우리나라 지방분권 실태는 ▲국가사무 73%, 기관위임사무 3%, 지방사무 24%, 중앙관여 과다 등 ‘중앙권한의 집중’ ▲국세 80% 대 지방세 20%, 지방세 기준 인건비 미해결 기초자치단체 51.9%(226개 중 126개) 등 ‘국가재정과 지방재정의 불균형’ ▲자치권 미약, 획일적 지방자치제도, 자치행정의 종합성 부족 등‘불완전한 자치제도’ ▲참여제도 미비, 시민참여의식 부족, 정부 간 협력체제 및 조정기능 미약 등 ‘자치역량과 주민참여 부족’으로 분권형 선진국가 발전을 저해하고 있다.

반면 지방분권 비전은 ‘지방활력을 통한 분권형 선진국가’로 ▲주민과 함께하는 가까운 정부 ▲아래로부터 지속적인 자기혁신이 가능한 정부 ▲지방의 창의성과 다양성이 존중되는 사회 ▲자율과 책임, 공동체 정신을 바탕으로 한 사회다.

이를 위한 지방분권 추진원칙은 △선분권 후보완 원칙(지방정부와 시민사회에 대한 신뢰) △보충성원칙(주민에 가까운 정부로 우선 배분) △포괄성 원칙(중·대단위 사무 포괄이양)이다. 추진전략은 ▲중앙권한의 획기적 지방이양, 획기적 재정분권추진 등 ‘선도과제 우선 추진’ ▲지방정부의 자발적 혁신과 연계, 중앙정부의 행정개혁, 전자정부 실현, 재정세제 개혁 등과 연계 등 ‘정부혁신 작업과 연계추진’ ▲혁신과 기능이양에 대한 인센티브체계 구축 등 ‘중앙부처의 자발적 참여 유도’ ▲정치권, 시민사회, 학계, 언론 등의 여론수렴 등 ‘국민적 공감대 형성’이다.

■민선지방자치 운영방향 및 패러다임 전환

우리나라 지방자치는 1949년 지방자치법 제정에서 출발(약 65년 경과)해 1991년 지방의회 구성, 1995년엔 주민의 선거로 지방자치단체장 직접 선출로 지방의회와 집행기관을 동시에 구성하게 됨으로써 실질적 의미의 민선지방자치 시대를 개막했다(20년 경과).

지방자치 운영방향

지방자치 운영방향은 △주민행복구현 지방자치 △실천원리로서 지방자치 △패러다임 전제 지방자치다. 첫째, ‘주민행복구현 지방자치’는 제2의 지방자치시대를 열기 위해 ‘주민의 삶의 질 향상 및 복리증진’을 통해 주민행복을 구현하는 것을 더욱 강조할 필요성이 있다. 또 지방자치는 지역 주민의 자치적 삶을 위한 지방자치로서 존재하고, 이를 실현시켜야 하는 원동력이 돼 주민행복을 구현할 수 있어야 한다.

둘째, ‘실천원리로서 지방자치’는 지방자치가 삶의 원리로 존재하고 동시에 삶의 방식이라는 패러다임으로 공고화돼야 한다. 따라서 제도로서 실현되기보다는 실천의 원리로 작동돼야 한다. 또 주민중심의 생활자치 구현에 중심을 두고, 그 중심은 주민과 지역공동체 및 읍·면·동이어야 한다.

셋째, ‘패러다임 전제 지방자치’는 중앙중심의 획일적 자치에서 지방중심의 다양성을 함유한 자치다. 또 자치제도의 기반구축을 위한 자치에서 중앙과 지방이 협업을 행하는 자치다. 아울러 공급자 중심에서 수요자 중심이 돼 주민이 정책을 선택하고 협력하는 거버넌스가 정착되는 자치다.

지방자치 패러다임 전환

지방자치 목적(이념의 변화)은 제도·단체자치에서 주민·생활자치로 전환돼야 한다. 즉 주체는 중앙정부·자치단체에서 주민·자치단체로, 내용은 자치제도 및 단체역량 중심에서 주민중심의 생활자치 구현으로 변화돼야 한다. 또 지방자치 수단(방법의 변화)은 획일적·독점적 시스템에서 다양화·협업시스템으로 전환돼야 한다. 즉 획일적인 권한·기능에서 다양한 지역분권으로, 독점적 서비스 공급에서 공동체 자치와 협업자치로 변화돼야 한다.

