새해다! 한 해를 시작하는 출발점에 서서 ‘내일은 더 나아질 것’이라는 ‘희망’을 꿈꾸는것은 인간으로서의 특권이다. 그럼에도 지난해 보다 더 희망찬 새해가 될 것이라는 확신이 서지 않는다.

특히, 정치권이나 지자체장의 뜻과 구조화된 관료적 시스템에 의해 개인의 삶이 좌우되는 정책이 펼쳐지는 현재의 패러다임으로는 희망이란 단어조차 꺼내기가 조심스럽다. 그럼에도 새해에는 온정이 넘치고, 국민 개개인의 꿈이 최대한 정책에 반영될 수 있는 역동적인 한국사회가 될 수 있다는 희망을 갖고 싶다. 그러려면 우선, 우리 자신이 처한 상황을 직시해야 한다. 지난해 12월 20일 세계 3대 국제신용평가기관인 무디스가 한국의 신용등급을 AA(Aa2)로 상향조정했다. 이는 중국과 일본보다 높은 것으로 현재 무디스에서 Aa2 이상 등급을 부여한 것은 주요 20개국(G20) 중 7개국에 불과하다. 2015년 한국은 1인당 국민소득이 2만 7000달러에 이를 전망이고, 세계 경제규모도 15위에 달하는 경제대국이다.

그러나 대한민국이란 사회의 민낯을 들여다보면 ▲OECD ‘행복지수(BLI)’의 조사대상 36개국 중 한국은 2014년 25위, 2015년 27위 ▲주관적인 삶의 만족도에서 한국인은 10점 만점에 5.8점으로 29위 ▲행복지수 중 공동체 관련 사회적 연계지표(어려울 때 도움을 줄 수 있는 사람이 있다고 응답한 비율)는 36위로 최하위 ▲통계청 ‘국민 삶의 질 지표’ 중 지역사회 소속감을 나타내는 지표도 하락 추세(2014년 64%→2015년 62.5%)다.

또 한겨레신문의 ‘세계 경제 15위 한국호, 안전한 삶은 OECD 꼴찌’(2014년 5월 14일자)에 의하면 ▲우리나라는 OECD 회원국(평균 12.6명) 가운데 자살률 (10만명 당 33.3명) 1위(9년째) ▲어린이·청소년 행복지수 2013년 기준 조사대상 23개국 중 72.54점으로 꼴찌(스페인 117.23점, 네덜란드 114.2점, 그리스 111.76점) ▲OECD 주요 국가의 국내총생산 대비 공공 사회복지 지출(2009년 기준)은 9.6%(OECD 평균 22.1%)로 최하수준 ▲OECD 주요 국가(20개국) 중 산재사망률 10만명당 20.99명(2006년 기준)으로 1위 ▲2012년 노인빈곤율은 OECD 중 49.3%(2011년 OECD 평균13.5%)로 1위 ▲65살 이상 노인자살률 10만명당 80.3명(2010년 기준)으로 OECD 국가들 중 1위(2000년 34.2명에서 10년 동안 두배 이상 급증) ▲우리나라 합계출산율(여성 1명이 가임기간 동안 낳을 것으로 예상되는 출생아수)은 2010년 기준 1.23명으로 OECD(평균1.74명) 가운데 꼴찌다.

지역사회의 새로운 역량과 가능성 창출

이런 한국사회를 타개하고자 행자부는 경상북도·경주시와 함께 ‘공동체 글로벌 한마당’을 지난해 11월 9일부터 10일까지 경주 화백컨벤션에서 개최했다. 이번 행사는 국내·외 공동체 관계자 500여 명이 참석한 가운데 ‘공동체, 생활자치와 국민행복으로 가는길’에 대해 집중논의했다. 그리고 이번 정책토론회 토의결과 ▲지역공동체 개념정립 ▲주민자치 활성화 ▲인적자원 양성과 역량강화 ▲지원조직과 지역생태계 조성 ▲지역공동체의 권한부여와 역할 ▲재정지원과 주민자산화 전략 ▲지속가능성의 확보 등 주민자치와 공동체 발전을 위한 7가지 주요 요소를 발표했다. 정부의 이런 행보는 주민과 지역사회가 자기조직화를 통한 새로운 역량과 가능성을 창출할 수 있도록 주민 주도적이고 민관 거버넌스적인 주민자치정책과 공동체정책추진 및 사회전반적으로 역동성을 유지·발전시킬 필요가 있다고 본 것이다.

