2010년 10월에 제정된 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법’에 따라 읍·면·동에 주민자치회를 공식적으로 도입해 기존의 주민자치위원회를 대체하려는 정부의 시도와 주민자치회 시범사업을 둘러싸고 이 분야의 전문가들 사이에서 논의가 분분하다. 이런 가운데 현행제도와 주민자치의 구상에 대한 비판과 우려의 목소리가 높다.

전상직 한국자치학회장은 2016년 1월호 <주민자치> ‘여는글’에서 “1999년의 주민자치센터는 완벽하게 빗나가고 처절하게 실패한 정책이며, 2013년 주민자치 시범실시 역시 실패의 전철을 밟고있다”고 통렬히 비판하면서 최근 주민자치 접근방법에 대한 틀에서 벗어나 새로운 패러다임에서 주민자치를 열어가자고 제안했다.

우리나라 지방자치의 핵심요소 중 하나인 주민자치문제가 지방자치단체와 행정부가 관심을 갖고, 특히 한국자치학회를 중심으로 주민자치의 나아갈 방향에 대한 연구와 교육, 그리고 홍보활동을 활기차게 추진해왔다. 이런 결과, 한국주민자치중앙회 결성, 전국적인 네트워크 구축 등 우리나라의 주민자치 분야에서 학계, 행정계, 종교계, 사회단체, 산업계 등의 주요인사들이 대거 참여해 리더십을 발휘하고 있다. 이는 우리나라 주민자치의 앞길에 드리워진 어두운 그림자를 몰아내고, 보다 바람직한 주민자치가 실현될 수 있을 것이라는 희망을 던져주고 있다.

새마을운동에 대한 편협된 시각

그러나 한국자치학회 소속 지방자치 분야 전문가들은 지방자치 및 주민자치의 이념과 이론정립과 관련된 연구물이나 실천적인 토론내용과 담론에서 새마을조직을 ‘관변단체 또는 행정보조 단체’로 지칭하거나, 공동주택의 입주자대표 등과 동일 선상에서 새마을운동을 다루고 있다. 이런 지방자치 전문가의 새마을운동에 대한 견해는 의식적이건 무의식적이건 새마을운동에 대한 부정적 또는 편협된 시각이 엿보이고 있다. 이는 우리나라 주민자치의 발전구상이나 실천전략 개발에 한계점을 노정해 주민자치의 토양을 척박하게 하고 풍성한 결실을 맺기 어려울 것으로 예상된다.

그 이유는 주민자치와 지역발전 또는 지역개발은 상호 밀접한 관련을 맺고 있을 뿐 아니라, 목표와 사업추진의 원리, 그리고 그 사업내용이 거의 동일 선상에 있기 때문에 한국의 대표적인 지역개발, 또는 지역사회개발운동인 새마을운동은 주민자치에서 필수적으로 다뤄야할 주제이자 실체이기 때문이다.

새마을운동은 1970년대 정부주도로 추진한 농촌개발운동으로 시작됐지만, 한국의 경제발전을 앞당겼으며 ‘하면 된다’는 국민적 자신감을 불러일으켜 대부분의 국민들이 새마을운동의 성과를 긍정적으로 평가하고 있음은 익히 알려진 사실이다. 그렇기에 새마을운동이 국제적 관심을 끌고 있으며, 한국의 개발모델로써 그 브랜드를 인정받고 있는 것이다.

따라서 주민자치 논의에서 사각지대에 머물고 있는 새마을운동이지만 동시에 새마을운동 조직 역시시대적 상황이 요구하는 주민자치에 대한 무관심의 양상을 보여 두 분야의 지도자 및 실천가들이 주민자치와 새마을운동간의 이념적, 정책적, 인적, 사업적 다양한 네트워크의 의의와 중요성을 재인식하고, 그 전략적인 가치와 정책적 대안을 검토, 강구해보기를 제안코자한다.

