2016년 새해가 되자마자 주민자치위원들은 “주민자치 입법화가 시급하다”고 목청을 높였다. 지난 1월 12일 국회의원회관 대회의실에서는 전국 시·도주민자치회 대표를 비롯해 주민자치협의회장, 위원장, 위원들이 등 1000여 명이 운집한 가운데 ‘제3회 주민자치 실질화 대토론회’가 개최됐다.

이 자리에서 참석자들 대부분이 주민자치를 활성화시키고, 현재 시범실시 중인 주민자치회가 성공적으로 정착되기 위해선 주민자치법 입법이 필요하다고 강력 주장했다(참조 : 주민자치 2016년 1월호,61~101p).

이런 주민자치 관련 입법에 대한 욕구는 주민자치위원들은 물론, 관련 학자와 전문가들도 적극 요구하고 있어 주민자치 입법에 대한 열망이 점점 고조되는 있는 상황이다. 그렇다면, 대한민국에서 주민의 자치기구가 제대로 구축되고, 작동될 수 있도록 하는 법·조례 제정, 주민들의 역량과 이를 받아들일만한 사회적분위기는 성숙한가?

주민자치 관련 법과 조례 현주소--------

우선, 2013년 9월 13일 ‘지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’에 따라 주민자치회 설치·기능·구성 등에 법적근거가 마련됐다. 또 대통령소속 지방자치발전위원회는 2014년 12월 초에 ‘읍·면·동 주민자치회 도입’ 등 지방자치 발전을 위한 20개 과제를 담아 ‘지방자치 발전 종합계획’을 확정 발표했다. 또 지방자치발전위원회는 읍·면·동 주민자치회 도입방안을 2015년 8월에 확정해 행정자치부에 통보했으며, 현재 법제화 작업이 추진 중에 있다.

이에 앞서 현재 비록 시범실시지만, 2013년 7월부터 행정자치부가 추진 중인 49개 주민자치회 시범실시(18개 지역은 2016년부터) 지역인 읍·면·동 관할구역인 시·군·구에서 ‘주민자치회 시범실시 및 설치·운영에 관한 조례’가 제정돼 있다.

한편, 우리나라 시·도와 시·군·구 중 주민자치기구를 설립·운영하거나 주민자치를 활성화하기 위한 조례를 제정한 지자체는 강원도와 충남 당진시다. 충남 당진시는 2015년 1월 12일 ‘당진시 주민자치협의회 설치·운영 조례’를 제정했다. 이는 시·군·구에서 직접 주민자치기구를 명시한 조례로는 최초다. 또 강원도가 2015년 12월 31일 ‘강원도 주민자치 지원 활성화 지원 조례’를 제정했다. 이 또한 주민자치 활성화를 위한 조례로는 광역 시·도 단위로는 최초다. 그러나 당진시와 강원도의 주민자치 관련 조례 제정 법적근거를 특별법이 아닌 ‘지방자치법 제10조 및 같은 법 시행령 제8조’에 의거하고 있다.

강원도 주민자치 지원 조례의 아쉬운 점
강원도 주민자치 지원 활성화 지원 조례를 발의한 함종국 강원도의회 의원은 “그동안 주민자치 지원근거가 지방자치법 제10조 및 같은 법 시행령 제8조의 사무구분에 따라 시행되고 있어 지원사업의 범위 등에 대한 구체적인 사항이 미비해 지원책 부족 및 실질적인 지원이 부족한 실정이어서 주민자치센터 및 주민자치 활성화 단체 지원의 법적근거를 명확하게 하고, 활동지원을 통해 주민자치 발전에 기여하고, 주민자치 실현을 통한 지역사회 발전에 이바지하고자 제안했다”고 밝힌바 있다(주민자치 2016년 2월호 12~15p).

즉, 강원도 주민자치 지원 활성화 지원 조례는 주민자치 활성화 사업을 지원하는 비영리 공익단체(도지사의 인허가를 받은) 사업을 지원하기 위해, 즉 읍·면·동사무소의 주민자치센터 설치·운영 지원을 시·도 사무의 예시로 규정(지방자치법 제10조 제2항 및 같은 법 시행령 제8조)한 것에 따라 제정된 것으로 볼 수 있다. 다시 말해, 지역공동체를 대표하고 민-관 중간지원조직과 민-민 협의체조직으로서의 역할을 할 지역사회 공동체 허브기능을 담당할 주민자치기구 구성과는 거리가 있는 것으로, 주민자치를 활성화할 의무가 있는 지방자치단체와 지방의회에 대한 의무, 권한, 책임 등에 대한 항목은 없다.

