한국공론포럼 제5회 월례포럼은 박태순 대표의 사회로 진행되었다. 참고로 사단법인 한국공론포럼은 지난 2019년 2월 창립총회 및 대회를 개최했고 6월에 국회등록단체가 됐다. 정파와 이념을 초월한 ‘의회중심 공론장운동’을 표방하고 있으며 전국에서 약 200여명이 활동하고 있다.

박태순 이날 포럼을 시작하면서 “오늘은 주민자치 제도개선, 관련 법 개정 관련 내용으로 진행한다. 말씀은, 여러분들 많이 알고 계시는, 주민자치 분야에서 오랫동안 활동하시고 한국주민자치중앙회라는 단체를 만들어 활동하고 계신 전상직 회장님 모시고 주민자치의 의미와 제도개선 과제에 대한 전반적 말씀을 들어 보겠다”고 소개했다.

소개받은 전상직 회장은 “주민자치는 하면 할수록 보면 볼수록 어렵다. 그런데 사람들이 쉽게 보고 잘못된 접근을 하는 게 안타까워서 현재도 많은 고민 중이다. 주민자치도 그렇고 공론장도 다 다른 사람들이 모여서 최대공약수 혹은 최소공배수를 만들어야 하는 게 쉽지 않다. 합리적으로 바람직한 약수와 배수를 만들어내는 게 과제라고 생각하면서 오늘 강의를 시작 하겠다”고 서두를 꺼냈다.

“자치는 기본적으로 “잘 먹고 잘 살고 잘 노는” 그러니까 생활 그 자체입니다. 주민들이 “잘 먹고 잘 살고 잘 놀기”를, 혼자서 하면 개인자치이지만 마을 차원에서 이웃과 함께하면 바로 주민자치가 됩니다. 그러나 혼자 “잘 먹고 잘 살고 잘 놀기”도 어려운데 이웃과 같이 “잘 먹고 잘 살고 잘 놀기”하는 것이 매우 어려울 것이라고 생각합니다만 우리는 회사에서는 항상 동료와 함께 일을 하고 놀 때도 친구나 동료들과 함께 놀고 있습니다. 일을 이웃과 함께하고 이웃과 함께 즐겁게 놀 수 있는 방식이 주민자치입니다. 이웃사촌과 함께 하자는 것이 주민자치입니다.”

전 회장은 주민자치에 대한 명쾌한 정의에서부터 강의를 풀어갔다. 그러면서 그는 “주민자치에 대한 오해가 있는데, 주민자치는 공무원이 시키는 공무를 하는 게 아니고 잘 살기 위한 것이다. 개인자치에서 주민자치로 이행이 쉽지는 않다“고 말했다.

마을에서 이웃과 함께 ‘잘 먹고 잘 살고 잘 노는’ 게 주민자치

전상직 회장은 오늘날 한국의 마을 상황부터 짚었다. 그는 “서구에서 300년, 일본에서 100년 걸린 성장을 한국은 30년 만에 따라 잡았다. 그러나 양적인 건 따라잡았으나 질적인 성숙은 따라잡지 못했다. 우리는 ‘선착순’이라는 일사분란한 사회에서 벌거벗은 경쟁을 했고 영혼 없는 엘리트를 양산했다. 위험사회를 넘어 잔인사회가 됐다. 압축성숙이 결여된 압축성장이 우리에게 복수를 하고 있는 것”이라고 분석했다. 또 “경제개발, 중화학공업에 집중하다보니 이 선택과 집중에 지역사회는 제외됐다. 이촌향도 현상이 나타났는데, 시골은 다 무너지고 도시에는 그야말로 사람만 모여 살게 됐다. 여기에 국가라도 나서서 문화적으로 공동체가 되게 했어야 했는데 그걸 전혀 하지 않아서 문제가 심화됐다”고 전 회장은 진단했다.