즉, 새마을운동 본래의 성격(지역사회개발운동), 나아가 국민운동으로서 타 조직이나 운동과 구별되는 차별성을 검토해보고, 주민자치적 요소를 찾아 주민자치조직과 새마을조직 간에 이념, 정책, 사업, 정보, 인적교류 등 상호 다양한 네트워킹의 당위성의 논거를 제시해보고자 한다.

새마을운동의 빛과 그림자

새마을운동은 저개발국가의 발전모델로 선정돼 2010년까지 아시아, 아프리카 등 103개 나라 5만여 명이 교육을 받았다. 2011년 4월 22일, 새마을운동이 시작된 지 41년만에 국회가 4월 22일을 ‘새마을운동의 날’로 법률로서 국가기념일로 제정했다.

국제적으로도 2013년 6월 19일 UNESCO가 이순신 장군의 난중일기와 더불어 새마을운동의 기록물들을 세계기록유산으로 등재했다. 조선일보(2008년 3월 5일)의 국민의식 조사 결과, 해방이후 우리민족이 성취한 업적으로 새마을운동 1위, 올림픽 2위, 경제개발계획이3위로 나타났다.이는 새마을운동이 지역사회개발은 물론, 국가발전에 기여한사실을 매우 긍정적으로 평가하고 있는 터다.

그러나 오늘날 국내에서 새마을운동은 빛나는 역사와 발자취의 후광을 여전히 누리기는 하고 있으나, 새로운 시대상황과 시대정신에 부합한 이념정립이나 전략이 부재한 가운데, 지난날의 영광에 안주한 상태에서 그 영향력이나 주민의 참여의 열기는 현저히 약화, 퇴색됐다.

향후 새마을운동은 새로운 시대정신에 부합한 이념의 재정립차원에서 과거 농촌의 근대화 덕목에 부합한 근면, 자조, 협동의 정신 뿐만아니라, 건전한 사회와 공동체건설에 기초가 되는 근검, 자치, 봉사, 공동체의식의 가치와 이념을 반영하고, 특히 조직과 사업추진의 원리에 주민자치를 기조로 삼아야할 것이다. 최근 새마을운동은 지역사회개발과 사회운동으로서의 본질적 기능이 약화되고, 그 호소력과 리더십이 부재한 상태를 면치 못하고 있어 우리 국민들의 관심대상에서 멀어져 가고, 반면 외국에서는 오히려벤치마킹 대상으로 더 부상되는 역설적 현상이 일고있다.

새마을운동의 비판론자들은 새마을운동의 복합적 성격 및 우리나라 농촌 근대화나 경제발전에 크게 기여해왔다는 사실은 애써 외면하고, 새마을운동 초기의 관 주도, 개발독제체제의 정당화 수단에만 이용됐다는 데만 초점을 맞춰 평가절하 하는 데 앞장서고있다. 모든 사물의 이치는 빛이 있으면 그림자도 있기 마련이므로, 전체의 모습을 보고 평가하는 균형적인 시각이 새마을운동에 대한 평가에서도 절실히 요구된다.

필자는 새마을운동중앙회에서 정책개발부의 책임연구원을 역임하면서 새마을운동의 이념정립과 이론체계를 연구한 적이 있다. 연구자로서 많은 논문을 검토하고 새마을운동 관계자를 면담한 결과, 대부분의 연구자와 전문가들은 지나치게 새마을운동을 미화·과장하는 하는가 하면, 과도하게 일부의 현상을 전체로 보고 판단하는 등 대부분 흑백논리와 양극단에서 벗어나지 못하고 있다.

지역개발과 지방자치

새마을운동과 주민자치와의 관련성은 지역개발과 지방자치와의 관계를 검토해 보는 것이 순서일 것이다. 지역개발은 일정한 지역을 공간적 대상으로 그 구역 내의 구성원들이 당면한 문제를 해결하고, 궁극적으로 지역사회의 건전한 발전과 주민복지 증진을 목적으로 한다. 이에 지역사회개발은 그 지역주민의 의사를 수렴하기 위한 대의기구와 이를 집행할 수 있는 도구적 기관으로서의 지방자치를 전제로 한다. 그러므로 지역개발과 지방자치, 그리고 그 주체인 주민과 주민자치와는 분리할 수 없는 상호보완적 관계며, 지방자치제도의 확립과정에서 지역개발은 본원적으로 고려 대상이 돼야한다.