당진시 주민자치협의회 조례의 안타까움
당진시는 주민자치협의회 설치·운영 조례를 제정한 후, ‘당진시 주민자치협의회 출범식’을 2015년 3월 3일 당진문예의전당 대공연장에서 관내 기관장, 주민자치위원 등 600여 명이 참석한 가운데 개최했다.

이 행사에서 김홍장 시장은 “더 이상 지금과 같은 관 주도의 행정은 다양한 시민의 요구를 제대로 반영할 수 없고, 각종 사회문제에 대한 해결능력을 담보하지 못한다. 따라서 시민의 생각을 시정에 온전히 담아내고, 주민자치가 실질적으로 작동해야 된다. 즉, 지역공동체의 가치회복을 위해 주민자치는 선택의 대상이 아닌 시대적 소명인 것이다”고 강조했다.

당진시에 따르면, 이 출범식은 당진형 주민자치로 시민중심의 행복한 변화를 일으키기 위해 마련됐고, 주민자치협의회는 실질적인 주민자치 실현을 위한 실천기구인 것이다. 그러나 당진시 주민자치협의회 설치·운영 조례 제5조 ‘주민자치협의회 권한’을 보면 ▲지역현안 및 지역갈등문제 등 주민생활과 밀접한 관련이 있는 읍·면·동 기능에 대한 ‘협의 권한’ ▲읍·면·동 행정기능 중 주민자치협의회에 위탁해 처리하는 것이 바람직하다고 판단되는 업무의 ‘수탁처리 권한’ ▲마을축제, 마을신문·소식지 발간 등 순수 근린자치 영역에서 ‘주민자치협의회 유지를 위한 업무를 수행할 수 있는 권한’ 뿐이다.

또 주민자치협의회 설치·운영 조례 제2조(정의)1항에 규정돼 있는 ‘주민자치협의회란 주민의 대표로 구성’이라고 규정돼 있지만, 읍·면·동 내 지역공동체조직을 대표할 기구로서의 권한(지위)은 주어지지 않아 주민자치협의회 유지를 위한 업무 추진 시 지역 내 주민조직과 공동체조직들과의 갈등이 발생할 수 있다. 즉 기존의 새마을협의회, 바르게살기위원회, 마을공동체, 마을만들기, 자율방범단, 의용소방대, 학교운영회(학부모회), 아파트입주자대표회의, 농촌지역의 영농회, 작목반 등 법적 주민조직들과 자발적인 주민공동체들과의 관계설정이 모호하다. 즉, 주민들의 눈에는 주민자치협의회가 지역의 대표(허브)기구가 아닌 여러 주민조직(기구) 중 하나로 보인다는 것이다.

이런 점에도 불구하고, 김홍장 시장이 발의를 요구해 조례로 제정된 당진시 주민자치협의회 설치 및 운영에 관한 조례에 대해 당진시의회는 2016년 1월 11일 ‘당진시 주민자치센터 설치 및 운영 조례’로 전부개정, 즉 주민자치협의회 설치 및 운영에 관한 조례를 폐지했다.

대다수 조례는 주민자치센터를 위한 것
그리고 현재 광역 시·도별 조례를 보면 ‘제주특별자치도 주민자치센터 설치·운영 조례’(2008년 1월 9일 제정), ‘인천광역시 주민자치센터 지원에 관한 조례’(2013년 1월 4일 제정), ‘광주광역시 주민자치센터 지원 조례’(2015년 10월 1일 제정) 등이다. 또 시·군·구 거의 대부분도 ‘주민자치센터(혹은 자치회관) 설치 및 운영 조례’로 읍·면·동에 설치된 각종 문화·복지·편의시설과 프로그램인 ‘주민자치센터(자치회관)’를 위한 것이다.

한편, 부산광역시의 각 구 ‘주민자치회 설치 및 운영 조례’에서 지칭하는 ‘주민자치회’도 주민자치기구가 아닌, 주민이 이용할 수 있도록 동에 설치된 각종 문화·복지·편의시설과 프로그램을 총칭하는 주민자치센터나 주민회관을 말한다.

