주민자치회 역사

영국의 패리쉬는 역사적으로 장원(manor)의 지역단체로서 종교활동과 행정활동이 구분되지 않았을 때는 교구의 성격이 강했다. 사제들이 일정지역을 관리하던 형태에서 숫자가 점차 늘어나 패리쉬 간의 네트워크로 발전할 정도로 활성화됐다. 점차 종교활동과 행정활동이 구분되기 시작하면서 지역 주민의 자치조직으로 발전하기 시작했다.

패리쉬는 1555년 도로법, 1601년 구빈법에 의해 도로행정과 구빈행정을 담당하는 기구로 발전했다. 그 후 1894년 지방정부법에 따라 처음으로 선출직 의원으로 의회를 구성했으며, 하위 지방정부인 구역정부 산하에 설치됐다. 인구 300명 이상의 지역에서는 패리쉬의 설치가 의무사항이다. 1997년 지방정부 및 지방세법(Local Government and Rating Act)의 제정으로 주민들이 패리쉬 설치를 요구할 수 있게 됐다(이자성, 2012).

20세기 후반 영국정부의 재정악화는 주민자치의 중요한 전환점이 됐다. 재정악화로 인해 공공서비스 전달과정에 문제가 발생하자 근린공동체를 통한 주민자치 강화가 대안으로 논의됐다. 2006년 지방정부·공동체성이 발표한 백서인 ‘강하고 번영하는 공동체’에 기초해 제정된 2007년 지방정부·보건참여법에서는 패리쉬를 설립하는 권한이 중앙정부에서 지방정부로 이전됐으며, 중앙정부의 조례제정 승인권도 폐지됐다(김순은, 2013). 2011년 지방주의법(localism bill) 제정으로 마을공동체 권한이 더욱 강화됐다. 이 법에 기초해 대중교통, 교통질서, 범죄예방에 관련한 새로운 역할이 패리쉬에 부여됐다(전대욱, 2014).

2010년 캐머런 연합정부 출범 이후 마을공동체 단위의 역할이 더욱 강화됐다. 2011년 지방주의법(Localism Act 2011)의 제정으로 마을공동체 발전을 위한 폭넓은 권한과 예산을 부여받게 돼 보다 효율적으로 마을공동체 요구에 대처할 수 있게 됐다. 지방주의법은 보수당과 자유당 연정의 슬로건인 ‘더 큰 사회’(The Big Society)를 실현하기 위해 제정된 법이다. 선거 과정에서 큰 영향력을 발휘한 슬로건은 아니었지만, 캐머론 정권의 실행의지가 있었기에 후속 법령과 정책으로 구체화됐다.

The Big Society는 이전 노동당 정부의 기조인 Big State(government)에 대한 반대를 함축하고 있다. 연합정부는 이 슬로건을 통해 작은 정부로의 방향성을 의도했다. 시민들의 자발적 행동과 공동체, 사회적 기업을 통해 강한 사회적 유대를 확충하고 ‘더 큰 영국’이라는 목표를 달성하고자 한 것이다(Alcock, 2012).

이런 정책방향은 주로 보수당 쪽에서 유래한 것이다. 2008년 보수당이 발간한 녹서인 ‘더 강한 사회 : 21세기의 자발적 행동’(A Stronger Society : Voluntary Action in the 21st Century)에서 지방주의 법의 모체를 볼 수 있다. 이를 발전시킨 것이 캐머론 내각이 발표한 정책 자료집 ‘큰 사회의 건설’(building a big society)이다. 여기에서 내각은 ▲공동체가 주도적으로 지역에 대한 계획을 세우는 것 ▲지역자산을 보존할 수 있도록 하는 것 ▲많은 사람들이 공동체 활동에 참여하는 것 ▲그리고 주택·재정·계획 등의 권한을 중앙에서 지방정부로 이전하는 것 ▲다양한 형태의 공동체와 사회기업을 만들도록 지원하는 것 ▲통계 등의 정부 데이터를 제공하는 것 등을 구체적인 정 방향으로 제시했다(Cabinet Office, 2010).

