한국자치학회는 ‘주민자치회법 콜로키움’을 7월27일 태화빌딩 크레이트 하모니홀에서 개최했다. 한국자치학회에 따르면, 이번 콜로키움은 국회 제출에앞서 법안 점검과 주민자치회법안 제정 공감대 확대및 추진전략 검토를 위해 마련됐다.
이날 콜로키움에 참가한 정정화 한국지방자치학회장(강원대학교 공공행정학과 교수)는 전상직 한국자치학회장이 '주민자치회 법안과 그 의미'라는 주제로 발제한 토론회에서 "시·도, 시·군·구, 주민자치회로 자치 조직을 하나 더 두는 형태로 지방자치 행정체제구조를 전면적으로 바꾸려면 국민적인 합의가 필요하다"고 주장했다.
정정화 회장은 토론에 앞서 "최근 들어서 동네자치, 마을자치, 풀뿌리 민주주의에 대해 학자들도 활발하게 논의하고있다. 정부도 주민자치의 중요성을 최근에야 인식하게 됐다. 단적으로 행정안전부가 얼마 전에 발의한 ‘지방자치법 전부개정안’에 주민자치의 중요성이 곳곳에 담겨져 있다. 지방자치법 전부개정안 제1조 목적에 ‘주민 참여를 보장하기 위해서’라고 명시했다. 또 주민직접 참여제도가 거의 형식적이었다"고 말했다.
주민소환은 하남시 두 의원이 물러난 적이 있고, 제주도지사와 삼척시장 등 열 몇 번 한 적은 있지만 한 번도 주민들이 끌어내린 적이 없다. 대통령도 탄핵하는 데 기초의회 두 명, 도의원 한 명 외 한 번도 주민소환을 한 적이 없다. 주민소환은 실질적으로 못하게 돼 있다. 주민투표도 제한돼 있다. 정부가 이를 주민들이 할수 있도록 완화시켰다.
지금은 지방자치 4단체지만, 지방자치법 전부개정안이 통과되면 주민자치회를 연합해 지방자치 5단체가 될 수 있다. 이 막강한 권한을 가진 주민자치회가 어떻게 지방자치법 전부개정안에 들어갔는지 모르겠다. 이건 획기적이다. 게다가 행정안전부는 지방자치법 전부개정안을 만들면서 ‘주민주권을 강화하겠다’고 했다. 지방자치는 주민주권으로 지방의 모든 결정은 주민들이 결정한다는 것이다.
그동안 지방자치는 정치적
우리나라 지방자치 역사는 정치적이다. 김대중 전 대통령이 정권을 교체하기 위해서 단식투쟁으로 지방자치를 얻었는데, 마치 민주화 투쟁인 것처럼 시장·군수·구청장을 뽑았다. 1949년도에 지방자치법을 만들고 지방의회를 한 것도 정치적인 이유다. 이승만 전 대통령이 국회의원들에게 인정을 못 받아 3선 집권이 안 되니까, 지방권력을 통해서 정권을 인정받기 위해서 지방의회를 선거한 거다. 그 때 지방자치를 했다. 이렇게 정치적으로 이용하다보니 주민자치 지방자치가 아니고, 흔히 이야기하는 정치투쟁, 권력 교체, 단체자치 지방자치로 파생돼 오늘날 주민자치가 제대로 뿌리를 내리지 못한 척박한 환경이 됐다.
우리나라 지방자치 토양은 역사성이 외국과 다르다. 예를 들면, 영국 같은 경우는 잉글랜드 중심으로 페리쉬(parrish) 제도가 있다. 이것은 13~14기 때부터 교구 제도, 즉 지역 내 있는 마을 단위로 상부상조하는 것으로 준지방자치단체다. 페리쉬는 주민들이 의회를 운영한다. 프랑스에도 아롱디스망(Arrondissement)이라는 제도가 있는데 지방의회를구성할 수 있다. 독일에도 도시지역에는 베지르케라는 게 있는데, 지방의회를 구성할 수 있다. 이는준지방자치단체로 행정계층, 자치계층은 아니다. 일본에는 마치즈쿠리가 있다.
주민자치회법안은 지방자치단체 수준
주민자치회를 준지방자치단체로 전환하는 것은 장기적으로 검토할 수는 있다. 전상직 회장이 말하는 주민자치회는 자치계층을 하나 더 두는 거다. 그렇게 하려면 시·도, 시·군·구, 주민자치회로자치 조직을 하나 더 두는 형태로 지방자치 행정체제구조를 전면적으로 바꿔야 한다. 이는 국가권력구조 개편에 있어 획기적인 문제로 국민적인 합의가 필요하다.
전상직 회장이 만든 주민자치회법안은 너무 이상적이라 실현가능성이 없을 것 같다. 즉 자치계층을 3층제로 하는 논의와는 별도로, 운영에 있어서 앞으로는 주민자치회가 지방자치법에 들어가 있어 어떤 형태로든 현실화 될 것이다. 왜냐하면 지방자치법 전부개정안이 모법이기 때문이다. 전상직 회장은 그 모법 제25조에 들어가 있는 주민자치회 설치조항을 삭제해 별도의 법률로 정하자고 하는데, 이것을 삭제하고 주민자치회법을 만들기에는 입법 측면에서 저항요소가 많다. 지방자치법에 주민자치회 설치규정을
두고, 주민소환·주민발안도 별도의 법이 필요하듯이 그런 측면에서의 주민자치회법은 필요하다.
전상직 회장이 발제한 주민자치회법안 제3조 권한에서 “지역문제에 대해 포괄적으로 관여할수 있다”는 것은 매우 어렵다. 국가도 광역·기초 자치단체와 협력적 관계로, 지방자치도 국가의 틀을 벗어나서 움직일 수 없다. 주민자치회가 중앙정부의 테두리를 벗어난 지방의 모든 일을 한다고 하면 복잡한 일들이 굉장히 많다. 포괄적으로 위임해 달라는 내용은 합의하기가 어렵다.
그리고 전상직 회장은 법인격 부여, 재정 지원, 자율적 운영을 강조하는데, 이것도 현실적으로 어렵다. 재정 지원, 법인격 부여를 승인하면서 자율적으로 하게 해달라? 승인 때는 여러 가지 통제장치를 두게 돼 자율성 확보는 어렵다. 더군다나 주민자치회에 입법권·재정권·인사권을 부여하자는 것은 지방자치단체를 만들자는 것이다. 단체자치라는 내용이 학계에서 떠나지 않는 이유는 중앙정부에서 지방으로의 권한 이양이 미약하고, 권한 이양도시·도로 하기 때문이다.
보충성원리에 의해 기초자치단체로 권한을 이양해야 하는데, 지방이양일괄법도 시·도 중심으로의 권한 이양이다. 그래서 특례제도(100만 이상 지역, 50만 이상 지역, 농어촌지역 등)를 요구하는 법안이 현재 6개 정도 국회에 올라와 있다. 주로 광역자치단체가 갖고 있는 권한을 기초자치단체로 달라는 거다.
안타깝지만 우리 지방자치 수준이자 현실은 중앙에서 갖고 있는 권한이 기초자치단체도 못 와 투쟁하고 있는 단계다. 이런 측면에서 주민자치회에 입법권·제정권·인사권을 부여하는 것은 우리 실정에서는 이상적이다. 그래서 전상직 회장이 주민자치회법안을 마련할 때, 현실적인 제약요소를 가만해서 입법 통과 가능성과 국민들에게 수용 가능한 방향으로 보완했으면 한다.