이처럼 강원도를 제외한 대다수의 시·도와 시·군·구 조례에서 본 주민자치위원회는 단지 읍·면·동의 주민자치센터(자치회관) 운영 등에 관한 사항을 심의·의결하기 위해 설치된 것이다. 즉, 우리나라에는 주민들이 서로 소통·협의·연대할 수 있는 허브와 이를 통한 행정과의 협치를 할 수 있는 ‘주민의 자치기구’를 설치하고 운영하는데 있어 제대로 된 조례가 없다는 의미다.

주민자치기본 조례 제정의 제반여건들-------
이 같은 상황은 현재 각 지자체별로 고유한 자기책임성과 지역적 탄력성을 특징으로 한 주민자치 관련조례를 제정하기에는 어려움이 있어 보인다. 여기에는 여러가지 원인이 있겠지만, 무엇보다 대한민국이 주민자치를 할 자치역량 미비, 혹은 준비가 갖춰지지 않았다는 반증이다. 앞서 설명했듯이 향후 주민자치를 실현할 실질적인 주민의 자치기구로서 작동할 주민자치회가 법적·제도적 장치조차 제대로 갖추지 못하고 있는 실정인 것이다.

이에 대해 최철호 청주대 교수는 “주민자치회의 설치근거를 지방행정체제개편특별법에 둔 것은 주민자치회의 필요성 그 자체보다는 지방행정체제개편에 따른 부수조치로서 도입하려고 하는 취지가 엿보인다”고 말했다. 이는 주민자치회가 명실상부한 주민의 자치조직, 자주의사라는 측면은 도외시되고, 또 주민자치회 도입에 지방자치제도라는 측면이 주가 되지 않았다는 것이다.

이어 최철호 교수는 “이왕 주민자치회에 관한 법적근거를 만든다면 지방행정체제개편특별법에 몇개의 조문으로 근거를 둘 것이 아니라 ‘주민자치회에 관한 법률(가칭)’이라는 독자적인 입법의 형태로 갔어야 했다”고 지적했다(주민자치 2014년 9월호 32~35p).

미성숙한 주민의 자치역량과 사회분위기
즉, 현재 조례들은 지역사회와 주민의 삶의 질 고취를 보장하기 위한 주민자치회(특별법에 명시돼 있는 풀뿌리 자치)는 정치·행정영역에 국한돼 있을 뿐이다. 다시 말해 주민(시민)사회영역은 배제돼 있다는 것이다. 주민자치 관련 학자와 연구자들이 외치고 있는 현 한국사회의 대의민주주의의 보완인 직접민주주의, 참여민주주의, 숙의민주주의에 대한 정책적 설계는 아직까지는 보이지 않는다.

그렇다고 읍·면·동을 대표할 주민의 자치기구 설치·운영에 대한(암묵적이라도) 국민적 합의가 있는 것도 아니고, 주민들이 주도적으로 이 자치기구를 이끌어 갈 자치역량을 제대로 보여준 것도 아니다. 특히, 풀뿌리 민주주의의 상징인 지방의회와 지방자치단체를 경영하고 있는 자치단체장들도 ‘자치권’을 외치며 지방분권을 강력하게 정부에 요구하고 있지만, 주민이 주인이라고 말하면서도 주민의 구체적인 생활영역은 정치와 행정에서 분리하고 있는 느낌이 든다. 정부는 주민자치를 행정의 위임권력이 작동하는 영역에 국한시키려 하고, 정치권은 아예 뒷짐 지고 먼 산을 바라보고 있는 형국이다. 지역주민들이 자신이 살고 있는 지역을 살만한 곳으로, 또 자신의 뜻이 펼쳐질 수 있는 장으로 만들어달라고 뽑은 단체장과 의원들도 이러한데 오죽하겠는가.

국가가 먼저 주민의 자치기구를 설계하다
하물며, 지방자치를 할 역량이 부족하다고 지방자치단체에 자치분권(재정 포함)도 제대로 이양하지 않는 중앙집권시스템 하에서 주민에게 지역사회를 다스리는 권한을 준다는 것은 대추나무 밑에서 배가 떨어지길 기다리는 것과 같다. 따라서 뜻있는 주민들과 학자들(정치인도 있으면 좋으련만)이 적극 나서야 하고, 정부와 정치권을 향해 주민들이 주민의 자치기구를 주도적으로 잘 운영할 수 있도록 법과 제도를 장착해달라고 요구해야 한다.