이런 방향성을 법적으로 구체화시킨 것이 2011년 지방주의법의 제정이다. 이를 통해 중앙-지방의 관계에 적용되는 상위법 위반무효의 원칙(ultra vires)을 배제시킬 수 있는 새로운 권한이 패리쉬 의회에 부여됐다. 기능의 일반적 권한(general power of competence)이 일정한 요건을 갖춘 패리쉬 의회에 부여돼, 이를 부여받은 패리쉬 의회는 상위법에서 금지하지 않는 한에서 지역발전을 위한 정책의 결정과 집행에 관한 권한을 자유롭게 행사할 수 있다.

기능의 일반적 권한을 부여받기 위해서는 3가지 요건을 충족해야 한다. 첫째, 의원의 2/3분 이상이 주민으로부터 선출돼야 한다. 이때 의회에서 선출된(Co-opted) 의원은 제외된다. 둘째, 패리쉬 사무장(parish clerk)은 일정한 자격요건을 갖추고 있어야 한다. 셋째, 지역발전을 위한 새로운 계획의 재정을 지역개발부담금(precept)이 아닌 그 외의 재원으로 충당해야 한다.

2011년 지방주의법은 주민자치조직으로서 패리쉬 의회와 함께 근린공동체에 관한 규정을 포함하고 있다. 지방주의법에서는 기존의 타운의회나 패리쉬 의회 외에 근린포럼(neighbourhood forum)을 규정했다. 근린포럼은 패리쉬 의회가 없는 지역의 공동체 모임으로, 해당 지역에서는 패리쉬 의회 대신 근린포럼을 통해 공동체발전 계획을 추진할 수 있게 했다.

주민자치의 법적 지위

다양한 법에 의해 산발적으로 규정하고 있다.

주민자치회의 규모

2006년 발간된 ‘강하고 번영하는 공동체’(strong and prosperous communities)라는 백서는 근린공동체 규모를 인구수에 따라 세분해 논의했다. 이때 공동체 규모의 구분은 거버넌스 형성을 목적으로 이뤄졌다. 이에 인구 50~300명 규모의 블록, 여러 개의 블록으로 형성된 500~2000명의 홈 근린공동체, 인구 4000명~1만5000명 규모의 전략적 근린공동체, 인구 5000~2만명 규모의 공동체 관리를 위한 공동체 파트너십 등으로 구분하고 있다. 이중에서 전략적 근린공동체와 공동체 파트너십은 빈곤지역의 공공서비스 개선을 위한 사업주체로 건의됐다. 여기에 해당하는 공동서비스는 치안, 주택, 환경관리, 의료와 교육 등이다(Department for Communities and Local Government, 2006).

패리쉬 의회(parish council)의 경우, 종전에는 유권자가 200명 이상인 패리쉬에서는 직접선거로 선출된 의원들이 구성하는 의회를 설치했다. 200명 이하의 패리쉬에서 의회의 설치는 임의적이며 설치하지 않는 경우에는 주민총회를 최소한 연 2회 개최해야 했다.

2007년 이후 지방정부·보건참여법의 제정으로 패리쉬의 조직에 관한 사항이 크게 보완됐다. 2007년 지방정부·보건참여법에 따라 유권자 1000명 이상의 패리쉬에는 의회 설치가 의무화됐고 유권자 150명 이하의 패리쉬에는 기존에 설치된 경우를 제외하고는 의회의 설치를 지양했다. 유권자수가 150명 이상 1000명 미만인 패리쉬의 경우에는 해당 지방의회에 위임해 패리쉬 의회 설치를 결정하게 했다. 현재 지방의원과 패리쉬 의원을 겸임하는 사례가 발견되고 있다.

