우리나라 성문법체계는 중앙정부의 헌법, 법률, 조약, 시행령 및 시행규칙(대통령령, 총리령, 부령)과 지방자치단체의 자치법규인 조례와 규칙 등으로 구성돼 있다. 자치법규인 조례는 지방의회의 의결로써 제정되고, 규칙은 지방자치단체장이 제정한다. 그러므로 조례의 제정권한은 지방자치단체의 의회가 가진다. 지방자치단체의 조례는 자치권의 전권능성 때문에 자치업무의 수행에 관한 모든 사무분야를 대상으로 하는 포괄성을 갖는다.

그러나 법질서의 통일성을 위해 ‘법령의 범위 안에서’만(헌법 117조 1항, 지방자치법 15조) 조례의 제정이 인정되며, 시·군 및 자치구의 조례는 시·도의 조례나 규칙에 위반돼서는 안 된다(지방자치법 17조). 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(지방자치법 15조 단서). 이에 따라 조례위반에 대한 과태료와 사용료, 수수료 또는분담금의 징수에 관한사항을 조례로 정하도록 규정하고 있다(지방자치법은 제20조,제130조).

지방자치법 의거 조례에 담을 수 있는 내용
지방자치법에 의하면, 일반적으로 조례에 담을 수 있는 내용은 다음과 같다. 첫째, 지방자치법 제15조와 제9조의 규정에 의하면, 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의해 자치단체에 위임된 단체위임사무에 국한한다고 했다. 이것은 조례의 자치입법설과 위임입법설에 논리적인 근거를 둔 규정이라고 할 수 있다.

대법원은 “지방자치법 제15조 본문에 의해 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의해 지방자치단체에 위임된, 이른바 단체위임사무에 한하고, 국가사무로서 지방자치단체의 장에게 위임되거나 상위 지방자치단체의 사무로서 하위 지방자치단체의 장에게 위임된 이른바 기관위임사무에 관한 사항은 조례제정의 범위 밖”이라고 판시했다.

그러나 최근 단체위임사무는 모두 자치사무에 포함돼 있고, 일본과 같이 기관위임사무도 폐지하려는 움직임을 보이고 있기 때문에 지방자치단체에서 수행하는 사무는 크게 자치사무와 국가사무(국가가 지방에 위임하는 법정수임사무)로 구분할 수 있다. 따라서 지방자치법 제11조에 열거된 국가사무와 기관위임사무(법정수임사무)를 제외하고는 모두 주민자치 조례에 담을 수 있다는해석이 가능하다.

둘째, “주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”는 지방자치법 제15조 단서규정에 따라서 주민에 대한 권리제한·의무부과·벌칙을 내용으로 하는 조례는 관계법률에서 명시적인 위임근거를 마련하지 않는 이상, 조례에 그 내용을 담을 수 없게 된다. 다만, 지방자치법에서 요구하는 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정해서 할 필요는 없고 포괄적인 것이어도 무방하다는 것이 학계나 대법원 판례의 일반적인 해석이다. 따라서 주민자치 조례에는 회비, 수강료, 사용료나 수수료 등에 대한 규정을 담을 수 있으며, 조례위반에 대한 벌칙규정과 과태료 규정 등을 담을 수 있다.

셋째, 지방자치법 제15조 본문의 규정에 따르면, 지방자치단체는 ‘법령의 범위 안에서’만 조례를 제정할 수 있다. 이것은 ‘법률의 우위’ 및 ‘상위법 우선의 원칙’에 따른 제한으로 이에 따라 지방자치법은 물론, 각종 법률이나 법규명령의 규정에 위반하는 내용의 조례를 제정할 수 없게 돼 있다. 주민자치 조례는 상위법령에 특별한 규정이 있는 경우에만 상위법령이 규정하는 범위 안에서 조례의 내용을 정할 수 있으며, 그렇지 않은 경우에는 포괄적으로 주민자치 조례에 담을 수 있다.

