1. ‘지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’과 ‘주민자치회 시범실시 표준조례(안)’상의 주민자치회 설치의 법적근거의 문제점과 대안
우리나라는 기초지방자치단체의 인구와 규모가 다른 나라의 기초지방자치단체의 인구와 규모보다 커서 풀뿌리 지방자치를 시행하기가 어렵기 때문에 이를 대신해서 주민에게 가까운 기초지방자치단체의 하부조직인 읍·면·동이 풀뿌리 지방자치를 수행하는 기능을 해야 한다. 그러나 읍·면·동이 이런 기능을 하기에는 행정관료적인 성격이 강해 진정한 주민자치기능을 수행하지 못한 경향이 있었다. 이를 반영해 10여 년 전에 동사무소를 주민자치센터로 개편해 풀뿌리 자치의 기능을 하고자 했지만, 주민자치센터는 주민에 의해서 구성되는 조직이 아니라서 주민대표성도 없고,그 업무도 대부분 행정기관에서 위임하는 사무를 단순 처리하는 집행기능을 하는데 그쳤다. 따라서 주민자치센터는 주민자치조직보다는 동사무소의 보조기관으로서의 기능을 하는데 그쳤다는 평가를 받았다.

이에 기존의 지방행정체제를 개편하면서 아울러 풀뿌리 자치를 도입하는 방안으로서 주민자치회를 도입하게 됐는데, 2010년에 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법(뒤에 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법으로 전면 개편됨)’을 제정하면서 시·군·구의 통합·개편을 유도하고, 읍·면·동에 대신해 근린자치를 활성화하기 위해 읍·면·동의 풀뿌리 자치기능을 강화할 목적으로 특별법에서 주민자치회의 설치·운영에 관한 조항을 규정했다. 이 주민자치회의 설치에 관한 특별법의 규정을 받아서 이를 구체적으로 실행하기 위한 규정으로서 행정자치부는 ‘주민자치회 시범실시 표준조례(안)’을 제정했고, 이에 근거 일부 지방자치단체에서 주민자치회가 설치되고, 이를 규율하는 주민자치회 설치·운영에 관한 조례를 제정하고 있다(표1 참조).

위의 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법에 의해 주민자치회 설치에 관한 법적근거가 마련됐으므로 행정자치부는 2013년부터 31개 읍·면·동에 주민자치회를 시범실시하고, 이후 49개 읍·면·동으로 대상지역을 확대 시행하고 있다.

주민자치회는 기존의 주민자치위원회에 비해 법적 지위면에서 독립적이고 법적위상이 높아졌다는 평가를 받는다. 예를 들어 기존의 주민자치위원회의 설치근거가 법률이나 주민자치회에 관한 조례가 아니고 ‘주민자치센터 설치·운영 조례’에 주민자치센터의 운영조직으로서 규정돼 있어서 독자적인 주민자치위원회의 설치나 권한에 관한 법적근거가 결여돼 있고, 주민자치위원회를 단순히 주민자치센터의 운영위원회 정도로 규정하고 있는 것에 비해 주민자치회는 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법에 의해 설치되는 법적기구의 위상을 갖게 됐기 때문이다.

또 주민자치위원의 위촉권자도 읍·면·동장에서 자치단체장으로 형식상 읍·면·동장의 하부기구로 존재하던 주민자치위원회가 일부 기능에 한한 것이지만 읍·면·동장과 동등한 관계에서 협의하고 수행할 수 있는 기구로 되는 법적근거가 마련됐다는 점에 의의가 있다.

그러나 특별법에 의해 주민자치회 설치에 관한 법적근거가 마련됐다고는 하지만, 주민자치회가 근린자치를 활성화하기 위한 풀뿌리 자치를 실현하는 진정한 자치조직으로서의 법적지위를 부여받고 있는지에 대해서는 명확하지 않다는 문제점을 지적할 수 있다. 왜냐하면, 주민자치회의 위원들을 자치단체장이 위촉해 주민대표성, 민주성이 약화돼 있고,자신을 위촉한 자치단체장에 반해서 주민자치회의 업무를 수행할 수 있겠는가 하는 문제점이 있기 때문이다.