정부의 통리반 정책도 지적됐다. 전 회장에 따르면 압구정동 현대아파트 통반편성 실태를 보면 한 동의 1~7층까지가 1반, 7~14층까지가 2반, 이런 식으로 구성이 됐다. 전 회장은 “이 같은 반 구성이 주민간 수평적 관계 형성에 전혀 작동을 못했다. 주민들이 모인 적이 단 한 번도 없었다. 정부가 규정에 의해 통반을 만들어놓고 통반장을 심부름꾼으로만 활용했다. 통반이 공동체가 될 수 있는 기제로는 전혀 작동하지 않았다”고 비판했다.

계속해서 전상직 회장은 “우리나라 주거 형태가 60퍼센트 이상이 아파트, 빌라 등 공동주택이다. 한마디로 공적 냉소와 사적 정열이 지배하는 사회이다. 아파트 주민들의 사적 정열은 대단하나 아파트 전체에 대해서는 아주 냉소적이다. 왜냐? 아파트는 전적으로 건설회사 비용으로 지어져 공공시설조차도 입주자 부담으로 이뤄졌다. 정부가 돈을 댄 게 없다. 이러니 공공성이 빈약하고 사회성도 아주 빈약하게 설계됐다. 이런 구조 하에서 이웃을 타자화 하고 주거를 은신처화해 폐쇄적이 됐다. 이건 이기적이라고 탓할 수 없는, 압축성장의 처절한 복수라 할 수 있고 이젠 여기에 대해 생각할 때”라고 거듭 강조했다.

마을의 붕괴, 압축성장의 처절한 복수

전 회장이 생각하는 주민자치의 충분조건은 주민이 자기가 사는 구역을 나의 마을로 승인하고, 지역주민을 내 이웃으로 승인하고, 마을의 일을 우리의 일로 승인하는 것이다. 그는 “이 세 가지가 안 되면 주민자치가 안 된다. 이것만 되면 주민자치가 충분히 이뤄진다. 근데 정부가 주민자치 정책에서 이것이 이뤄지도록 배려했을까? 아마 주민들이 이렇게 생각할까봐 겁을 내지 않았을까? 주민들의 끈끈한 연대나 마을일로 생각하는 것을 겁내고 나서서 방해하지 않았을까 싶다. 이런 경우가 비일비재했다. 자치 공동체 토양을 가만두는 게 아니라 아예 망가뜨렸다”고 개탄했다.

이어 전 회장은 “주민들에게 자치회를 만들고 자치 할 수 있게 해줘야 주민자치가 된다. 그런데 현재 주민자치회 설치 권한이 주민들에게 있나? 아니다. 시장군수구청장에게 있다. 이 권리를 주민들에게 내려 준 게 아니고 지금은 이걸 시민단체에 줘서 민간위탁을 하게 한다. 주민들은 주민권을 통째로 뺏기는 날벼락을 맞은 셈이다. 국가가 시장군수구청장에게만 분권을 하고 주민들에게는 분권을 전혀 안했다. 주민들에게 분권 되면 민주화 되는 것이다”라고 설명했다.

그렇다면 우리 역사에서 주민자치의 전통은 없었을까? 전상직 회장은 단호하게 아니라고 말한다. 그는 “일본에도 영국에도 있었는데 한국에만 없었을까? 말이 안 돼, 없을 리가 없다”면서도 그렇다고 흔히 언급되는, 덕업상권-과실상규-예속상교-환난상휼의 ‘향약’이라고 말하기도 어렵다는 입장이다. 왜냐하면, 중국 집성촌의 규약인 ‘여씨향약’에서 유래된 향약이 조선에 들어오면서 후에 피지배층에 대한 통제, 수탈 수단으로 변질되었기 때문이다. 양반이 상민을 교화하는 수단, 더 나아가 양반의 지배체제를 공고히 하는 수단이 되어 실패하게 된 것이다. 그나마 임진왜란 후에는 양반과 상민이 화합을 안 하면 안 되는 사회분위기로 상계와 하계가 합쳐지기도 했으나 결국은 화합을 이루지 못하였다. 이처럼 자율에 맡겨졌으나 신분제를 극복하지 못하고 성공하지 못했던 향약을 아예 나라에서 관리하는 ‘수령향약’도 등장했다. 그러나 이는 수령이 똑똑하면 성공이요, 그렇지 못하면 그 폐해가 어마어마했기 때문에 결국 향약은 주민들 간의 수평적 협동 공동체가 아닌 수령의 지배도구로 전락했다. 유일하게 상민들로만 구성된 ‘촌계’만이 두레 등 주민자치로 발전할 수 있었고 바로 이것이 주민자치의 전통이라 할 만하다.

