실에 모인 주민들은 후보자들의 토론을 보고, 소중한 한 표를 행사했다. 수원시에서 처음으로 주민이 동장을 선출한날이었다. 이날 투표에서 가장 많은 표를 받은 김상길 평동장과 민효근 행궁동장이 동장 대상자로 선발됐고, 두 사람은 7월 15일 인사에서동장으로 발령 났다. 평동 2명, 행궁동은 3명이 후보로 등록했고, 주민추천인단은 평동 143명, 행궁동 150명이었다.

수원시는 정책을 추진할 때 주민참여를 확대하기 위해 동장 주민추천제를 도입했다. ‘집행’ 중심 행정이 아닌 주민 눈높이에 맞는 ‘맞춤형 행정’을 펼치는 것이 목표다. 동장 투표에 앞서 열린 토론회에서 후보자들은 동 운영계획과 비전을 발표하고, 주민 질문에 상세하게 답했다. 또 공약 등을 담은 홍보물을 만들어 주민 추천인단에게 미리 배부해 주민들에게 동행정을 가장 잘 이끌 동장을 선택할 기회를 제공했다.

수원시에서는 올해 동장 주민추천제 대상동 2곳을 추가로 선정하고, 앞으로 8개 동(구별 2개 동)까지 대상 동을 늘릴 계획이다. 수원시는 동장 주민추천제를 거쳐 임용된 동장에게 인재추천권, 승진·근평 우대, 예산 지원 등 인센티브를 제공해 동장이 공약사업을 실현할 수 있도록 적극적으로 지원할 예정이다. 동장 주민추천제를 거쳐 임용된 동장의 임기는 2년이다.

■풀뿌리 자치 활성화와 민주적 참여의식 고양과 주민자치회

주민자치회는 풀뿌리 자치 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 설치·운영하는 것이다. 이에 대한 법적 근거는 다음과 같다. 2010년 제18대 국회에서 제정한 ‘지방행정체제개편에 관한 특별법’(2013년 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’, 2018년 ‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(약칭 : 지방분권법)으로 대체됨)이다. 특별법의 제20조(대체법 제27조)는 “풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다”고 규정, 주민자치회의 설치목적과 설치 단위를 명시하고 있다.

특별법의 제21조(대체법 제28조)는 주민자치회의 기능을 주민 화합 및 발전, 법령·조례·규칙이 정하는 바에 따라 국가 혹은 지방자치단체 사무의 일부를 위임 또는 위탁한 사무의 수행으로 규정하고 있다. 특별법 제22조(대체법 제29조)는 주민자치회의 구성 등에 대해 규정하고있다. 이상의 특별법을 근거로 대통령 직속 지방행정체제개편위윈회(후에 대통령소속 지방자치발전위원회, 현 자치분권위원회로 개편)이설치되고, 지방행정체제개편 기본계획(이후 2018년 9월 자치분권 종합계획)에 주민자치회의 설치와 운영계획이 반영됐다.

주민자치회 시범실시

‘풀뿌리 자치의 활성화 및 주민의 민주적 참여의식 고양’이라는 지방분권법의 취지에 따라서 지방행정체제개편위윈회는 2013년 협력형, 통합형, 주민조직형 등 3개 모델을주민자치회의 기본모형으로 확정했다. 지방행정체제개편에 관한 특별법 대신 제정된 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제29조 제4항 “행정자치부 장관은 주민자치회의 설치 및 운영에 참고하기위해 주민자치회를 시범적으로 설치·운영할 수 있으며, 이를 위한행정적·재정적 지원을 할 수 있다”를 근거로 행정자치부(현 행정안전
부)와 지방자치발전위원회(현 자치분권위원회)가 공동으로 주민자치회 시범실시를 추진했다.

당초 지방행정체제개편위윈회는확정된 3개 모델을 모두 시범실시대상으로 제시했으나, 전국 의견 조사결과,지역주민과주민자치담당공무원의 선호도가 가장 높은 협력형 한 가지만을 주민자치회 시범실시 모델로 확정했다. 주민자치회 시범실시는2차례에 걸쳐서 추진됐다. 1단계(2013.7~2014.12)는 전국 읍·면·동 전체를 대상으로 공개 모집해 166개의 읍·면·동이 신청했고, 지방자치단체의 추진의지와 수행능력 등을 고려해 31개 읍·면·동을 시범실시 지역으로 선정했다(경기 5, 충남 4, 광주 3, 기타19, 읍 4곳, 면 7곳, 동 20곳).