글로벌 한마당에서 ‘한국공동체 발전을 위한 정책’을 제안한 전대욱 한국지역진흥재단 마을공동체발전센터장에 따르면, 이런 정부의 움직임은 사회통합과 국가발전을 위해 이웃과 마을이라는 작은 사회부터 시작된 신뢰·호혜·공생의 정신, 즉 공동체정신을 국가 전체로 확산시키고자 하는 것이다. 또 주민주도적인 민관거버넌스와 자치에 의해 지역공통의 가치와 자산을 지속시키고 발전시키는 데에서 부터 출발해 스스로와 이웃을 돌보며 지역 정체성을 지키고, 지역사회에 대한 자부심을 고취시켜, 그 발전에 기여함으로써 국가 전체적인 번영에 기여하기 위한 것이다.

따라서 정부는 주민자치회와 공동체조직의 지속 가능성을 저해하는 사회적 문제들에 대해, 제도의 도입을 통한 직접적인 행위규제보다는 주민자치와 공동체 역량을 제고시켜, 주민조직간 거버넌스를 통한 상생협력과 민관협력을 통해 다양한 사회적 문제들을 주민 주도적으로 해결한다는 방침이다. 이에 대해 전대욱 센터장은 “공동체정신을 회복하고 국민행복을 제고시키기 위해서는 단지 개인과 각 경제주체들에게 사회적 책임을 강조하는 윤리적 설득을 뛰어넘어, 국민 개개인이 삶을 영위하는 지역수준에서 타인들과 사회적인 관계망을 형성하며, 공유된 자산과 가치들을 만들고, 이를 스스로 자치할 수 있는 역량을 구축시켜야 한다”고 주장했다.

정부의 국민행복정책과 주민자치회

2013년 2월로 돌아가 보자. 박근혜 정부는 출범과 동시에 국가통치의 기본이념으로 ‘국민행복’을 천명했다. 대선캠프도 ‘국민행복 캠프’였고, 대선 공약집 제목도 ‘국민행복 10대 공약’이었다. 그리고 국민행복을 실천하기 위해 정부가 해야 할 일의 기본적인 방향을 정한 것이 ‘정부 3.0’이다. 정부 3.0이란 ‘신뢰받는 정부, 국민행복국가’라는 비전을 갖고, 이를 실현하기 위해 공공정보를 적극 개방·공유하고, 부처조직 간 칸막이를 없애며, 소통·협력함으로써 국민 개개인에 대해 맞춤형 서비스를 제공하는 노력에 최대 역점을 두는 새로운 정부운영의 패러다임이다. 즉, 국민 개개인의 편익을 위한 양방향 맞춤형 서비스를 제공한다는 것이다. 다시 말해 ▲중앙정부의 주도로 정부가 갖고 있는 정보를 국민에게 공개함으로써 국민이 정부가 하는 일을 알게함(투명한 정부) ▲중앙과 지방사이의 소통과 칸막이 해소를 통해 효율적으로 업무를 처리함(유능한 정부) ▲지방자치단체 중심으로 주민의 생애주기별, 대상자별 맞춤형 서비스를 제공하는 것을 목표로하는 주민 밀착형 생활자치를 실현(서비스하는 정부)한다는 것이다.

이중 지방자치의 핵심인 ‘주민밀착형 생활자치 실현’을 구체화하기 위해 2010년 제18대 국회에서 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법’을 제정해 주민자치회의 법적근거를 마련했다. 주민자치회는 ‘풀뿌리자치의 활성화와 주민의 민주적 참여의식 고양(특별법 제27조)’을 목표로 설치되는 주민자치기구다. 그러나 주민자치회가 주민의 대표로 구성된 순수한 주민자치기구라고 하지만, 읍·면·동 안에서 이뤄지는 주민생활과 관련된 일을 행정과 지역공동체들의 도움 없이 독자적으로 처리할 수는 없다. 즉, 특별법 제28조에는 “법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다”고 규정하고 있고, 또 지역에는 다양한 공동체조직들이 활동하고 있다. 따라서 주민자치회가 정착되고 활성화 되려면, 행정기관 및 지역공동체조직들과의 유기적인 협력체계를 구축해야 한다.

