아래로부터의 소통(주민발안, 주민투표)
미국의 주민자치 전통은 ‘아래로부터’라고 할 수 있다. 전통적으로 개인의 권리와 소유권이 중심이 되는 사회를 구성했고, 관련 제도가 형성되고 이를 운영하고 있다고 해도 과언이 아니다. 국가나 정부가 개인에 우선할 수 없는 사회적 규범은 주민자치에 그대로 적용되고 있다. 신대륙 발견이후 유럽에서 다양한 민족, 종교, 전통, 관습, 문화를 배경으로 하는 주민들이 이주해 정착했기 때문에 자기 지역에 대한 자부심이 강하고, 지역의 정체성도 매우 견고하다. 연방정부나 주정부가 완비되기 이전부터 주민들은 자치적으로 자신들의 공동관심사와 이익을 수호해왔다. 이런 전통이 오늘날의 미국의 주민자치라 할 수 있다. 따라서 미국의 주민들은 자신들 지역의 안녕과 질서를 위해 적극적인 참여와 책임의식을 갖고 있다.
주민들은 자신들의 지역에 대한 관심과 의견을 집약하고 consensus를 이루는 과정을 중시하고 항상 강조한다. 주민발안과 주민투표는 주민들의 의견이 합의를 이루고자 하는 과정 중심의 제도다. 자신들의 지역이 자신들이 원하는 방향으로 지속 및 발전할 수 있게 하는 주민자치의 핵심적 제도라 할 수 있다. 미국의 경우, 주민발안과 주민투표를 통해 그 제도보다 운영하는 과정이 진정한 주민자치의 모습을 보여준다. 충분한 논의과정, 논의의 진지함은 물론이고, 누구에게나 공개되는 정보 등이 주민자치의 근간이라 할 수 있다.
뉴 거버넌스와 주민자치
오늘날의 시대는 뉴 거버넌스 시대라 할 수 있다. 지역의 문제, 지역의 발전을 위해서는 전통적인 정부(집행부, 의회)는 물론 시민단체, 언론은 물론이고, 주민들의 참여가 과거보다 확대될 필요가 있다. 이렇게 다양한 이해관계자가 참여해 보다 합리적 발전을 추구하는 것이 뉴 거버넌스의 의의라 하겠다. 그리고 이와 같이 주민들이 뉴 거버넌스 과정에 포함될 수 있도록 제도를 정비하는 것이 주민자치의 발전이다.
뉴 거버넌스를 위해서는 정부의 업무, 운영에 주민들이 실질적으로 참여하는 과정을 설계해야 한다. 입법, 사법, 행정과정에 주민들이 참여해 운영할 수 있도록 그 내용과 과정을 확대해야 한다. 이와 같은 뉴거버넌스의 대표적 사례가 주민참여예산제도, 주민대토론, 인터넷 등을 활용해 주민과의 의사소통에 의한 의사결정(여론조사 결정), 주민 배심원제도, 주민참여형 갈등 중재 등이 있다. 가장 현실적으로 주민들이 활용할 수 있는 것은 주민참여예산제도라 할 수있는데, 이의 실효적 활성화가 시급하다.
미국의 주민자치와 관련해 주요한 제도 중 하나는 ‘근린주구 주민자치위원회’다. 시정부에 의해 설치되는 주민자치기구다. 대표적 사례로는 캘리포니아 주 로스앤젤레스, 워싱턴 주 타코마, 캘리포니아 주 샌디에고 등이다. 로스앤젤레스 시의 경우는 도시헌장에 근린주구 주민자치위원회를 설치하도록 하는 것을 1999년 주민투표로 승인해 현재까지 운영하고 있다. 주요 활동으로는 2004년 상수도요금 18% 인상을 반대해 시의회에서 이 결정을 받아들여 제한된 인상률만 승인한 경험이 있다. 또 다양한 입법청원을 시의회에서 하고 있다.
미국 동부지역에서는 17세기부터 직접민주주의의 한 형태라 할 수 있는 ‘Town Meeting’ 제도가 존재하고 운영되고 있다. 도시의 크기에 따라, 그리고 지역에 따라 다양한 형태로 운영되지만 ‘주민들이 모두 모여 자기 지역의 주요 의사결정’을 한다는 것은 동일하다. 때로는 의회의 역할을 하거나, 의회에 안건을 제안하기도 한다. 때로는 아이디어 제안이나 토론형태로 투표 없이 진행하기도 하고, 때로는 투표를 통해 주요사업이나 예산안도 확정하고 있다.
우리나라 주민자치 활성화를 위한 제도 보완
자치(시·도, 시·군)헌장 제정 필요
주민자치를 위한 다양한 제도들을 주민들이 체감할 수 있도록 하려면, 주민들이 합의한 자치헌장(일종의 헌법)을 제정하는 것이 필요하다. 지방정부 차원에서 최상위 개념의 입법적 근거인 자치헌장을 선포해 지역은 자신들의 의사에 따라 운영하는 것이라는 것을 밝힐 필요가 있다. 이 자치헌장에 주민자치에 관한 제도들을 포함시킬 필요가 있다. 특히, 주민자치기구 설치 및 운영을 명시해야 실효성 있는 주민자치가 가능할 것이다. 미국의 근린주구 주민자치위원회의 제도운영을 벤치마킹하는 것을 고려할 필요가 있다.
우리나라의 경우, ‘주민자치회’를 설치할 수 있는 근거법이 존재하나, 그것은 중앙정부의 법이기 때문에 주민들의 의사에 의한 ‘아래로부터’와는 거리가 멀다. 그래서 강제적으로 주민자치회가 설치된다고 해도 진정한 주민자치가 이뤄질지는 미지수다. 이런 점을 고려한다면, 지역 주민들이 선택하는 주민자치기구를 설치해 운영하는 내용이 담긴 ‘자치헌장’이 지방입법으로 제정될 필요가 있다.
행정절차기본법 제정 필요
우리나라의 주민참여 및 주민자치의 요소들은 개별적 법률이나 제도에 근거를 두고 있으며, 사안에 따라 혹은 필요에 따라서 간헐적으로 이뤄지거나 단순히 의의만을 강조하는 형식에 그치곤 한다. 따라서 지방자치 운영에 주민자치적 활동이 실질적으로 활성화되지 않는 원인일 수 있다. 따라서 중앙정부는 중앙정부 법률에, 지방정부는 지방의 조례에 주민자치와 주민참여를 반드시 포함시키는 ‘행정절차 기본법(조례)’를 제정해서 운영해야 주민자치가 실효적이 될 수 있다. 주민들의 이해관계, 주민들의 의사를 반드시 반영하도록 해야 한다. 주민자치의 절차를 그 방법과 내용에 대해 구체적으로 행정절차 기본법에 규정해야 한다.