■강원도 지방자치 환경변화와 대응방향

지방자치제도적 내외부 환경변화와 특징

우선 대내외 환경변화는 ▲(인구감소) 저출산, 고령화, 생산가능 인구 감소 ▲(공간특성) 도시밀집, 농산어촌 과소, 2·3중 규제 개혁 필요 ▲(경제특성) 장기적 저성장 기조 지속, R&D전력산업기반 강화 ▲(스마트 환경) IT기반 참여확대, 창조적 신사업 확대 ▲(북권, 지역균형발전) 사회적 경제, 지역공동체 중시 ▲남북협력, 북방시대 개막 등이다.

이에 대한 자치단체 중점 정책은 복지중심 정책 추진, 시민 네트워크와 Good거버넌스 강화, 정책추진 역량 제고 등이다. 그리고 지방자치 대응방향은 우선 자치단체 복지중심 정책, 시민 네트워크, Good거버넌스는 ‘주민·생활자치 중심’으로 전환해야 한다. 또 자치단체 정책추진 역량 제고를 위해서는 다양화와 유연적 행정 시스템 전환(북방경제, 남북강화 교류 포함)과 읍·면 주민자치를 강화(Good거버넌스 구축, 지역별 브랜드화)해야 한다.

강원도 복지기반 구축 지표

강원도의 복지기반 지표는 재정자립도, 인구 1인당 보건복지예산액, 사회복지비 비중, 의료인력 현황, 사회복지담당공무원 1인당 담당 인구수, 사회복지관수, 평생교육기관수, 자원봉사참가율 등이다.

우선 재정자립도는 전국 평균에 비해 크게 낮으며, 군단위의 재정자립도가 매우 낮고, 2011년에 비해 2012년에 상대적으로 더 하락함. 인구 1인당 보건복지예산액은 약 100만원으로 전북, 전남, 제주 다음으로 낮다. 사회복지비 비중은 전국 평균보다 낮고 충남에 이어 전국에서 두 번째로 낮다. 의료인력은 인구 1000명당 5.9명으로 전국 평균과 비슷하며, 전국에서 9번째로 높다. 사회복지담당공무원은 1인당 평균 1248명을 담당해 전국에서 5번째로 담당인구수가 적다. 인구 10만명당 사회복지관수는 전국 평균보다 적으며 전국 12위다. 인구 10만명당 평생교육기관은 7.7개로 전국에서 3번째로 많다. 자원봉사는 2009년(전국 10위)에 비해 2011년(전국 8위) 증가했고, 분야별로는 국가 및 지역행사 등의 참여율이 전국에서 2번째로 높다.

강원도민 생활체감 복지지표

추진전략은 ‘생활체감형 복지서비스 제공’으로 지표는 고령인구비율, 음주율, 흡연율, 비만율, 범죄율, 청소년흡연율, 청소년자살률, 청소년 폭력경험 및 가출경험, 노인자살률, 통합사례관리 실적, 노인여가복지 시설수, 장애인 직업재활시설수, 인구 1000명당 의료기관 병상수, 보육시설수 등이다.

우선 고령인구비율은 2011년부터 전국에서 4번째로 높다. 음주율은 전국 평균보다 낮으나 고위험 음주율은 3번째로 높다. 비만율은 전국에서 2번째로 높으며, 2008년부터 5년간 전국에서 가장 높다. 인구 1000명당 범죄발생건수는 전국 평균에 비해 높고 5번째로 높다. 청소년흡연율은 전국 평균보다 높으며, 전국에서 가장 높다. 청소년자살률은 전국에서 2번째로 높다. 청소년 폭력경험과 가출경험 둘 다 전국사례수의 3.0%로 제주 다음으로 가장 낮다(가장 사례수가 많은 경기도의 1/8수준). 노인자살률은 전국에서 2번째로 높다. 강원도의 통합사례관리 실적은 전국 평균보다 낮으며, 전국에서 8번째다. 노인 1만명당 노인여가복지시설수는 전국 평균보다 높으며, 7번째로 높다. 등록 장애인 중 0.64%가 직업 재활시설을 이용할 수 있는 것으로 서울 다음으로 전국에서 가장 높은 비율이다. 인구 1000명당 의료기관 병상수는 전국 평균보다 적고, 전국 9위며, 2009년부터 전국 평균보다는 낮은 수치를 보임, 전체 보육시설의 6.8%가 국·공립 어린이집으로 전국 5.3%보다는 1.5%p높으며, 전국에서 3번째로 높은 비율이다.

지역경제참여 지표와 강원도

‘강원도 지역경제참여비율’을 추진전략으로 지표는 경제활동참가율, 여성경제활동참가율, 장애인고용율, 사회적 경제현황, 지역사회서비스 투자사업 바우처 생성액 대비 이용률, 실업률 및 청년실업률, 비정규직 비율 등이다.