따라서 주민자치회의 법적지위를 보다 공고히 하기 위해서는 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 내지 향후 제정이 예상되는 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 이에 따른 ‘(가칭)주민자치회 설치·운영 조례’에서 주민자치위원들을 주민직선으로 선출하도록 해서 주민대표성을 확보하고, 수행하는 업무(기능)도 명확하고 구체적으로 규정하는 동시에 이들 업무에 대해서는 주민자치회가 최종적으로 심의·결정하게 하는 권한을 부여함으로써 주민자치회의 법적지위를 확보해야 할 것이다.

2. ‘지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’과 ‘주민자치회 시범실시 표준조례(안)’상의 주민자치회 기능 및 권한에 관한 문제점과 대안
주민자치회의 기능은 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제28조(표2참조)와 이를 받아서 주민자치회 시범실시 표준조례(안) 제5조(표3 참조)에 규정하고 있다. 이 중 특별법 제28조 제2항의 제1호에서 규정하고 있는 ‘주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항’과 표준조례(안) 제5조 제1호 읍·면·동(또는 동, 읍·면) 행정기능 중 주민생활과 밀접한 관련이 있는 업무에 대한 협의, 제3호 기타 각종 교육활동, 행사 등 순수 근린자치 영역의 주민자치업무는 기존의 주민자치위원회가 수행하던 기능(표4 참조)을 포괄적으로 규정한 것에 불과하다는 문제점이 있다. 또 제2호와 제3호의 위임 또는 위탁받아서 처리하는 사무는 위임의 법리에 따라 수임기관인 주민자치회가 지방자치단체의 하위기관으로서의 지위를 가지면서 위임기관 또는 위탁기관인 지방자치단체의 감독을 받을 수밖에 없으므로 주민자치회에 업무수행에 있어서 독자적인 권한이 부여됐다고 보기는 어렵다.

특히, 특별법 제28조 제2항과 표준조례(안) 제5조에서 주민자치회가 업무를 수행한다고 규정하고 있는데, ‘수행’이라는 의미가 주민자치회가 독자적으로 결정해 처리하는 권한을 의미하는 것인지, 아니면 단순히 집행하는 권한인지가 명확하지 않은 문제점이 있다. 그리고 제일 중요한 것은 주민자치회에 재정(예산권)에 관한 것이 전혀 없다는 것이다. 심지어 자신에 관한 예산편성권조차 없다는 점이다. 주민자치회의 권한과 관련해 문제점을 정리하면, 특별법과 표준조례(안)에서 규정하고 있는 주민자치회의 기능, 즉 사무는 추상적이고 포괄적이라서 사무배분이 모호하고 재정권이 없다는 것이다.

주민자치회의 권한에 대한 대안으로서 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률안’및 이에 따른 ‘(가칭)주민자치회 설치·운영 조례’에서 주민자치회가 처리할 수 있는 기능을 사업 내지 업무단위로 명확하고 구체적으로 규정해야 하고, 특히 재정에 관한 권한을 부여해야 할 것이다. 왜냐하면, 어떤 조직이든 권한의 핵심은 조직권과 재정권이기 때문이다.

대안으로 상정할 수 있는 것으로 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 이에 따른 ‘(가칭)주민자치회 설치·운영 조례’에서 주민자치회가 읍·면·동의 주민자치조직에게 지급되는 각종 지원금을 심의하고 결정하는 권한을 행사할 수 있게 하는 것이다. 또 주민자치회가 각종 마을(동네)만들기 사업을 신청단계에서 관여하고 결정할 수 있도록 권한을 부여할 필요가 있다.

이와 관련, 주민자치회에 주민참여예산제도 운영 등의 권한을 부여하는 방안도 검토할만하다. 주민참여예산제는 주민자치회의 독자적 예산권한의 가능성을 열어준다고 한다. 주민자치회에 일정한 금액의 예산을 자체결정할 수 있도록 하는 방안을 주민참여예산제와 연계시키는 방안이다. 이미 우리나라의 여러 지방자치단체 주민참여예산제에서 각 동 지역회의에 자체 결정할 수 있는 예산을 배정하는 사례가 있다고 한다. 예를 들어, 경기도 부천시의 경우에는 각 동 지역회의에 1억원 이내의 예산을 독자적으로 결정해 집행할 수 있는 권한을 부여하고 있고. 울산 북구청에서는 동별 지역회의에 6000만원이내, 인천 연수구에서는 동별 지역회의에 3000~5000만원의 자체결정권을 부여하고 있다고 한다.
이처럼 법률과 조례에서 주민자치회에 일정 부분예산권을 부여하면, 주민자치회의 권한을 실효성 있게 보장하는 제도가 될 것이다.