새로 설치된 패리쉬 중 유권자 150명 미만의 지역에서는 패리쉬 의회를 설치할 수 없으므로 의회의 역할을 주민총회(parish meeting)가 수행한다. 이미 패리쉬 의회가 설치된 경우에도 의회를 유지하기 위해서는 최소 다섯 명의 의원을 둬야 한다. 그러나 규모가 작은 패리쉬일수록 선거에 출마할 후보를 찾는 것이 어렵다. 때문에 단일 후보자가 출마하는 비경쟁적인 선거가 진행되거나 빈자리를 메우기 위해 의회에서 지명하는 등 비민주주적인 행태가 일어나기도 한다(Department for Communities and Local Government, 2010).

유권자수가 150명 이상인 패리쉬는 주민 직선으로 의회를 구성하게 된다. 패리쉬 의회는 위원회와 소위원회 등으로 구성되며, 통합 선거구별로 최소 5명의 의원으로 구성된다. 패리쉬 규모가 큰 경우에는 선거구(ward)별로 나눠 선출한다. 최대 선출 의원수는 정해져 있지 않으나 선거구별로 최소 한 명의 의원을 배출해야 한다. 패리쉬 규모가 작아 의회를 구성하지 못하는 경우에는 이웃 패리쉬와 합동으로 구성할 수 있다. 이를 통합의회라고 한다.

주민자치회의 조직과 구성

패리쉬 의회는 위원회와 소위원회로 구성된다. 위원회와 소위원회에는 주민 방청이 허용돼야 하며, 적절한 절차에 따라야 하고, 회의록을 남길 의무가 있다. 패리쉬 의회는 전문적인 자문을 구하기 위해 자문그룹을 설치할 수 있다. 상임위원회 의사정족수는 정수의 1/3 혹은 3명 이상의 다수다. 의회 및 회의소집 통지는 개최일 3일 전에 지정된 장소에 고지돼야 한다. 공지된 의제가 논의된 후, 그 최종적인 의결은 다음 회의에서 이뤄져야 한다. 사무장과 자원봉사자가 의회의 활동을 보조할 수 있다(최인수·전대욱, 2014).

주민자치회의 사무

패리쉬의 권한

패리쉬는 크게 세 가지 범위의 권한을 보유한다. 그 첫째는 공동체를 대표하는 것이며, 둘째로 지역의 수요에 부응하는 공공서비스를 제공하는 것, 셋째가 공동체 삶의 질을 제고하는 것이다.

패리쉬는 지역의 대표로서 카운티나 구역의회와 대등하게 주민의 의견을 수렴·전달한다. 중앙정부, 카운티, 구역의회와는 물론 전력, 가스, 철도 등의 회사와도 교섭을 행하게 된다. 카운티, 구역의회가 패리쉬에 제안한 시책을 행하는 경우에는 모두 패리쉬 의회와 사전협의를 거쳐야 한다. 1972년 지방정부법의 제정에 따라 건설, 개발사업, 학교관련 사업의 허가 시에는 반드시 패리쉬와 협의하도록 규정하고 있다. 물론 협의의 법적 구속력은 없지만 해당 지역의 의견수렴은 강제된다. 그밖에 공동체의 계획수립, 공용지의 보호, 도로 등의 개설에 대한 동의권, 초등학교 교장 선임에 관한 자문, 지역봉사기금의 수탁자에 지명 등의 권한을 갖기도 한다.

카운티와의 관련해서는 패리쉬 대표제가 운영되고 있다. 패리쉬는 카운티에 지역대표를 설치하고, 카운티와 긴밀한 협의체제를 유지하고 있다. 패리쉬 대표제를 통해 카운티가 제공하는 서비스에 관해 소통한다. 또 구역정부와의 네트워크를 위해 업무협력에 관한 헌장을 두고 있다(최인수·전대욱, 2014). 패리쉬 의회의 행정은 패리쉬 사무장이 담당한다. 유급의 사무장은 비서와 재정관(responsible financial officer)으로서 상근직 또는 파트타임으로 일한다. 패리쉬의 재정관리와 보고업무 등이 사무장의 책임에 속한다. 사무장에게는 지방정부행정 자격증(Certificate of Local Council Administration) 등 일정한 자격요건이 요구되기도 한다.