2단계(2015.1~2016.12)는 1단계 시범실시에 참여한 31개 읍·면·동을 포함해 추가로 18개 읍·면·동이 시범실시에 참여해 총 49개 읍·면·동이 참여했다. 그리고 행정안전부에 의하면, 지방분권법에 따라 주민자치회가 운영되는 읍·면·동은 7월 현재 214개소로 확대됐다(서울 80, 부산 4, 대구 1, 인천 4, 광주 17, 대넌 8, 울산 2, 세종 1,경기 29, 강원 20, 충북 1, 충남 26, 전북 2, 전남 15, 경북 2, 경남 2).

주민자치 원리에 대한 시각

필자는 주민자치는 단순히‘ 참여’의 원리라기보다 이를 뛰어넘는 의사결정의 원리로 본다. 그렇기 때문에 정부나 각 지방자치단체들도 ‘주민총회’를 추진하고 있는 것으로 본다. 의사결정은 정치적 원리고, 의사결정은 권력을 뜻하며, 이 권력은 시민사회에의 새로운 ‘시민권력’을 생성하는 것이다. 이 시민권력이 생성되기 위해서는 새로운 공공적 영역,즉 ‘공공의 장(공론의 장)’이 요구된다.

또 이 공공의 장에서는 권력정치와 이념정치가 아닌, 담론정치와 생활정치가 활발하게 제시, 생성, 산출돼야만 한다. 그런 면에서 주민총회 설치·운영 목적과 역할 등을 어떻게 할 것인가는 매우 중요하다. 특히 정부와 지방자치단체들은 주민의 대표기구인 주민자치회가 주민총회를 운영하는 것으로 방향을 잡고 있다. 따라서 주민자치회 설치·운영을 어떤 원리에 의해, 즉 주민자치회에 어떤 정체성을 부여할지가 매우 중요하다.

또 다른 시각에서 주민자치 원리를 보자. 2018년 5월 11일 정부세종컨벤션센터에서 개최된 ‘한국도시행정학회 상반기 학술대회’에서발표자로 참석한 곽현근 대전대 교수에 따르면, 중앙정부와 지방자치단체 사이의 관계를 포착하기 위한 원리가 단체자치고, 지방자치단체와 주민 사이의 관계를 포착하기 위한 원리가 주민자치다. 곽 교수는“단체자치는 중앙정부로부터 지방정부의 상대적 독립성 또는 자율성을 강조하는 ‘지방분권의 원리’고, 주민자치는 주민의 의사와 통제에 따라 지방정부를 운영할 것을 강조하는 ‘지방민주주의 원리’다”라고 말한다.

곽 교수는 많은 정치인과 국민은 지방민주주의를 대의민주주의와 동일시한다고 지적하며 “민주주의가 ‘인민에 의한 통치’를 의미하고, ‘인민의 통제’가 민주주의의 핵심원리라고 볼 때, 대의민주제는 산업화와시장의 확대, 국민국가의 성립과 맞물려 등장한 민주주의의 시대적 타협안에 불과하다”고 주장한다.
즉 곽 교수는 민주주의가 사회적이고 역사적으로 구성된다는 사실을 받아들일 때, 민주주의를 대의민주제와 동일시하는 것은 민주주의를 사물화(reification)하는 것으로 봤다. 가장 민주주의가 발전한 선진국에서도 대의민주제 기반인 선거를 통한 인민 통제의 실효성에 대해서는 ‘민주성 결핍’이란 개념을 통해 많은 회의와 비판의 목소리가 증가해왔다는 것이다.