정책표류와 사회적갈등 그리고 주민자치

그러나 2013년 7월부터 2015년 말까지 실시한 31개 읍·면·동 주민자치회 시범사업은 “이상태로는 내년에도 전면실시는 어렵다”는 불만의 소리가 현장에서 터져나오고, 전문가들도 주민자치회 유형부터 예산과 조직구성 문제까지 전방위적인 재설계가 필요하다는 요구를 하고 나섰다. 이에 행자부는 18개 지역을 추가로 선정해 총 49개 주민자치회 시범실시를 확대하기에 이르렀다. 또 공동체 글로벌 한마당에서 제시된것처럼 정부3.0과 민관거버넌스를 표방하는 많은 정책사업들이 지역적으로 뿌리내리지 못하고, 지속가능한 생태계를 조성하지 못했다.

아울러 행자부가 진단한 대로 정부의 정책사업이 지역별로 주민역량을 제고시키면서 지역특성에 따라 체화되거나 차별화되지 못해 창조적 경제생태계의 조성이나 사회적 일자리 창출 등 다양한 시장친화적 정책들이 지역적으로 뿌리내리지 못하고, 공공지출의 효율성이 감소되고 있다. 특히, 시장경제에서의 무한경쟁 환경속에서 국민 개개인은 고립되고 있으며, 서로 자기 밥그릇 챙기기에 급급한 나머지 상대의 존엄과 가치를 인정하지 않는데서 오는 사회적 갈등, 민관의 불통으로 인한 규제강화 및 서로를 믿지 못하는 불신 등은 사회적 비용의 폭증을 야기시키고 있다.

따라서 이와 같은 문제를 해소하기 위해선 인간 개개인의 존엄성 존중과 모두가 다함께 인간다운 삶을 영위하고자 하는 공공선(公共善, common good)에 입각해 지역공동체들이 활성화돼야 한다. 공공선은 공동선(共同善)이라고도 하는데, 사회전체에 이익이 되는 공익의 추구는 현대사회를 원활히 운영할 수 있게하는 가장 핵심적인 원리다. 그리고 지역공동체들을 활성화하는 방식은 ‘주민자치’여야 한다. 주민자치에 관해서는 많은 견해차가 존재한다. 단정할 수는 없지만, 대체적으로 행정적 관점에서의 주민자치는 지방주민이 주체가 돼 지방의 공공사무를 결정하고 처리하는 ‘주민참여’에 중점을 두는 제도라고 할 수 있다.

또 정치·사회적 관점에서는 주민들이 인간다운 삶을 영위하게 하고 상호간의 이해를 조정하며, 지역사회 질서를 바로 잡는, 즉 ‘살기좋은 지역사회’를 만들기 위해 그 지역에서 발생하는 다양한 문제를 주민스스로가 해결해 나가는 ‘정치적 원리’라고 할 수 있다.

새로운 형태의 주민자치회와 지역공동체

여하튼, 현재 한국사회는 새로운 패러다임을 요구받고 있다. 기존의 정치·행정 영역의 특 속에서 설계된 주민자치회와 지역공동체(혹은 마을공동체)에 시민사회 영역의 새로운 관점의 사고와 욕구들이 부가돼 그 틀의 외연을 확장해야 한다. 즉, 정치·행정의 틀속에 시민사회의 사고와 의견들이 접목돼 충돌하면서 서로 협력하고 융합되는 새로운 형태의 주민자치회와 지역공동체 조직들이 구성돼야 한다.