패리쉬 의회의 기능

패리쉬 의회는 지역개발부담금을 부과할 수 있는 준자치단체며, 지역개발부담금의 규모에는 제한이 없다. 다만 지역개발부담금은 1894년 지방정부법 이후의 제도적 근거에 의한 것이어야 한다. 2011년 지방주의법에서 기능의 일반권한(General Power of Competence)이 부여됐다.

패리쉬는 비록 과세권한과 예산심의권이 없는 준지방정부지만 예술 및 공예의 진흥, 시민농원(allotment), 공동묘지, 공원, 운동장, 수영장 등 레저시설 등의 유지관리, 패리쉬 경관의 설치, 산책 및 승마 도로의 설치 및 정비, 소학교의 운영, 지역 자원봉사활동, 쓰레기 수거 등의 환경정비 및 공동체 활동에 대한 재정지원 등의 행정서비스를 제공한다. 때로는 관할 지방정부의 권한 중 일부를 위임받아 버스정류장 쉼터, 신호등, 산책길의 가로등, 주차장, 길가 등의 시설에 대한 관리기능을 수행하기도 한다(최인수·전대욱, 2014).

주민자치회의 재원

주민자치회의 재원은 지역개발부담금과 시설 사용료와 수수료 등이다.

주민자치회와 지역사회

패리쉬 의회(parish council)의 경우, 종전에는 유권자가 200명 이상인 패리쉬에서는 직접선거로 선출된 의원들이 구성하는 의회를 설치했다. 200명 이하의 패리쉬에서 의회의 설치는 임의적이며, 의회를 설치하지 않는 경우에는 주민총회를 최소한 연 2회 개최해야 했다.

2007년 이후 지방정부·보건참여법 제정으로 패리쉬 조직에 관한 사항이 크게 보완됐다. 2007년 지방정부·보건참여법에 따라 유권자 1000명 이상의 패리쉬에는 의회 설치가 의무화됐고, 유권자 150명 이하의 패리쉬에는 기존에 설치된 경우를 제외하고는 의회 설치를 지양했다. 유권자수가 150명 이상 1000명 미만인 패리쉬의 경우에는 해당 지방의회에 위임해 패리쉬 의회 설치를 결정하게 했다. 현재 지방의원과 패리쉬 의원을 겸임하는 사례가 발견되고 있다.

새로 설치된 패리쉬 중 유권자 150명 미만의 지역에서는 패리쉬 의회를 설치할 수 없으므로 의회의 역할을 주민총회(parish meeting)가 수행한다. 이미 패리쉬 의회가 설치된 경우에도 의회를 유지하기 위해서는 최소 5명의 의원을 둬야 한다. 그러나 규모가 작은 패리쉬일수록 선거에 출마할 후보를 찾는 것이 어렵다. 때문에 단일 후보자가 출마하는 비경쟁적인 선거가 진행되거나 빈자리를 메우기 위해 의회에서 지명하는 등 비민주주적인 행태가 일어나기도 한다(Department for Communities and Local Government, 2010).

유권자수가 150명 이상인 패리쉬는 주민 직선으로 의회를 구성하게 된다. 패리쉬 의회는 위원회와 소위원회 등으로 구성되며, 통합 선거구별로 최소 5명의 의원으로 구성된다. 패리쉬 규모가 큰 경우에는 선거구(ward)별로 나눠 선출한다. 최대 선출 의원수는 정해져 있지 않으나 선거구별로 최소 1명의 의원을 배출해야 한다. 패리쉬 규모가 작아 의회를 구성하지 못하는 경우에는 이웃 패리쉬와 합동으로 구성할 수 있다. 이를 통합의회(grouped, common, joint or combined council)라고 한다.

패리쉬 이외의 공동체 거버넌스는 다음과 같다. 먼저 ‘지역위원회’(Area committees)는 지방의회의 하위 부문이며, 지방의회가 필요하다고 생각되는 지역에 설치한다. 비교적 넓은 지역을 관할하며 주요역할은 지역행정에 대한 자문이나 의사결정 수행이다.