경제활동참가율은 전국 평균과 동일하며, 2009년부터 전국 평균 추이와 동일함. 여성경제활동 참가율은 전국 평균보다 낮으며 11위다. 장애인 고용율은 전국 평균보다 낮고 11번째로 높다. 사회적 경제현황은 전국에서 4.6% 비중으로 8위다. 지역사회서비스 투자사업 바우처 생성액 대비 이용율은 전국 평균보다 낮으며, 2011년 대비 2012년에 전국 평균보다 더 증가했다. 2013년 2/4분기 강원도 실업율은 전국 평균보다 낮으나 청년실업률은 높으며, 특히 청년실업률은 전국 4위다. 비정규직 비율은 전국 평균보다 높으며 순위로는 4번째로 높다.

■생활정치와 자치에 대한 국내외 동향

강원도 지방자치 패러다임 장

강원도 지방자치 패러다임은 남북강원도 통일을 전제로 한 ‘강원특별자치도’ 추진이다. 이를 위해 남북 점진적 통일방안을 마련하고, 분단돼 있는 강원도 문제를 해결하기 위해 특별자치도가 필요하다. 또 전국 획일적 분권확대보다는 인구와 재정규모에 따른 차등적 지방분권방식 선호와 소극적인 기관위임사무 이양확대가 아닌 근본적인 분권과 자치패러다임으로의 전환이 필요하다.

강원특별자치도 추진과제와 방향을 보면, 우선 MB정부의 ‘5+2 광역경제권’ 정책에서 강원도는 제주특별자치도와 함께 경제권적 광역자치단체로 ‘특별함’을 인정받아 ‘2’에 포함됐다. 그러나 광역경제권 추진기간 동안 강원도는 성과를 거두지 못했다. 따라서 도민공감대 형성이 전제되는 단계별 전략이 필요하다(기획→ 공감대형성→ 정치권 설득→ 법제화 실행).

현재 정부는 주민자치회 모델 중 협력형과 통합형을 시·군·구 조례로 추진할 계획이다. 또 주민자치회는 주민자치사무 및 위탁기능을 수행하고 기능을 확대할 예정이다. 따라서 강원도는 농촌 읍·면지역을 우선 배려해 시범사업을 적극 추진할 필요가 있다.

강원도 생활·지방자치 패러다임 주안점

강원도 생활자치 지방자치 패러다임 주안점은 강원도형 생활자치제도 기반정립, 도민중심 생활공동체 기반확충, 도와 시·군의 협력체제 정립 및 사업 발굴, 강원도 지방재정확충 및 건전성 강화, 지방자치단체 간 행정협력 체제 정립, 도민 직접참여제도 강화, 접경중심 남북교류 기반정립 등이다.

첫째, 강원도형 생활자치제도 기반정립을 위해 광역지방자치단체장과 교육감 간 원활한 협력관계 구축과 자치단체의 교육분야에 대한 정책지원 강화가 필요하다. 정부는 교육자치와 지방자치간의 합리적인 연계 통합을 15년 이후 마련할 계획이다, 따라서 공청회 등을 통해 강원도형 모델을 제시할 필요가 있다.

둘째, 도민중심 생활공동체 기반확충을 위해선 공동체 활성화와 지원을 위한 법제도 정비 및 관주도가 아닌 민간이 주도할 수 있는 농산어촌문제 관련 중견대 기업들의 관심을 유도할 필요가 있다. 또 인구는 적고 면적은 넓은 강원도 지역적 특성을 고려해 읍·면 주민자치회와 생활공동체 정립 및 현장중심의 거버넌스 구축이 필요하다.

셋째, 도와 시·군의 협력체제 정립 및 사업 발굴을 위해선 도 시·군의 협력적 추진체계 구축으로 실질적인 지방분권을 실현해야 한다. 또 인사교류 외에 갈등 분쟁조정을 위한 권역별 행정협의 조정위원회제도, 사전갈등조정을 위한 도 고충처리위원회 중심으로 기능을 개선해야 한다. 아울러 갈등조정 시 구속력 부여방안, 분쟁지역 기초지자체장과 주민참여방안을 검토해야 한다.

넷째, 강원도 지방재정확충을 위해선 지방소비세 규모 확대, 조정기능 강화, 공동세 도입 확대 등 타 시·도와 협조해 합리적인 대안을 마련해야 한다. 또 강원도와 유사지역인 경상북도 전라북도 등과 연계한 제도개선이 필요하다. 아울러 지방재정조정제도의 합리화와 신세원 개발을 통해 재정자립도 향상과 평창동계올림픽 전후로 균형 있고 합리적인 재정 운영 기반 마련이 필요하다.