또 지역개발과 새마을운동의 관계를 고찰해보면, 그 양자는 그 본질적 요소인 참여의 주체, 사업실시의 목적, 자조적 개발이념 등 그 실시의 목표내용 등에서 거의 동일하다. 물론, 국제적으로 통용되는 지역개발운동과는 차이점이 있다. 전국적 추진, 사업의 광범위성, 국민운동, 국민정신운동 등 국가발전을 지향하다는 점에서 부분적으로는 차이가 있다 하더라도 본질적으로는 지역개발운동, 특히 농촌개발운동으로 보는 시각이 지배적이다. 그러나 향후 새마을운동은 농촌 못지않게 보다 넓은 의미에서 공동체형성에 기여하며, 주민이 주인되는 주민자치와 밀접히 연계돼 성숙한 시민사회 민주화를 견인하는 정신운동으로 승화돼야할 것이다.

새마을운동의 정의와 주민자치적 요소

언어는 세상을 보는 창문과 같다고 한다. 이는 새마을운동의 정의나 개념, 즉 언어적 규정이 사고를 지배해 제약한다는 의미라 할 수 있다. 새마을운동에 대한 수많은 논문이나 책에 다양한 정의가 규정됐지만, 그것이 새마을운동 이해에 도움이 되기는커녕 혼란을 야기하고 있다. 이 운동을 제창한 고 박정희 대통령이 새마을운동으로 정의한 그의 언어를 살펴볼 필요가 있다.

부르머의 상징적 상호작용 이론에 의하면, 인간은 의미를 추구하며, 그것에 따라 행동을 하게 되는데, 의미는 그 실체가 있는 것이 아니라 인간이 부여한 언어에서 존재하기 때문이다(Grifin,2009년). 그는 “새마을운동은 근대화운동, 잘살기운동, 의식개혁운동, 한국적 민주주의의 실천도장이다”라고 했다. 이런 새마을운동의 개념정의 중에서 주민자치적 요소가 한국적 민주주의 실천도장이란 표현이다. 또 그는 1973년 11월 ‘전국새마을지도자대회’에서 다음과 같이 설명하고 있다.

“새마을운동은 우리나라에 한국적인 참다운 민주주의를 뿌리박기 위한 하나의 실천도장이다. 왜냐하면, 새마을운동은 한 두 사람이 모여서 되는 것이 아니다. 부락사람이 전부 참여해야 한다. 우선 사람들이 한자리에 모여, 그 부락에서 가장 신망이 높고 창의적이며, 헌신적 지도자를 전체 의사에 따라 뽑아야 한다.”

이런 말 외에 새마을운동이 유신과 연계돼 표현되기도 했는데, 이 한마디가 비판자의 대표적인 새마을운동의 격하와 부정의 논리 근거가 되고 있다. 그러나 전체 문맥과 당시 사회상을 고려해서 해석해야 한다. 적어도 외국의 정치학자들은 박정희 대통령이 새마을운동을 정치적으로 이용하지 않았음을 높이 평가하고있다.

새마을운동 성공 추진 원동력

새마을운동이 성공할 수 있었던 이유 중의 하나는 주민생활의 기초단위인 마을 수준에서 시행돼(김영미, 2009년) 주민참여를 촉발하고 거버넌스 체계를 구축했다는 사실이다. 민주주의 토양인 건전한 시민사회의 구축은 소규모 지역사회 거버넌스에 뿌리를 두고 있기 때문이다. 이런 지역사회거버넌스는 공익실현을 위한 추진조직과 추진방식 측면에서 종래와 같은 정부 일방적인 ‘통치방식(government system)’과 구별된다(소진광, 2007년).