주민자치 조례에 포함돼야 할 내용--------

주민자치 조례의 대표적인 상위법으로는 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(이하 ‘지방분권법’)과 지방자치법 등 2개가 있다. 이들 법령을 참고로 해 주민자치 조례에 포함돼야 하는내용을 살펴보면 다음과 같다.

주민자치회의 모형
지방분권법과 지방자치법에는 주민자치회 모형에 대한 특별한 규정이 없다. 지방자치발전위원회에서 협력형, 통합형, 주민조직형 등 3가지 모형을 제시하고 있으므로 이들 3개 모형 중에서 하나를 선택할 수 있다. 다만, 지방분권법 제29조 제3항에서 “주민자치회의 설치시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다”고 규정하고 있으므로 향후 주민자치의 기본법 성격을 가진 ‘주민자치회의 구성과 운영에 관한 법률’이 제정되면, 주민자치회의 모형에 관한 규정이 정해질 수 있다. 따라서 그 법의 규정에 따르는 것이 바람직하다. 주민자치법이 제정되기 전이라면, 행정자치부가 주민의견조사 등을 통해 정한 협력형을 주민자치회 모형으로 규정하는 것도 바람직하다.

주민자치회의 설치단위
지방분권법 제27조에는 “풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다”고 규정돼 있다. 따라서 주민자치회는 읍·면·동당 1개를 설치하는 것이 원칙이다. 다만, 지방분권법 제18조 제4호의 ‘주거단위의 근린자치 활성화’라는 규정에 근거해 읍·면·동의 하위단위인 통·리별로 주민자치회를 설치할 수 있다는 견해가 있다.

협력형 혹은 통합형을 적용하는 경우, 주민자치회가 담당하는 행정사무의 읍·면·동과의 협의기능 및 행정기능에 대한 의결·집행 등을 위해 읍·면·동 당 1개 설치가 타당하므로 설치단위를 변경하는 것은 바람직하지 않은 것으로 판단된다. 또 외국사례에서 보는 바와 같이 미국(행정서비스 제공권역)을 제외하고는 최일선 행정구역을 단위로 설치하고 있기 때문에 설치단위는 현행대로 읍·면·동별 1개 설치 원칙을 유지하는 것이 바람직하다.

다만, 행정자치부의 주민자치회 표준조례(안)에는주민자치회가 요청하는 경우, 도서 및 벽지 지역 등 지리적으로 교통이나 통신이 불편한 지역 등에 분회를 둘 수 있다고 규정했으므로 대동제 실시지역, 통합동, 인구 3만 이상 동, 관할구역이 일정기준(예:면 평균면적 68.22㎢) 이상인 면(도서, 벽지, 산간오지) 등에는 분회를 설치할 수 있도록 조례에 규정하는 것이 바람직하다.

주민자치회 위원의 정수
위원의 정수에 관해 지방분권법이나 지방자치법에 특별한 규정이 없기 때문에 지방자치단체는 자율적으로 주민자치회 위원의 정수를 정할 수 있다. 기존 주민자치위원회의 정수는 20~30명 수준이었고, 외국의 경우, 최소 5명(중국)에서 최고 80명(미국)까지 다양하게 나타나고 있다. 위원의 정수는 지역의 특성에 따라서 달라질 수 있다.

인구가 많고 주민자치 수준이 높아서 주민의 관심도가 높은 도시지역은 위원수를 인구비례로 30명 내지 40명의 수준에서 결정할 수 있다. 인구가 적은 농어촌 지역은 20명 미만으로 구성할 수 있다. 다만, 분회가 설치되는 경우, 동과 읍 지역은 20명 수준, 면 지역은 10명 수준으로 정할 수 있다.