전상직 회장은 “지금도 마찬가지 현상이 나타난다. 주민자치를 단체장이 지배하면 수령향약, 시민단체가 지배하는 양반향약인 셈이고, 주민들끼리 하면 촌계의 사례처럼 성공할 수 있다”고 단언했다. 촌계의 전통이 1895년 향회로 발전했고 이는 ‘주민자치의 완성판’이라는 것이 그의 설명이다. 이 좋은 제도가 일제에 의해 무력화 되었고 조선의 향약 경험이나 향회조규의 역사도 단절된 셈이다.

향약 중 ‘촌계’가 주민자치의 아름다운 전통...오늘날 이어지지 못하고 단절돼

전 회장은 주민자치가 읍면동/통리의 문제라고 강조했다. 그는 “시도지사, 시장군수구청장 모두 직선제인데 읍면동장은 임명제이다. 이 문제를 해결해야 한다. 주민자치는 읍면동, 통리를 어떻게 할 것인가의 문제로 귀결 된다”고 밝혔다.

이어 “현재와 같은 읍면동 주민자치회는, 면적 엄청 넓고 인구가 많아 무보수 명예직인 주민자치회장이 다 커버하기 어렵다. 사람들을 다 알 수가 없다. 또 여기에 동장도 있다. 여기서 주민자치가 될까? 말이 안 된다. 근데 행안부는 이 단위로 주민자치회를 만들려고 한다. 이 규모를 주민들이 자치로 한다? 게다가 동장이 있는데 자치로 한다? 불가능하다”고 말했다.

이에 전상직 회장은 “주민자치기능의 중심은 통리회에 두고 협치기능의 중심은 읍면동회에 두는 이중구조로 설계해 자치와 협치가 따로 성립하도록 하되 조화를 이루도록 하는 것이 좋다”고 제안하며 “무보수 명예직 주민자치회장이 읍면동을 감당한다? 지금은 힘들다. 아마 100년 뒤에도 힘들 것이다”고 덧붙였다.

전 회장은 또 주민자치역량과 관련해서는 “주민의 개인차원역량(자치)-자치회의 집단차원역량(민주화)-국가의 제도차원역량(분권) 모두 필요하다. 그러나 행안부의 역량은 매우 부족하고 의지도 없어 보이며, 돈과 사람, 권한이 없는 자치회도 역량이 없다. 무엇보다 주민이 회원이 아니다. 주민의 개인차원역량은 충분하지만 이것이 잘 조직화되지 못했다”고 설명했다.

행안부 표준조례에 대한 비판도 이어졌다. 전 회장은 “주민자치회 시범실시 표준조례를 보면 주민자치의 설치 및 운영을 민간에 위탁할 수 있도록 했다. 주민 아닌 시민단체, 주민자치지원관이 주민자치회 만드는 걸 한다. 주민들 안에 능력자들이 많다. 천천히 하더라도 주민들이 하면 내부 노하우도 축적된다. 행안부의 안목이 아쉽다”고 안타까워했다.

이어 “조례의 왜곡도 심각하다. 애초 ‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’에는 주민자치회에 대해 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이라고 되어있는데 행안부 표준조례에 이 내용이 빠졌다. 또 입법권, 인사조직권, 재정권이 다 박탈되어 주민자치회가 아무것도 못하게 되어 있다”고 지적했다.

주민총회에 대해서도 언급했다. 전 회장은 “최고의사결정기구인 주민총회는 주민자치회원총회가 되어야 하는데, 현재는 주민이 주민자치회의 회원이 아니기 때문에 진정한 의미의 주민총회가 아니다. 지금이 주민총회는 출석정족수나 의결정족수, 선거권과 피선거권도 없는 대표성이 박탈된 공청회에 불과하다”고 비판했다.