3. ‘지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’과 ‘주민자치회 시범실시 표준조례(안)’상의 주민자치회 구성에 관한 문제점과 대안
주민자치회 구성에 관한 법적근거는 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제29조(표5 참조)와 이를 기초로 주민자치회 시범실시 표준조례(안)제9조(표6 참조)와 제10조(표7 참조)다. 특별법에서는 주민자치회의 위원을 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다고만 규정하고 있어서 직접적이고 구체적인 주민자치회의 구성은 조례에 의한다. 표준조례(안)에서는 주민자치회의 위원 중 지역대표위원은 이장 또는 통장연합회에서 추천한 자, 주민대표위원은 공개모집 후 추첨 또는 위원선정위원회에서 선정한 자, 직능대표 위원은 전문가, 직능단체대표등을 대상으로 공개모집 후 위원선정위원회에서 선출한 자를 대상으로 지방자치단체장이 위촉한다.

주민자치위원은 이장 또는 통장 연합회에서 추천된 자이든, 공개모집 후 추첨으로 선정된 자이든, 전문가, 직능단체 대표 등을 대상으로 공개모집 후 위원선정위원회에서 선출된 자든, 모두 결국은 지방자치단체장이 위촉해야만 주민자치위원이 될 수 있기 때문에, 지방자치단체장의 임명제라 할 수 있어서 주민의 대표성은 미흡하다고 하겠다. 이런 주민대표성을 보완하는 대안으로 현행 특별법이나 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 이에 따른 ‘(가칭)주민자치회 설치·운영 조례’에서 주민자치위원을 위촉한다는 규정을 삭제해야 할 것이다.

주민대표성을 강화해 풀뿌리 자치를 실현하기 위해서는 주민자치조직인 주민자치회의 구성원을 주민참여를 통해서 선출하는 제도가 보장돼야 할 것이다. 따라서 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 이에 따른 ‘(가칭)주민자치회 설치·운영 조례’에서 주민자치위원을 지방자치단체장이 위촉하는 형식이 아니라 주민대표성을 담보할 수 있는 방안, 예를 들면 주민총회 등에서 주민자치위원을 직접 선출하는 규정을 도입하는 방안도 있을 것이다.

4. ‘(가칭)주민자치회 설치·운영 조례’ 제정 시 주민자치회의 법적지위 등을 확보하는 방안
위 1, 2, 3에선 주민자치회의 설치, 기능과 권한, 구성을 규정하고 있는 특별법과 표준조례(안)의 내용을 검토해 문제점과 대안을 제시했다. 각 항목마다 대안으로 제시한 내용들은 향후 ‘(가칭)주민자치회 설치·운영조례’ 제정시에 주민자치회의 법적지위나 권한, 구성 등을 규정할 때 법적근거로 삼을 수 있을 것이다.

그 외에 주민자치회의 법적지위 등을 확보하는 제도로서 주민자치회를 읍·면·동을 실질적으로 대체하는 준지방자치단체로 설정하는 것이다. 그러나 이런 방안은 주민자치회를 규정하고 있는 지방분권 및 행정체제개편에 관한 특별법을 개정하거나, 새로 제정하려고 하는 가칭 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 이를 근거로 제정하려는 ‘(가칭)주민자치회 설치·운영 조례’에서 주민자치회를 준지방자치단체로 규정한다고 해서 되는 것이 아니다. 즉, 현행 2계층의 지방행정제도를 규정하고 있는 지방자치법 자체를 개정하지 않으면 안 되는 어려운 점이 있다. 그런데 가칭 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 ‘(가칭)주민자치회 설치·운영 조례’에서 주민자치회에 지방자치단체에 준하는 지위와 기능을 대폭 부여한다면, 지방자치법을 개정하지 않고서도 주민자치회를 사실상 준지방자치단체로서 취급할 수도 있어서 가능한 입법방안이라고 판단된다.

또 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 이에 따른 ‘(가칭)주민자치회 설치·운영 조례’에 주민의 직선에 의해 주민자치위원을 선출하는 주민대표성을 강화하는 규정을 넣거나, 주민자치회가 수익사업을 할 수 있도록 주민자치회의 기능에 수익사업을 추가한다면 주민자치회를 활성화하는 법적근거가 될 것이다.