그런데 좀 의아한 것은 김대중 정부 때 만든 주민자치센터와 주민자치위원회를 더 강력하게 보강해, 풀뿌리 자치 활성화와 민주적 참여의식 고양을 하기위한 주민자치회를 박근혜 정부가 설치하겠다고 발표한 것이다(내용은 차치하고). 소위 진보라고 말하는 야권도 아닌, 보수라고 불리는 여권에서 말이다. 물론, 박근혜 정부가 발표한 주민자치회가 주민주도의 주민과 지역사회를 위한, 주민들이 더불어 함께하는 주민의 자치조직이 되기에는 한계가 있지만 말이다.

필자가 보기엔 중앙집권에 익숙한 정권에서 먼저 생활권역에 대한 자치권을 주민에게 부여하겠다고 설계한 것은 획기적인 사건으로 분명, 현 시대의 패러다임은 변화하고 있는 것이다. 주민들의 역량이 성숙된 것이든, 정치·행정에서 그동안 시민사회에 일방적으로 공급한 (생활)공공서비스가 다양한 욕구를 해결하기에는 한계에 부닥친 것이든, 그동안 정치·행정영역과 시장경제영역으로 국한된 국가의 틀에 시민사회영역의 역량이 합해짐으로써 대한민국의 외연이 확장될 절호의 기회인 것이다.

이에 주민들의 자세도 달라져야 한다. 우선, 4월 13일 20대 총선에서 체제정권을 유지하거나 권력을 누리기 위해 정당을 위한 정치를 외치며 국민을 팔아먹는 정치인보다, 생활과 직접 연관된삶을 향상시키고 주민의 존엄과 가치를 위해 정치를 펼치겠다고 하는 후보자에게 표를 던져 중앙정치에 새로운 바람을 불어넣어야 한다.

여하튼 여든 야든, 진보든 보수든 먼저 정치·행정쪽에서 주민(시민)사회에 손을 내밀어 행정에의 참여를 요청하고, 더 나아가 생활권역을 함께 다스리자고 ‘협치’을 제시한 것이다. 그렇다면, 주민(시민)사회쪽에서도 주민의 욕구와 필요를 담아 행정과 마주앉아 정책을 논할 대표기구를 스스로 만들어야 한다.

시·도의 (가칭)주민자치기본 조례 제안------

시·도의 주민자치 조례 제정 필요성
이에 필자는 시·군·구보다 지방분권을 위해서라도 먼저, 시·도 차원에서 ‘(가칭)주민자치기본 조례’를 제정할 것을 제안한다. 왜냐하면, 통·리 지역(마을)에서 마을의 다양한 현안, 의견, 의제들이 활발하게 논의되고 토론돼 정리된 공통의 안건들이 읍·면·동에, 읍·면·동에선 이 안건들을 집중 논의 토론한 후 시·군·구 정책에 반영하고, 시·군·구가 할 수 없는 안건들은 시·도 정책에 반영될 수 있도록 하는 법과 제도가 마련돼야 하기 때문이다.

또 행정영역은 물론 정치, 경제, 여성, 어린이와 청소년, 환경, 교육, 인권, 복지, 보건의료, 노동, 식품, 주택, 예술, 문화 등의 근저(基底)를 이루는 생활영역과 공동체 거버넌스인 사회적경제공동체, 마을공동체, 생태공동체, 생활공동체, 복지공동체, 문화공동체 등 지역사회의 주민자치 생태계 조성에 필요한 법과 제도가 마련돼야 하기 때문이다.

아울러 시·도의 (가칭)주민자치기본 조례에 의거하면, 시·군·구의 (가칭)주민자치 활성화 지원 조례 혹은 (가칭)주민자치회 설치·운영 조례를 제정하는데 있어 시·도 내 특성과 자율성을 더 살릴 수 있기 때문이다.