또 다른 공동체 거버넌스로는 ‘근린 관리체’(Neighbourhood management)가 있다. 앞서 지역위원회와 마찬가지로 지방의회에 의해 설립된다. 지역위원회에 비해 좁은 지역을 담당하며, 실제 지역서비스를 수행하거나 관리를 담당하는 등 실무적인 업무를 주로 도맡는다.

‘거주자관리기구’는 지역 주택국에 의해 설립됐으며 당국의 업무와 권한을 일부 위임받아 주거서비스를 제공해왔다. 2006년 백서 ‘강하고 번영하는 공동체’를 통해 기능이 재정의 됐다. 현재 거주자관리기구는 세입자, 주민 등이 모여서 법인체를 형성하고, 대표를 선임하며, 집주인과의 계약을 통해 자신의 거주지를 스스로 관리한다.

지역·공동체 포럼은 지방의회 및 지역 주민들에 의해 만들어지는 조직으로 대체로 지역이슈에 관한 지방의 여론을 의회로 전달하는 기능을 수행한다. 주로 특정지역에 거주하는 사람들이나 통근자들을 중심으로 구성된다.

패리쉬 의회와 다른 공동체 거버넌스가 구별되는 점은 패리쉬는 민주적인 직접선거에 의해 선출된 의원들로 이뤄진다는 점이다. 더불어 지방정부의 공식적인 하부구조로서 일정한 예산과 강제력을 지닌다는 점에서도 구별된다.

캐머런 정부가 2011년 지방주의법을 제정한 이후 근린 공동체의 역할이 매우 강화됐다. 캐머런 연합정부는 지방주의 법 제정을 통해 공동체 굿 거버넌스의 구축을 도모했다. 이에 영국의 근린공동체는 새로운 권리들을 갖게 됐다.

먼저 지역공동체는 공동체발전을 위해 지역발전계획을 수립할 수 있으며, 주민투표를 거치면 도시계획에 앞서 지역발전을 위한 신축권(Community Right to Build)을 부여받을 수 있다. 이때 공동체는 일반적인 건설계획 단계를 거치지 않을 권리가 주어진다.

아울러 공동체는 매물을 구입할 수 있는 권리(Community Right to Bid)를 부여받았다. 이는 지역의 역사적 유산들을 리스트 형식으로 작성해 보유한 후, 해당 유산이 매물로 나오면 공동체가 직접 부동산(경매) 시장에 참여해 구입할 수 있는 권리다. 필요하다면 자금모금을 위한 시간을 벌기 위해 매매시점을 6개월 연장할 수 있다. 이 입찰권을 사용해 1500개의 공동체 자산들이 리스트로 보유됐으며 그 중 1/3은 펍이었다(Hopkins, 2014).

더불어 지방정부가 생산·제공하는 행정서비스를 공동체가 보다 효과적, 효율적으로 실행할 수 있다고 판단되면 지방정부에게 행정서비스의 생산 및 제공권을 이양할 것을 요청할 권리(Community Right to Challenge)가 있다. 이것이 받아들여질 경우 해당 서비스 공급자를 결정하는 입찰이 열리게 되며 해당 단체는 입찰경쟁에 참여할 수 있다.

마지막으로 공동체가 지역의회와 기타 정부단체로부터 활용하지 않는 땅을 반환받을 권리(Community Right to Reclaim Land) 역시 부여됐다. 의회나 정부가 소유한 땅은 본질적으로 납세자들을 대신해 관리하는 것이므로 효율적으로 활용돼야 한다. 이 권한을 통해 그런 의무를 다시 한 번 확인하고 공적인 기관이 의무를 제대로 수행하는지 감시할 수 있게 됐다(Department for Communities and Local Government, 2011). 더불어 지역의 문제를 위한 개별적 예산들을 포괄적인 예산으로 전환해 공동체가 직접 처리할 수 있게 하는 공동체 예산제도도 도입됐다.