결국 거버넌스 체계는 중앙정부와 지방행정기관, 지방행정기관과 지역사회를 연결하는 ‘수직적 구조’와 마을 주민들의 공통기반을 공유하기 위한 ‘수평적 구조’를 동시에 포함하고 있다. 이런 수직적 구조와 수평적 구조를 결합한 ‘격자형 거버넌스(grid-type governance)’가 새마을운동을 지속적으로 추진하게 만든 원동력이었다.

새마을운동은 관주도로 추진됐으나 적어도 주민의 자발적 참여이지 정부의 동원만으로 그런 성과를 거뒀다고 볼 수 없다. 새마을공동사업을 효과적으로 추진하기 위해서는 주민들의 전체 의견을 결정하는 마을총회가 매우 중요하다. 마을총회는 단순한 의결기구의 성격뿐아니라, 새마을운동에 대한 교육과 홍보의 마당이면서 주민들의 단합과 협동심을 모으는 결의의 장이며, 친목과 단합의 기회이기도 하다.

개발위원회는 이장, 새마을지도자, 반장과 개발위원 등 15명 내외로 구성돼 마을단위 새마을운동의 중심체적 기능을 수행했다. 마을의 기초조사와 개발계획을 수립하고, 이에 필요한 재원을 분석하며, 새마을사업추진을 위한 제반사항을 협의하고, 각종 마을 내 기능별 주민조직의 활동을 조정하는 것이 역할이다. 이처럼 리·동 개발위원회와 마을총회는 마을의 자율성을 바탕으로 마을의 집합적 의사결정과 공동체적 참여를 이끌어냄으로써 주민이 선출한 새마을지도자의 대표성과 주민의 의사에 따라 사업을 선정, 추진했다.

새마을운동은 마을단위의 총회에서 주민의 합의에 의한 민주적인 절차로 사업을 선정하고 추진방식을 결정한 것이 주민자치적 요소라 할 수 있으며, 자발적 참여의 동인이 된 것이 성공 요소이기도 하다. 또 이상적인 상태에서 주민이 전적으로 주도하는 지역사회개발이나 주민운동이 바람직하지만, 때로는 정부의 지원과 하향식 추진도 중요하다. 세계은행의 참여개발 보고서인 ‘개발을 마을중심으로 바꾸다 : 참여개발은 과연 유효한가’(Mansuri & Lau, 2013년)는 국제적으로 참여적 지역개발에 관한 500편의 보고서를 분석·평가한 후, 주민이 주도하는 자생적 참여(organicparticipation)와 정부나 원조기관들이 주도하는 유도성 참여(induced participation) 중 상향식과 하향식이 절충된 개발방식인 ‘샌드위치형 개발방식’이 효과적이라고 결론을 내렸다.

새마을운동은 정부가 주도한 유동성 참여개발이면서도 주민들의 참여가 적극적이어서 자생적 참여개발처럼 진행된 사례며, 이 보고서가 이상적인 형태의 참여개발로 꼽은 상향식 주민참여와 하향식 행정지원이 결합된 샌드위치형 지역사회개발운동이라 할만하다.

새마을운동과 지역사회개발

새마을운동은 지역사회개발이라는 학문적 기초위에 적절한 방법과 기술을 개발해 우리나라에 맞게 발전시켜온 한국적 지역사회개발운동이라 할 수 있다. 바텐(T.R, Batten, 1975년)은 지역사회의 주민들이 요구사항을 철저하게 토론하고, 계획하고, 그들의 당면 문제를 해결하기 위해 협동하는 과정이라고 했다. 유엔 경제사회 이사회에서는 지역사회의 경제적·사회적·문화적 조건을 향상시키기 위해 주민들의 노력이 정부의 노력과 통합되고, 지역사회발전을 통해서 주민 자신들이 국가발전에 공헌할 수 있도록 하기위한 과정이라 했다.