곽 교수는 이에 대해 “대안적 민주주의를 단순히 ‘직접민주제’ 또는 ‘참여민주제’로 통칭하기보다는 좀 더 세분화해서 접근할 필요가 있다”고 말했다. 즉 곽교수의 말에 따르면 ▲직접민주제는 주민투표제, 주민발안제, 주민소환제, 주민감사제, 주민소송제 ▲참여민주제(풀뿌리 민주주의)는 주민들이 스스로의 결사체 형성을 통한 자치 활동과 주민대표를통한 행정과정에의 참여 ▲숙의민주제는 상식적 사고를 가진 주민대표들을 무작위로 선발하고, 심층 토의과정을 거쳐 공공문제의 해결 방안을 도출하거나 갈등을 조정해 나가는 제도(시민배심원제, 공론적 여론조사, 합의제도 등) ▲고객(시장)민주제는 공급자 중심의 공공서비스가 갖는 문제를 극복하기 위해 주민을 고객으로 바라보고, 고객 수요와 만족도 조사의 대상으로서 소극적 수준의 주민 참여를 유도하는 것으로대의민주제 보완을 위해서는 종합적으로 고려할 필요가 있다. 

풀뿌리 자치 실현을 위한 주민자치회

현재 2013년 5월부터 지금까지 추진되고 있는 주민자치회 시범실시조직형태는 ‘협력형’ ‘통합형’ ‘주민주도형’에 지방자치발전위원회(현 자치분권위원회)는 ‘협력형 보완형’을 추가 제시(2015년 12월 )했다. 이중 현재 행정안전부가 실시하고 있는 협력형(혹은 협력형 보완형)은 현장의 목소리를 제대로 담지 못했다는 비판이 일었다.

그러나 관련 학자 및 전문가들은이 4가지 조직형태는 지역 사회 의견이 충분히 반영되지 못한 것으로 더욱 다양한 형태의 주민자치 조직이 형성돼야 한다고 주장한다. 또 주민의 리더들이 운영할 주민자치회에 따라 주민자치 관련 행정부서도 신설 혹은 담당공무원이 확대돼야 한다고 요구한다. 따라서 주민자치회를 지원할 중간지원조직, 각 지역의 기관, 직능·관변단체, 시민단체, 동호회 등과의 관계설정 및 네트워크 등도 재설계돼야 한다. 이는 주민자치기구(단체)는 주민의, 주민에 의한, 주민을 위한 조직이 돼야하기 때문이다.

또 다른 시각에서 주민자치회 활성화 기본방향을 보자. 2017년 8월17~18일 아주대학교 율곡관과 다산관에서에서 개최된 ‘2017년 한국지방자치학회 하계학술대회’에서 발표자로 참석한 김필두 한국지방행정연구원 연구위원에 따르면, 주민자치회 활성화를 위해서는 다음과 같은 사항을 고려해서 추진해야 한다.

첫째, ‘주민자치 방향성’을 명확히 제시해야 한다. 주민자치회 활동은 주민주권주의 이념을 바탕으로 상시적인 주민의 직접 참여를 통한 풀뿌리 민주주의를 구현하는 것을 목적으로 제시해야 한다. 둘째, 다양성의 확보다. 도시형과 농어촌형, 공동주택(아파트)지역과 단독주택지역 등과 같은 지역의 특성과 주민 의견을 반영해 다양한 주민계층에게 참여의 기회를 제공해야 한다.

셋째, 주민의 대표성 확보다. 다수의 주민이 참여할 수 있는 주민총회를 통해 주민자치 활동을 알리고, 주민의 인준을 받는 절차적 민주주의를 통해 주민의 대표성을 확보해야 한다. 마을의 문제점이나 숙원사업등에 대한 주민투표를 필요시 마다 실시해 다양한 주민의 다양한 의견을 수렴하고 이를 주민자치 사업 등에 반영해야 한다. 넷째, 주민자치 사업의 실현 가능성이다. 주민자치 사업은 지방자치단체의 행·재정 여건, 주민의 참여의지, 관심도, 자치역량 등을 고려해 설계되고 추진돼야 한다.

다섯째, 목적타당성(효과성) 확보다. 주민자치가 활성화되고 성공하기 위해서는 우선 지역 공동체가 형성돼야 한다. 여섯째, 주민 편익성의 제고다. 주민자치는 주민의 실생활에 필요한 것을 우선적으로 해결하는데 초점이 맞춰져야 한다. 행정 민원 서비스가 미치지 않는 사각지대를 해소하는 것이 중요한 과제다. 이는 주민자치회의 위탁사업으로수행할 수 있다. 그러기 위해서는 행정과의 소통과 협력이 중요하다.