물론, 이에 앞서 특별법이든 기본법이든 주민자치법이 입법되길 바라지만, 지방자치와 주민자치에 입각해서 법률의 범위에서 위반되지 않도록 먼저, 시·도에서 그리고 시·군·구에서 주민자치 조례를 만들길 제안한다. 그리하여 행자부의 시범실시 주민자치회와 병행해서 시·도의 (가칭)주민자치기본 조례에 따라 각 시·군·구에서 (가칭)주민자치 활성화 지원 조례 혹은 (가칭)주민자치위원회설치·운영 조례를 제정해 현 주민자치위원회를 자율적으로 시범실시해보면 어떨까 한다.

그러나 전 읍·면·동이 다 실시할 필요는 없다. 우선, 지역이 주민자치를 할 역량이 있고, 뜻있는 주민들이 적극 나서서 주도적으로 하는 곳만 실시하고, 성공사례를 모델삼아 점차 확대할 것을 제안한다. 왜냐하면 국민의 혈세를 낭비해가면서까지 소수 특정의 주민만이 모여 운영되는 주민자치(위원)회는 필요가 없다고 보기 때문이다.

주민자치 조례 제정을 위한 법적 여건
따라서 주민의 자치기구로서 주민자치회가 제대로 작동되게 하기 위해서는 그 첫 단계로 설치의 법적근거를 개선하기 위한 작업이 필요하다. 그렇다면 시·군·구의 ‘(가칭)주민자치 활성화 지원 조례’ 혹은 ‘(가칭)주민자치회 설치·운영 조례’를 제정하기 위한 법적근거를 보면, 우선 헌법 제117조 제1항에 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 명시돼 있다.

또 ‘지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’ 제27조에는 “풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다”고 명시돼 있고, 동법 제28조에는 주민자치회의 기능, 제29조에는 주민자치회의 구성 등에 관해 규정돼 있다. 아울러 지방자치법 제22조에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관해 조례를 제정할수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정돼 있다.

그러나 ‘지방자치법’ 제24조에서는 “시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙에 위반해서는 안 된다”고 규정돼 있다. 그러나 이는 기초자치단체의 모든 사무에 적용되는 것이 아니라 ①시·도로부터 위임받은 사무 ②시·도와 시·군·구의 공동수행사무 ③법령에서 시·도 자치법규로 정하도록 규정한 사무 등과 관련된 경우로 제한해 해석한다(행정안전부(현 행자부)‘자치법규 입법실무’).

주민자치 조례 제정을 위한 위원들의 자세
2013년 7월부터 시작된 ‘풀뿌리자치 활성화와 민주적 참여의식 고양’을 위한 주민자치회 시범실시가 현재 49개 지역에서 2016년 말까지 실시되고 있다. 올해로 주민자치회 시범실시가 끝날지, 아니면 내년에도 지역을 더욱 확대돼 실시될 지는 미지수다. 분명한 것은 현 시범실시가 많은 문제점들을 드러내면서 현장에선 불만의 소리가 터져나오는 가운데, 주민자치회를 성공적으로 정착시키고 활성화하기 위해선 관련법률과 조례 제정이 시급하다는 요구가 거세게 일고 있다는 것이다.

그렇다면, 지역사회의 주인인 주민이 주도해서 설치·운영하는 주민자치기구를 위한 조례를 시·도나 시·군·구는 왜 제정하지 않고 있는가? 아니면 못하는 것인가? 그동안 할 수 없었다고 생각했지만, 앞서 설명했듯이 지난해 당진시와 강원도가 제정했다. 또 2013년 7월부터 주민자치회가 시범실시 되면서 주민자치위원회 위원들과 주민자치 관련 학자들은 주민자치기구 활성화를 위한 법과 제도가 마련돼야 한다고 강력하게 요구해 왔다.

자치단체장과 지방의회 의원이 미적거린다면, 연대한 시·군·구 주민자치협의회가 먼저 나서서 지역공동체 조직들과 연대해 (가칭)주민자치기본 조례입법의 중요성을 지속해서 주민들에게 알리는 것과 동시에 광역시장과 도지사, 그리고 시·도의회에 조례 제정을 청구하는 액션을 취해야 한다(지방자치법 제15조 ‘조례의 제정과 개폐 청구’).

조례의 입법절차는 크게 ①조례안의 입안·발의 ②조례안에 대한지방의회 의결 ③공포·효력 발생의 3단계로 나눌 수 있다. 이 가운데 조례안의 입안·발의절차는 발의권자에 따라 지방자치법에 각각 규정이 있다. 발의권자는 지방자치단체의 장, 지방의회 의원(재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10인 이상의 연서), 지방의회위원회(소관사항), 주민(조례제정·개폐청구)이다.