이에 대해 전대욱 센터장은 “국민들이 스스로의 노력과 힘에 의해 위기를 극복하며 창조적 역량을 강화시켜 스스로 삶을 성취하도록 만들기 위해서는, 작은 단위의 사회에서 부터 스스로 자치하고 성취할 수 있는 기반마련이 필요하며, 이 기반은 곧 지역공동체 활성화를 의미한다”고 주장했다. 즉, 주민과 지역사회가 자기조직화를 통한 새로운 역량과 가능성을 창출할 수 있도록 주민주도적이며, 민관거버넌스적인 공동체정책 추진이 요구되며, 사회 전반적으로 역동성을 유지·발전시킬 필요가 있다는 것이다. 아울러 정부는 보조금에 의한 일관적인 육성정책에서 탈피해, 각 지역의 공동체 생태계가 형성될 수 있도록 주민공동체의 초기형성부터 활성화기의 성과창출단계까지 차별화되고 비용효과적이며 실효적인 지원을 추진할 필요가 있다는 것이다.

특히, 각 지역사회 내에는 자발적 결사체, 사교단체, 자선단체, 종교집단 등의 수많은 결사체가 존재한다. 이 조직들은 유용한 기능을 수행함은 물론, 대한민국의 민주적 문화를 유지하는데도 중요하게 작용한다. 또 주민자치회(지방행정체제 개편 특별법), 새마을조직(새마을운동조직육성법), 공동주택입주자대표회의(주택법), 마을공동체 만들기와 마을만들기(각 시·도와 시·군·구 조례), 그리고 주민봉사단체(자율방법단, 의용소방대 등), 농·산·어촌의 공동생산 조직(작목반, 농어업경영체, 산림조합 등), 도시지역 초·중·고 학부모 모임(학부모회, 녹색어머니회등) 등 다양한 공적 주민조직들도 존재한다. 정부는 이 지역공동체들을 아우르는 허브로서 ‘주민자치회’를 각 읍·면·동 단위에 설치하고, 주민자치 정신에 입각해 운영·관리되도록 하려고 한다.

물론, 법적(공식적) 주민단체들은 관치의 성격을 지녔다는 비판을 받고 있는 것도 사실이다. 따라서 주민자치회와 공적 주민조직(공익적 활동 목적의 마을 및 근린생활권의 주민공동체)간, 주민자치회와 자발적인 주민공동체(자발적 결사체 성격을 띤 주민공동체) 간의 관계와 역할분담에 대한 구체적 방안이 요구되고 있다.

한국의 새로운 기본 운영체제 변화를 위해

지금 정치권과 행정에서 벌어지고 있는 ‘자치분권’의 핵심은 지방자치단체가 중앙정부를 상대로 벌이는 권한싸움이라기 보다는 각 지역사회의 주인인 시민(주민)이 당당히 누려야 할 기본적인 권리를 찾는 것이어야 할 것이다. 이는 미국, 중국, 일본이란 열강들의 틈바구니 속에서 대한민국의 권위를 당당하게 인정받으면서 살아가려면, 우선 내연을 튼실하게 할 필요가 있기 때문이다.

이런 까닭에 이번 2016년 신년호에서는 한국사회에서의 주민자치회 정착 및 지역공동체 활성화를 통한 ‘국민이 행복하고 살기 좋은 마을을 만들기 위해’서는 우리가 무엇을 해야 하는지에 대한 과제를 다뤄보고자 한다. 즉 ▲한국형 주민자치회에 대한 국민적, 지역사회적 합의를 어떻게 이끌어낼 수 있을지 ▲주민자치회와 마을단위 공동체조직들은 지역사회에 어떤 공공(생활)서비스를 공급하면 국가와 지역발전, 그리고 주민의 삶의질을 높일 수 있을지 ▲이를 근거로 주민자치회와 지역공동체조직에게 어떤 권한과 역할을 부여할지 ▲주민자치회가 제대로 작동하기 위해선 기존의 관료제가 가진 권한과 역할을 어떻게 분담할 것인지 ▲이에따른 행정관료제의 개혁은 어떻게 할 것인지 등의 문제와 직결해서 전문가(학자, 연구자 등)들의 의견을 심도 있게 들어보고자 한다.