주민이 주체 되지 못하는 주민자치회․주민총회, 주민에게 권한 돌려줘야

주민자치회의 역할에 대해서는 일본의 사례를 들면서 △주민들 간의 소통/친목 등 ‘사회적 자본 형성’(30.8%) △주거환경유지 및 마을 문제에 대응 등 ‘사회서비스 공급’(47.2%) △자치단체에 협력 및 민원 등 ‘주민목소리 대변’(21.0%)을 꼽았다. 전 회장은 “주민들이 자치할 수 있게 분권해주고 자치회에 분권 할 수 있게 해주는 것이 중요하다. 주민들에게 주민자치회 설립 권한을 주고 총회를 통해 운영할 수 있게 해주면 나머지는 주민들이 다 알아서 할 수 있다”고 강조했다.

끝으로 전상직 회장은 ‘주민자치는 민주제이다’라는 명제 아래 민주주의 의미를 강조했다. 그는 “민주주의는 ‘바람직한 하극상’이다. 주민자치는 ‘유쾌한 반란’이다. 이 유쾌한 반란을 주민들이 일으켰으면 좋겠다. 주민들의 유쾌한 반란을 정치인들도 받아줘야 하고 행정가들도 주민들이 유쾌할 수 있도록 보장해줘야 한다. 이런 지평이 없는 상태에서 주민자치 주민자치 하는데 그렇게 해본들 주민동원을 넘기 어렵지 않겠나. 성공이 필연적으로 담보되는 정책들을 같이 연구해서 외국에서 보란 듯이 견학 오는 주민자치를 만들어보고 싶다. 여기 계신 분들께서 많이 도와주십시오”라고 주문했다.

강의가 끝난 후 박태순 대표는 “오늘 말씀 들으며 뭔가 머릿속에 ‘아 저거구나’ 하는 생각 가진 분들이 많을 것이다. 전 회장님 말씀에는 열정과 내용이 잘 버무려져서 의미가 큰 것 같다. 마을 중심의 유쾌한 반란을 어떻게 일으킬 것인가가 관건”이라고 말했다.

이어진 질의응답에서는 다양한 논의들이 활발히 전개돼 관심을 모았다. ‘현재의 주민총회에서도 주민정족수 몇 퍼센트, 출석률 몇 퍼센트 등이 적용되는 곳이 있다’는 의견에 전 회장은 “회원 총회이면 평소에 회가 회원들에게 충분히 내용을 알리고 하지만 지금 주민총회는 주민에게 홍보는 하지만 주민이 내 일이 아니다보니 관심이 없다. 더러 정족수 1%, 3%? 하는 식으로 적용하는 곳이 있긴 한데, 주민들이 내용을 알고 있는 상태에서의 1%와 주민들이 전혀 모르는 상태에서 1%는 다르다. 주민이 회원이 아니라는 문제가 엄청나게 크다. 주민들이 내 일이 아니니 관심이 없는 게 문제다”라고 답했다.

‘주민자치위원을 선출하지 않고 추첨으로 뽑는 게 문제라고 하셨는데 지금 제도가 이렇게 된 이유에는 선거하기 어려워서 그렇게 된 것 아닌가’라는 질문에 대해서는 “위원 선거를 할 수 없게 된 게 주민들이 주민자치회에 관여할 수 있는 방법이 없어서다. 회원이면 당연히 주민들이 회장을 뽑으면 되는데, 위원을 뽑다보니 ‘기회균등’을 내세워 추첨을 하고 있는데... 기회는 균등할지 몰라도 실무력, 지도력 있는 사람을 뽑는 것엔 대실패이다. 위원을 추첨해서 성공한다? 말이 안 된다”고 힘주어 말했다.