주민자치회 위원의 선출방법
위원의 선출방법 관해 지방분권법이나 지방자치법에 특별한 규정이 없기 때문에 지방자치단체는 자율적으로 주민자치회 위원의 선출방법을 정할 수 있다. 행정자치부의 표준조례(안)에서는 위원선정위원회를 통해 위원 후보자를 추천하고, 시장·군수·구청장이 위촉하는 방법을 권유하고 있다. 위원선정위원회는 시·군·구단위로 구성하거나 읍·면·동단위로 구성할 수 있다.

선정위원은 단체장 추천위원, 교육위원회 추천위원, 지역사회단체 추천위원 등으로 구성할 것을 표준조례(안)에서 권유하고 있지만, 지역의 특성에 따라서 시·군·구 주민자치연합회가 선정위원회를 겸할 수도 있다. 주민자치회 위원은 지역대표, 주민대표, 직능대표 등으로 구분할 수 있으며, 공모, 추대, 직선 등의 방식으로 적격자를 선출하는 것이 바람직하다.

주민자치회 위원의 자격기준
지방분권법 제27조에는 주민자치회는 읍·면·동 거주 주민으로 구성한다고 규정돼 있다. 지방자치법 제12조에서 주민은 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자라고 규정하고 있다. 따라서 주민자치회 위원의 첫번째 자격기준은 해당 읍·면·동에 주소를 가진 주민이 된다. 나이는 특별한 규정이 없기 때문에 각 지방자치단체가 자율로 정할 수 있다.

주민자치회 위원의 임기
위원의 임기에 관해 지방분권법이나 지방자치법에 특별한 규정이 없기 때문에 지방자치단체는 자율적으로 주민자치회 위원의 임기를 정할 수 있다.

주민자치회 위원의 해촉
위원의 위촉권자가 시장·군수·구청장이기 때문에 해촉권자도 시장·군수·구청장이다. 다만, 주민자치회의 자율적 운영을 존중한다는 의미에서 주민자치회의 의결→ 기초자치단체장의 해촉→ 본인 통보 등의 절차를 규정하는 것이 바람직하다.

주민자치회의 회장
회장의 선출방법과 임기 등에 관해 지방분권법이나 지방자치법에 특별한 규정이 없기 때문에 지방자치단체는 자율적으로 정할 수 있다.

주민자치회의 사무기구
주민자치회 사무기구에 관해 지방분권법이나 지방자치법에 특별한 규정이 없기 때문에 사무기구의 설치여부는 지방자치단체가 자율적으로 정할 수 있다. 사무국을 설치하는 경우에는 사무요원(신분, 유무급, 상근여부 등)사무기구의 장 등에 대해 규정해야 한다.

주민자치회 수행사업 및 기능
지방분권법 제27조에서 규정하고 있는 ‘풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양’을 위한 기능과 제28조에서 규정하고 있는 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항, 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항, 그 밖에 관계법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항 등이 주민자치회의 주요 기능이 된다. 주민자치회의 기능은 크게 자치기능과위임 또는 위탁기능으로 나눌 수 있다.

자치기능은 주민화합과 지역발전을 위한 사업으로 지방자치단체의 사무와 중복되지 않고 각종 법령에 위배되지 않는 사무 중에서 지역의 특성을 고려해 주민자치회에서 자율적으로 결정한다.

주민자치회의 위임 또는 위탁사무는 지방자치단체의 고유한 자치사무 중에서 지방자치단체와 주민자치회가 협의해서 결정한다. 국가사무와 기관위임사무의 위임 또는 위탁은 시장·군수·구청장의 권한범위를 넘는 것이기 때문에 위임 또는 위탁의 대상에서 제외된다고 불 수 있다. 주민자치회의 성격에 따라서 위임 또는 위탁의 관계가 달라질 수 있는데, 지방자치법 제104조의 규정과 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정에 따라서 주민자치회가 지방자치단체의 하부기관으로 주민자치회 위원이 공무원의 신분을 갖게 되는 통합형의 경우에는 위임사무의 수행이 가능하지만,위원이 민간인 신분을 유지하게 되는 경우에는 위임사무의 수행은 불가능하고 위탁사무만 수행할 수 있게 된다.