관악구의 주민자치기본 조례의 아쉬운 점
국가법령정보센터에서 법령·자치법규를 검색해보면, 현재 주민자치기본 조례가 제정된 곳은 서울시 관악구로 ‘서울틀별시 관악구 주민자치기본 조례’(2011년 7월 28일 제정)가 유일하다. 제1조 ‘목적’을 보면 “자치의 기본이념, 기본원칙 및 자치운영의 기본 틀을 규정하고, 주민의 구정 참여 활성화를 위한 주민참여 사항 등을 정해 주민이 주인되는 진정한 주민자치가 이뤄지도록 함을 그 목적으로 한다”고 돼 있다. 제3조는 “자치는 주민의 자발적인 참여와 협력을 기본정신으로 누구라도 평등하게 구정에 참여할 권리를 갖고, 주민과 구가 협력해 주민의 권익과 삶의 질 향상을 위해 노력하는 것을 기본이념으로 삼는다”고 명시돼 있다. 또 제6조엔 “구청장은 주민이 주인 되는 진정한 주민자치가 운영되도록 하기 위해서 ‘자치기본위원회’를 둔다”고 돼 있다.

그러나 30명 이내로 구성된 자치기본위원회 위원장은 구청장, 부위원장은 부구청장이다. 제10조 자치기본위원회 기능도 ▲구정발전에 관한 정책건의 및 행정개선 사항 ▲정보공개의 확대시책에 관한 사항 ▲주민참여 실행을 위한 주민참여 활성화 운영계획에 관한 사항 ▲주민이 청구한 구정정책 설명 등의 실시에 관한 사항 ▲옴부즈맨의 임명 등 옴부즈맨 제도의 운영에 관한 사항 ▲주민참여예산제도의 운영에 관한 사항 ▲그밖에 주민자치제도의 발전을 위해 필요한 사항 등을 자문·심의한다. 즉, 관악구의 주민자치기본 조례는 주민자치를 표방하고 있지만, 주민은 구청장과 구 행정의 자문정도로 행정영역에 머물고 있다.

(가칭)주민자치기본 조례에 담아야 할 것-----

주민자치에 있어서 지방정부의 헌법
시·도의 (가칭)주민자치기본 조례 제정은 늦은 감이 있다. 지방자치가 부활한지(1991년) 25년이나 됐고, 주민자치라는 개념을 갖고 출발한 주민자치센터와 주민자치위원회 설치·운영도 15년이나 됐기 때문이다. (가칭)주민자치기본 조례는 주민자치에 있어서 지방정부의 헌법으로 행정 영역은 물론, 시민사회영역을 포괄해야 한다.

지금까지 지방자치단체는 시민주권, 주민주권을 표방하면서도 현실은 시민(주민)보다 행정과 의회가 우위에 서 있다. 이런 지역현실을 진정한 지방자치와 주민자치, 즉 시민(주민) 우선으로 변환(관→민에서 민→관으로)시키기 위해서는 (가칭)주민자치기본 조례에는 주민의 자치기구인 ‘주민자치회’를 근간으로 놓고 지방자치단체와 지방의회와의 관계를 구상해야 할 것이다. 주민의 자치기구로서의 주민자치회와 이를 위한 조례는 그 자체가 지역주민들의 ‘공론의 장’으로서의 의의가 있기 때문이다.

특히 주의할 것은 조례에 개방과 소통을 지향하는 규정이 담긴다 해도 실제 운영방식과 행위양식에서는 반영되지 않는 경우가 많다. 따라서 무엇보다 (가칭)주민자치기본 조례엔 주민자치회 구성이 마을과 주민 전체를 위한 것이 아닌 폐쇄성과 관료적으로 전락하는 그들만의 모임이 되도록 해서는 안 된다.