다섯째, 강원도는 지역특성이 다양해 광역행정 활성화로 지역 간 협력 강화 및 갈등을 최소화 할때 지역경쟁력 확보가 가능하다. 또 지역역량 강화와 지역특색에 맞는 새로운 발전전략 모색이 필요하다. 그리고 18개 시·군이나 지역 내 갈등을 사전예방할 수 있는 갈등조정제도를 더 적극적으로 운영하고, 권역별 행정협의제도 활성화가 필요하다.

여섯째, 도민 직접참여제도 강화를 위해선 대의민주주의 한계를 보완하고, 풀뿌리 민주주의를 실현하며, 지역정책 결정과 관련해 도민들의 의견을 수렴하는 제도를 도입해야 한다. 또 읍·면·동별 지역현안에 대한 사업을 발굴하고, 주민자치회의 운영실효성과 주민참여예산제의 활성화를 위한 혁신방안 마련이 필요하다.

일곱째, 524대북조치 이후 남북교류가 중단돼 남북강원도 교류가 원활하지 못한 실정이다. 따라서 접경지역을 중심으로 통일 대비 동질성 회복과 통합을 위한 사전준비가 필요하다.

생활자치 실현 패러다임 전환 기본방향

강원도 주민 생활자치 실현을 위한 패러다임 전환 기본방향은 다음과 같다. 첫째, 지방자치 패러다임으로서 자치의 장(場, locus)에 대한 전환이 필요하다. 이를 위해 남북강원도 교류와 특별자치구역 설정, 새로운 거버넌스 확충, 통합형 읍·면 주민자치회 도입이 필요하다.

둘째, 지방자치 패러다임으로서 주안점(focus)에 대한 검토가 필요하다. 이를 위해 저출산 고령화사회 복지사각지대 해소를 위한 마을현장중심 서비스 제공에 대한 방안 도입과 마을공동체 활성화를 통한 생활경제공동체 만들기 중점지원, 그리고 생활자치 실현을 위한 지방자치제도의 정비 등이 중요하다.

셋째, 강원도 지역적 특성을 고려한 도농협력 거버넌스 구축이 필요하다. 이를 위해선 지배종속관계와 같은 통치방식에서 벗어나 민관 간의 대등한 협력과 협치방식 정립, 로컬푸드 운동과 생산자와 소비자 간 농산물 공급연계 도농교류프로그램 확대, 광역적 행정협의체 활성화를 통해 시·군과 각 읍·면·동 등 지역적 특성을 기반으로 협력을 유도할 필요가 있다.

넷째, 지역 간 갈등사전예방과 협력을 강화하기 위한 거버넌스 구축이 필요하다. 이를 위해선 지역개발 확장으로 인한 지역 간 갈등심화와 신뢰관계를 사전에 확보할 수 있는 적극적인 방안 마련이 필요하다.

다섯째, 남북교류기반·접경지역 중심 비전과 전략을 마련해야 한다. 이를 위해선 남북으로 분단된 광역단체로서 지역적 특성을 고려하고, 강원도의 지방자치 정상화를 위해 남북교류기반 중심의 새로운 비전과 전략을 마련해야 한다.

■강원도민 설문조사 분석 주요 내용

한편, 자치패러다임 변화에 대한 강원도민 설문조사 분석결과 중 몇 가지 주요내용을 살펴보면 다음과 같다.

우선, 강원특별자치도 추진필요 및 통일대비 남북강원도 평화 자치구상이 필요하다고 인식하는 것으로 분석됐다. 강원특별자치도 추진은 도민공감대와 이해가 가장 우선돼야 하고, 다음으로 행정구역 시·군 통합, 읍·면·동 자치권 확대 순으로 나타났다. 또 읍·면·동 주민자치회 활성화를 위한 주요기능 정비와 관련해서는 정치권 중립 확보를 위한 대안 마련이 가장 높고, 중복기능의 정비, 자율운영 방안 보장, 자치사무 발굴 및 확대 순으로 나타났다. 아울러 자치사무 사업 확보를 통한 자율운영 방안 모색에 대해 주민참여예산제와 연계한 읍·면·동 사업발굴과 지역브랜드 개발과 마을연계발전전략 사업 추진에 대해 보통 이상의 필요인식을 갖고 있는 것으로 분석됐다. 특히, 지방의회 발전 방안으로 지방의회 보좌관제 도입과 지방의회 권한 강화형 분권 추진은 보통 이하의 부정적 인식을 갖고 있는 것으로 나타났다.