‘20년간 주민자치 관련 활동, 특히 한국주민자치중앙회라는 전국조직을 통한 문제해결 활동과 성과는? 혹시 기대만큼의 성과가 아니라면 그 이유는 무엇인가?’라는 질의도 나왔다. 이에 대해 전 회장은 “우선은 주민들이 주민자치에 대한 생각이 많이 없다. 나 혼자 잘 살고 놀면 됐지 하는. 여기에 눈뜨게 하는 방법이 뭘까 생각하다가 주민자치센터에서 그런 강좌 만들어보자 해서 실제로 다양하게 진행했다. 사업을 통해 눈뜨게 하자고 해서 마을만들기 사업과 다채로운 마을의 행사를 기획했다. 이 세 가지를 통해 주민들이 수평적 관계를 형성할 수 있게 시범적으로 200개동 정도에서 실시했다. 또 하나는 문제는 일반 주민들과 위원들과의 관계이다. 위원들이 주민들에 대해 책임을 져야 하고 주민의 희망사항이 무엇인지 잘 소통해야 한다. 이를 위해 10개 동에서 신문을 만들기도 했다. 또, 선진사례를 보기위해 사전사후 교육을 거쳐 일본 견학을 진행하기도 했다. 이제까지 이런 것들을 많이 했는데 이제는 서울시와 행안부, 각 도에서 해주셨으면 좋겠다”고 답변했다.

주민자치의 위기, 주민들이 관심 갖고 알아주셨으면...

‘협치형 주민자치회와 자치형 주민자치의 차이’에 대한 질문도 있었다. 이와 관련해 전상직 회장은 “고민을 정말 많이 했는데, 현재 통을 통회로 바꾸자는 것이다. 이제까지 보면 주민들도 민주주의 훈련이 전혀 안되어 있다. 통회장은 대의제 통장이 아니라 모든 사안들을 200~300명 세대주와 한 달에 한번 모여 의론해서 합의제로 일을 처리하자는 것이다. 민주제가 자리 잡을 수 있다. 정부가 다 공유되고, 정보가 공유되면 합의가 쉽게 나온다. 단, 통회장 1인 체제가 좋은지, 3인 합의제가 좋을 지는 더 고민해봐야 할 것 같다. 주민들과 통회가 민주적으로 결합할 수 있도록 만드는 단위, 통이 적절하다. 동은 협력사업들이 많은데 그런 기능도 살려보고 자치로 하기에는 동장도 있어서 동장이 하지 않은 다른 일을 하려면 사무국에 몇 명을 둬야할지 등을 고민해야 하는데 아무튼 동은 협치 중심으로 가야할 것 같다”고 말했다.

마무리발언에서 전상직 회장은 “주민자치에 대해 연구된 게 너무 없어서 2006년 한국자치학회를 만들어 연구를 공급하면 잘 될 거라는 순진한 생각을 했었다. 아무리 연구해도 공급이 안 돼 2013년 실천할 수 있는 사람들을 직접 만나서 동기부여 하면 좋겠다 해서 한국주민자치중앙회를 만들었는데 그때 그렇게 양축을 가지고 지금까지 운영해왔다. 첫 번째 장벽은 행안부다. 통리를 주민에게 내놓고 싶은 생각 없고, 주민들이 회원이 되는 주민자치회를 구성해줄 생각이 없다. 주민자치 성공의 두 요인을 행안부가 거머지고 있다. 시장군수구청장은 시민단체와 야합해서 주민자치회가 해야 할 일을 다 위탁해버려 주민자치회가 위기를 맞고 있는데 주민들은 여기에 대해 잘 모른다. 이런 것들에 대해 알아주셨으면 좋겠다”고 밝혔다.

아울러 그는 “공론, 공공성을 가지면 아무 문제가 없다. 공공성 확보의 문제, 그런 과정들도 자치가 없으면 안 된다. 공론포럼이 지향하는 게 자치하고 같다고 생각한다. 공공을 형성해내는 방법론, 공공성 행정 방법론이 결국 공론화 과정이다. 학문으로 연구 가치가 충분하다. 필요한 지원을 많이 하겠다”고 말을 맺었다.

사진=공론포럼 영상 캡처

김윤미 기자 다른기사 보기