지역사회개발에서 가장 중요한 요소는 주민들 스스로의 노력으로 생활수준을 높이고자하는 참여, 창의, 자조, 협동을 효과적으로 돕고 자극하기 위한 외부의 기술적·물질적지원이라 할 수 있다. 주민들의 자발적 참여가 전제되지 않는 사업은 엄밀한 의미에서 지역사회개발이라 할 수 없으므로 정부나 민간단체의 지도와 지원을 필요로 하는 것이다.

새마을운동의 보편적이고 국제적인 시각과 그 원형은 지역사회개발운동에서 찾아야 할 것으로 본다. 그 이유는 새마을운동을 창도한 고 박정희 대통령의 기본구상의 대강과 실천원리가 국제적으로 통용되는 지역사회개발 이념과 원리와 일치한다. 그리고 새마을운동이 도시나 학교, 공장과 직장 등으로 확산됐으나 실제의 새마을 현장, 사업내용과 추진방식, 투입예산규모는 물론, 성과 등 여러 측면에서 농촌의 지역사회개발이 본류를 이뤘고, 기타 부문은 지류라 할 수 있다.

그런데 지역사회개발의 국제적인 시각(유엔이나 지역사회개발 전문가들의 견해 등)은 주민 자체의 근면, 자조, 협동의 정신과 외부(정부, 지자체 등)의 적절한 지원이 필수적인 개발과정의 요소라는 점은 공통적이다. 따라서 우리사회 일각에서의 새마을운동에의 정부지원에 대한 냉소와 비판은 새마을운동의 기본성격인 지역사회개발이라는 속성 내지 특성을 깊이 헤아리지 못하는 몰이해에서 비롯되고 있다. 또 일반 시민단체의 활동이나 사회운동은 새마을운동과는 그 이념과 성격 추진방법 등의 차이가 존재하는데, 동일 선상에서 보는 인식의 오류가 있다.

주민자치와 새마을운동 네트워크

오늘날 지식정보화사회에서 네트워크의 위력은 가공할 만하다. 그런데 네트워크(networks)란 용어는 실로 다양하게 사용돼 관료제에 대비되는 유연한 조직의 원리로서도 중요시 여겨지며, 타 조직과의 정책, 사업, 정보, 인력 등 다양한 부문에서 네트워크의 형성도 가능하다. 주민자치의 실체나 바람직한 조직의 모습에 대한 활기찬 논란과 비판이 무성하나, 주민자치의 원리는 네트워크 조직으로서의 특성을 지니고 있으며, 장점인 개방성과 유연성 결합성이 발휘돼야할 것이다.

주민자치는 현재 실체가 들어나지 않은 가상체며, 실험물이라 해도 과언이 아닌 상태에 놓여있다. 그러나 분명한 것은 네트워크 조직으로서 운영되고, 타 주민공동체 또는 민간단체와의 네트워크를 통해서 그 역량을 발휘할 수 있을 것으로 전망된다. 따라서 향후 우리나라의 주민자치 발전 전략 논의의 핵심은 네트워크라 할 수 있으며, 각 지역단위에서의 지방행정기관을 비롯한 여러 주민조직 및 단체들과의 네트워킹 당위성은 아무리 강조해도 지나침이 없을 것이다.

그런데 많은 주민조직이나 지역공동체 중에서도 국제적 인명성, 국가발전에 기여도, 조직의 목적과 사업내용, 방대한 전국적인 지도자 및 회원수(약200여만 명) 등 여러 측면에서 새마을조직은 주민자치와의 네트워크 중요성이 그 어느 조직보다 두드러지게 부각된다고 본다. 동시에 새마을운동에 있어서도 이념적 가치적 네트워크 차원에서 주민자치가 요청된다. 따라서 양 진영이 네트워크를 통해 차원높은 전개와 사업의 실효성을 높이는 노력이 경주돼야 되는 것이 바람직하다고 본다. 이런 정책결정이나 의사결정 등의 시도는 양 조직지도자의 리더십에 크게 의존하므로 무엇보다도 주민자치지도자와 새마을운동 조직의 지도자들간에 가치와 이념의 네트워킹이 선행돼야 할 것이다.