어느 법률이나 마찬가지지만 없는 법률을 만들기 위해서는 법률의 목적, 대상 범위가 전제돼야 한다. 토론에 앞서 나눠준 질문서를 보면, 주민자치법 입법을 위한 것이라 했는데, 이것이 주민자치에 관한 것인지, 주민자치회 설립과 운영에 관한 내용인지, 질문서 내용이 거의 주민자치회 설립과 운영에 관한 내용이 대부분이다.
이에 대해 전제가 돼야 할 것들은 주민자치회가 어떤 역할을 할 것인지다. 현재 지방자치단체와 비교해서 주민자치 이름으로 현재의 자치단체를 대체하는 역할을 할 것인지, 아니면 협력보완해서 파트너십을 가질 것인지, 분명한 역할이 전제되지 않은 상태에서 어떻게 운영할 건지에 대해서 논의하는 것이 가능할 것인가 의문이 제기된다.
주민자치법 vs 주민자치회 설치·운영법
이와 관련해서 지적해보면 첫째, ‘(가칭)주민자치법’을 만들려는 것인가, 아니면 ‘(가칭)주민자치회 설립 및 운영에 관한 법’을 만들려는 것인가? (가칭)주민자치법이라면, 이 법안에서 개념화하는 ‘주민자치’가 명시돼야 한다. 현재 우리나라의 자치방식인 ①‘단체자치’와 대비되는 의미에서의 ‘주민자치’인지 ②아니면 마을단위의 제한된 구역 내, 제한된 사무에 대해 주민이 행정의 파트너가 돼 수행한다는 의미인지 명확해야 한다.
만약 ①의 경우라면, 현재 ‘지방자치법’에 규정된 주민의 대리인인 단체장과 지방의회와 충돌되며, 이는 우리나라 지방자치의 방식 자체를 바꾸는 측면에서 논의가 돼야 할 문제다. 만약 ②의 경우라면, 자신(주민)의 대리인인 지방자치단체(단체장과 지방의회)로부터 행정협력사무란 이름으로 사무를 위탁받아 수행하는 것이 행정의 수비범위 재조정인지, 이것을 과연 주민자치로 명명할 수 있는가 하는 문제가 제기된다.
주민자치회 실체 내지 역할
둘째, 이 논의의 핵심이 되고 있는 (가칭)주민자치회의 실체 내지는 역할이 무엇인가? 먼저 질문지에서 주민자치회의 법적 지위, 규모, 조직, 구성, 사무, 재원 등에 대해 의견을 묻고 있지만, 그 전에 전제돼야 할 ‘역할’, 즉 무엇을 할 것인지에 대한 명확한 규정이 없어서 논의의 전개가 곤란하다.
질문지에서 주민자치회를 “소정의 지역에서 소정의 사무를 지역 주민들이 담당·결정·시행하는 제도”라고 규정한 모호한 표현은 논란의 여지를 확산시킬 뿐이다. 즉 읍·면·동과 같은 행정구역을 단위로 할 건지, 아니면 마을과 같은 임의(자연)구역을 지역으로 할 것인지, 사무가 정책적인 것인지, 집행적인 사무의 위탁형태인지(정책적인 사무라면 읍·면·동이 아니라 시·군·구와 사무재조정이 필요) 등에 따라 지위, 규모, 조직 등은 달라 질 수 있기 때문이다.
한편 전상직학회장의 논의(주민자치, 2016년 10월호, ‘주민자치회가 할 수 있는 일을 국가가 하면 배신이 된다’)를 보면 “주민들이 더 잘 할 수 있는 일들을 모조리 읍·면·동의 사무로 편재해 표현을 그대로 옮긴다면, 국가는 불의를 저지르고 있고 중대한 해악을 저지르고 있다”고 주장하는데, 읍·면·동에 ‘모조리’ 가 있는 ‘주민이 더 잘 할 수 있는 일’을 하는 것이 ‘주민자치’인가 하는데 대해서도 의문이 제기된다. 이는 현재 읍·면·동의 사무는 대다수가 행정하부기관의 지위에서 집행적 성격의 사무를 수행하고 있기 때문이다.
주민자치회의 공공성과 책임성
셋째, 설령 양보해서 (가칭)주민자치회가 읍·면·동의 업무를 맡아서 할 경우, 서비스에 대해 지역 주민 개개인에 대해 공공성과 책임성을 담보할 수 있는가? 일부 소규모의 마을사업 이외에 주민 개개인에게 영향을 미치는 안전·재난대비, 복지, 각종 인허가, 불법행위 단속 등 다양한 형태의 서비스에서 문제발생 시 책임을 담보할 수 있는가의 문제가 발생하며, 이는 (가칭)주민자치회의 형태를 제한하는 요인이 될 것이다. 특히 현재 및 향후 증가가 예상되는 농촌특성(인구감소, 고령화 등)과 도시특성(인구밀집, 비대면성 확대 등)은 농촌과 도시지역 모두에서 주민조직 운영의 어려움이 가중될 것으로 예상된다. 예를 들면, 일본 농촌지역 자치회(정내회)의 경우 고령자가 자치회 임원의무를 감당하기 어려워 탈퇴하는 경우가 발생하고, 도시지역의 경우 관심 및 가입율 저하 현상이 발생하고 있다.
주민자치회의 심화된 논의 조건
이상에서 제기한 다양한 문제점들에 대한 사전적인 논의를 통해 ①주민자치를 어떻게 개념화 할 것인지 ②주민자치회 역할을 어떻게 설정할 것인지 ③그리고 이를 통해 주민의 대리인관계에 있는 자치단체(단체장, 지방의회)와 어떻게 관계설정을 할 것인지 등이 설정되고 나서야 주민자치회의 구체적인 지위부여, 조직구성 등에 대한 접근 및 심화된 논의가 가능할 것이다.