주민자치회, 지역공동체 생태계 허브로
현재 시범실시 중인 49개 읍·면·동의‘주민자치회 시범실시 및 설치·운영에 관한 조례’를 보면, 제2조(정의) 1항 “주민자치회란 읍·면·동에 설치되고 주민의 대표로 구성돼 주민자치센터를 운영하는 등 주민의 자치활동 강화에 관한 사항을 수행하는 조직을 말한다” 제2항 “주민자치회 위원이란 해당 읍·면·동의 주민을 대표하는 주민자치회의 구성원을 말한다“고 명시돼 있다. 즉, 주민자치회는 읍·면·동에서 주민조직들 중 대표조직으로 볼 수 있다. 또 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제28조(주민자치회의 기능)에서 주민자치회는 구역 내의 주민화합 및 발전, 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 업무를 수행한다고 규정돼 있다.

따라서 조례에는 지역의 대표기구인 주민자치회를 중심으로 지방자치단체와의 관계, 지방의회와의 관계, 경찰서·소방서 등 특별지방행정기관과의 관계, 새마을운동·마을공동체 등 법적 주민조직과의 관계, 동호회 등 자발적 주민조직과의 관계 등이 꼭 명시돼야 할 것이다. 예를 들면, 조례 항목으로 전문(이념, 원칙, 결의), 조례의 목적과 규범성, 주민(시민, 도민) 및 주민자치의 원칙, 주민자치회 설치·구성, 주민자치회의 지위·책무 및 운영, 지방의회의 책무·기능 및 주민참여, 지방자치단체의 단체장·공무원의 책무 및 옴부즈맨, 지방자치단체의 운영 및 주민참여, 주민자치회-지방자치단체-특별행정기관과의 협치, 주민자치회와 주민조직 연대(거버넌스) 등을 고려할 수 있다.
그리고 주민자치회 구성·운영·재정 및 각 행정기관·주민단체와의 거버넌스에 관한 자세한 내용은 시·도 (가칭)주민자치기본 조례를 근거로 시·군·구의 (가칭)주민자치 활성화 지원 조례 혹은 (가칭)주민자치회 설치·운영 조례에 따로 규정하면 될 것이다.

새로운 지방자치시대를 활짝 열려면--------

주민자치회가 생활정치를 할 수 있도록 하자
주민자치회는 지역사회에서 정치, 좀 더 구체적으로 말하면 ‘생활정치(마을정치, 동네정치)’를 하도록 법적·제도적으로 규정해주길 제안한다. 그래야 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제27조에 규정된 ‘풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양’이란 책무를 수행할 수 있기 때문이다. 또 주민자치회가 마을의 풀뿌리(주민 개개인)들이 자신들의 문제를 스스로 해결하기 위한 정책결정이나 집행에 실질적인 영향력을 행사하는 풀뿌리자치기구들의 컨트롤타워로서 기능할 수 있기 때문이다.

생활정치란 지역 주민의 삶과 직접 관련된 공공정책(환경, 복지, 주거환경, 어린이·여성 안전, 인권 등) 결정과정에 기획단계부터 주민들의 토론과 조사를 거쳐 지방자치단체 정책에 반영돼 주민의 삶의 수준을 향상시키고자 하는 과정을 포괄하는 ‘지역사회를 다스리는 일’이라고 할 수 있다. 이 다스림은 주민들이 인간다운 삶을 영위하게 하고, 상호 간의 이해를 조정, 협의하며, 지역사회 질서를 바로잡는 역할 등이라 할 수 있다.

주민자치회는 새로운 정치형태의 실험장
그러나 여기서 집어봐야 할 것은, 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제29조 제2항에서 주민자치회위원은 “직무를 수행할 때에 지역사회에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 지켜야하며 권한을 남용해서는 안 된다”고 규정하고 있다. 또 ‘공직선거법’ 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) 1항에서 주민자치위원회 위원은 선거운동을 할 수 없다고 돼 있고, 시·군·구 주민자치센터(자치회관) 설치 및 운영 조례 제3조 항목에서는 주민자치센터(자치회관)과 주민자치위원회는‘정치적 이용 목적의 배제’를 명시하고 있다. 한마디로 정치활동이나 정치적 목적을 갖고 주민자치위원이 되거나 주민자치(위원)회 활동을 하지 말라는 것이다.

필자는 여기서 의미하는 ‘정치’는 일반적으로 권력지향(정권)이나 영향력지향(정치·행정에 대한 압력)을 의미한다고 보고 있다. 그동안 대한민국은 정치권과 행정관료 영역 안에서 강력한 틀을 구축해 국가주의 질서 하에 시민(주민)의 삶을 좌지우지해왔다. 그리고 시민운동은 대체로 국가 공공성을 구성하는 정치권력과 이와 결탁된 시장경제권력을 감시, 견제, 저항하는 운동이었다.