주민자치회의 재원 확보
주민자치회의 재원확보에 관해 지방분권법이나 지방자치법에 특별한 규정이 없기 때문에(지방분권법 제29조에서는 주민자치회를 시범적으로 설치·운영할 경우에만 정부는 행정적·재정적 지원을 할 수 있다고 규정함) 지방자치단체는 자율적으로 정할 수 있다.

주민자치회의 재원은 자체재원과 지원재원으로 구분할 수 있다. 주민자치회의 자체재원은 회비, 수강료, 사용료·수수료, 기부금, 기금 마을기업수익 등으로 지역의 특성에 따라서 지방자치단체가 자율적으로 규정할 수 있다. 주민자치회의 지원재원은 시·군·구 차원에서 지원할 수 있는 사무위탁 수수료, 주민자치회 지원예산 등에 국한된다. 국가의 지원이나 시·도의 지원은 시·군·구 차원의 조례에서는 정할 수 있는 사항은 아니다.

주민자치회와 읍·면·동의 관계
지방분권법 제27조는 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 설치할 수 있다고 규정해 주민자치회는 행정의 하부기관이 아닌, 주민의 자치기구라는 것을 명시하고 있다. 주민자치회와 읍·면·동 간의 관계에 관해 지방분권법이나 지방자치법에 특별한 규정이 없지만, 읍·면·동장은 주민자치의 활성화에 대한 지원을 하는 관계를 형성하는 것으로 판단할 수 있다.

즉, 읍·면·동장은 주민자치회가 주민을 위한 공공사업을 추진하거나 사무를 수행하는 경우 행정적·재정적 지원을 하고, 주민자치회 위원 및 주민의 자질 함양과 역량 강화를 위해 교육 등 필요한시책을 수립하고 시행해야 한다는 규정을 조례에 둘 수 있다. 주민자치회장은 주민자치회의 업무수행을 위해 전문적 지식과 경험이 있는 관계공무원 또는 전문가의 의견을 듣거나 관련기관·단체 등에 대해 자료 또는 의견의 제출 등을 요청할 수 있는 규정을 조례에 둘 수 있다.

주민자치회와 지역사회단체의 관계
주민자치회와 지역사회 내의 각종 단체와의 관계에 관해 지방분권법이나 지방자치법에 특별한 규정이 없기 때문에 지방자치단체는 자율적으로 주민자치회와 지역사회단체와의 관계를 규정할수 있다.

다만, 주민자치회의 법적 성격, 수행사무, 주민자치회 위원의 법적 신분 등에 따라서 지역사회단체와의 관계가 달라 질 수 있다. 주민자치회가 하부행정기구인 통합형과 협력형 수정 모델의 경우, 주민자치회는 시·군·구 등 행정기관과 지역사회단체 간에 가교역할을 하는 중간지원조직의 성격을 가져야 한다. 협력형과 주민조직형은 주민자치회가 민간단체라는 점에서는 동일하지만 읍·면·동사무소가 협력형은 존치, 주민조직형은 폐지되는 차이가 있다. 따라서 주민조직형의 경우 읍·면·동사무소가 없으므로 주민자치회는 시·군·구 등 행정기관과 지역사회단체 간에 실질적인 가교역할을 하는 역할을 담당해야 한다.

또 협력형의 경우, 설문조사와 심층면접조사에서 나타난 바와 같이 주민자치회는 지역 내 다른 지역사회 단체의 대표조직으로서의 위상을 갖는 것이 바람직하다. 특히, 협력형과 주민조직형에 공무원조직을 사무기구로 활용하거나, 사무기구에 공무원이 파견되는 경우, 사회단체의 지원업무는 주민자치회가 담당하는 것이 바람직할 것이다. 이를 위해서는 조례상에 명문화된 규정이 있어야 할 것이다.