그러나 주민자치회가 지향하는 생활정치(동네정치, 마을정치)는 지역에서 지방자치단체장이나 지방의회 진출을 추구하거나 인근 주민자치협의회와 연대해 이권을 노린 압력단체로서의 권력을 추구하는 정당적 정치가 아닌 것이다. 주민자치회가 하는 생활정치는 나와 이웃, 그리고 마을의 삶에 필요한 것을 제공하고 문제를 해결해주는 것이어야 하고, 나아가 마을(지역사회) 공공질서에 참여와 숙의, 지역공동체 조직의 허브로서 분권과 자율의 정치과정을 통해 지역의 삶을 주민의 것으로 실현하는 과정이어야 한다.

또 마을의 공공질서에서 물적자원을 복지의 차원에서 공유하거나 민관과 협치, 민민과 협업 관리함으로써 지역을 살고 싶은 곳으로 만드는 것이다. 즉, 주민자치는 정당정치·행정 영역과는 협치하고, 주민(시민)사회 영역을 정치해야 한다는 의미다. 따라서 주민자치회는 주민에 의한, 주민과 마을을 위한, 이웃과 더불어 함께하는 생활정치를 하기 위해 작동하는 인치보다 제도적 장치로작동되는 것이다.

주민자치회 구성, 사람의 가치가 가장 중요
특히, 주민자치회에서는 가진 자와 없는 자, 많이 배운 자와 못배운 자, 잘난 자와 못난 자, 어른과 아이, 진보와 보수가 서로 어울리는 공론의 장이 돼야한다. 주민자치회에서는 주민이 시민적 도덕성을 기를 수 있고, 주민들이 생활현장(삶)을 토대로 새로운 정치형태를 실험하고 배울 수 있는 참여민주주의, 숙의민주주의, 복지민주주의 실험의 장이어야 한다. 즉, 주민자치회 내에서는 정치·경제·사회적 관계로 인해 형성된 권력, 계급, 위세와 관련된 일체의 지위, 즉 계급장을 뗀 상태에서 오로지 마을의 발전과 주민의 삶의 질 향상을 위한 의제의 권위만이 작동하는 곳이어야한다. 또 주민의 생활에 있어 더불어 소통하고, 공감하며. 서로 협력하고, 그 역량을 행정과 협치하며 지역에서 모든 남녀노소, 계층, 세대가 공존하는 공공질서를 형성하는 곳이어야 한다.

주민자치회는 위원들끼리 어울리는 폐쇄적, 관료적, 그리고 가장 문제가 되는 동네 유지들의 친목모임으로 고착화되는 것을 방지해야 한다. 주민자치회는 일부 특정 사람들의 전유물이 아닌 것이다. 공론의 장이어야 하고, 공공재여야 한다. 주민자치회는 지역사회에서 주민들의 삶과 생활영역 안에서 새로운 자치와 공공성을 담아야 한다. 무엇보다 주민자치회 구성에서는 ‘사람의 가치’가 가장 중요하다. 주민자치는 인간이 어떻게 살아야 되고, 어떤 가치를 지향하며, 무엇을 위해 살고 죽느냐하는 철학과 위민정치사상의 본질인 ‘민본’을 근본으로 하기 때문이다.

따라서 주민자치회 위원은 뜻을 가진 백성이어야 하고, 그 백성이 주권을 가져야 한다. 같은 주민이라도 권력자의 앞잡이(끄나풀), 또는 권력을 따라서 경제적 이익을 챙기는 뜻이 없는 주민에게는 지역사회의 주권을 맡길 수가 없다. 지역 주민이라고 다같은 주민이 아니다. 자신의 영욕과 영리를 챙기려고 주민자치회위원의 자리만을 지키려는 형편없는 주민에게는 주민자치회에서 일할 자격이 없다. 지역공동체의 의사를 스스로 결정하는 최종적 지위와 권위인 주권이 주민에게 있다는 ‘주민주권(住民主權)’에 대한 확고한 신념을 갖고, 뜻있는 주민들과 더불어 주민자치운동을 확산해 가는 위원이 진정한 지역의 주민이자 주민자치회 위원의 자격이 있는 것이다.