주민자치회 도입방안 및 시범실시 문제점---------

1) 주민자치회 도입방안 문제점

주민자치회의 법적 지위 및 성격

주민자치회 실시모델 중 협력형은 위임사무를 수행할 경우에만 하부행정기구의 지위를 갖는 것으로, 통합형은 주민자치사무를 제외한 모든 업무처리에서 하부 행정기구의 지위를 갖는 것으로 마련됐다. 그러나 행자부는 순수 민간단체인 주민자치기구가 위임사무를 수행하는 하부행정기구의 지위를 갖는 방안 내용의 합목적성과 적정성에 우려를 나타냈다.

"공무원 파견 관련" 주민자치회(협력형)는 위임사무 수행 시 필요할 경우 공무원 파견을 지방자치단체에 요청할 수 있도록 도입방안이 마련됐다.

그러나 주민자치회가 위임사무를 수행하는 것이 바람직하지 않으며, 설령 제도가 현실화되더라도 지방공무원의 증원은 불가하다는 입장이다.

"주민자치회위원의 선출과정" 주민자치회 위원은 주민의 대표임에도 불구하고 회원인 주민은 위원선출과정에서 철저히 배제되고 있어 대표성이 부족해 주민자치회와 주민간 괴리가 우려된다.

회원주민자치회의 회원은 해당 읍·면·동에 주민등록이 돼 있는 만 19세 이상의 주민은 자동으로 회원이 되고, 해당 읍·면·동에 사업장 주소를 가진자 중 조례로 정하는 가입절차를 거친 자로 돼 있다.
 
그러나 주민의 동의 없이 회원 자동가입 시 주민들의 선택권리 침해 소지가 있고, 결국 주민자치 기구이기 때문에 자체재원 조달을 위한 회비납부시 회원들의 반발이 예상된다.

"주민총회" 주민자치회의 운영과 관련, ‘주민의 의견수렴이 필요하다고 판단되는 경우 주민 전체 또는 일부를 대상으로 주민총회 소집 또는 문서회람 방식 활용 가능’ 하다고 규정돼 있다. 그러나 주민총회의 개념, 개최요건, 절차, 기능, 권한 등 세부사항이 없다.

통합형 주민자치회 세부 내용 미제시

"사무처리 범위 불분명" 주민자치회 도입방안에서는 읍·면·동과 주민자치회 간 사무배분 기준을 ①읍·면·동이 단독으로 처리하는 것이 바람직한 사무(기능) ②주민자치회와 협의해 처리하는 것이 바람직한 사무(기능) ③주민자치회에서 수행하는 것이 바람직한 사무(기능) 세가지로 제시하면서 구체적 수행사무는 지방자치단체의 조례로 정하도록 했다.

그러나 이와 같은 기준은 협력형에만 해당하는 것으로 읍·면·동사무소가 주민자치회의 사무기구로 전환되는 통합형의 사무처리 범위가 분명하게 제시돼야 할 것이다. 첫째, 읍·면·동이 단독으로 처리하는 것이 바람직한 사무는 법령 또는 조례·규칙에서 위임된 사무 또는 민원 사무로 읍·면·동 사무의 대부분을 차지하는데, 이 사무를 시·군·구로 환원하는 것인지, 주민자치회가 처리하는 것인지, 사무기구가 전결 처리하는 것인지 불분명 하다.

둘째, 주민자치회와 협의해서 처리하는 것이 바람직한 사무(기능)의 경우도 최종 정책결정권자는 시장, 군수, 구청장 이므로 이에 대해서도 사무처리 권한이 어디에 있는지 명백히 규정할 필요가 있다.

"심의·의결사항에 대한 지도감독 범위" 통합형 주민자치회 운영 상 예상 문제점으로 첫째, 통합형은 지방자치단체의 하부행정기관이기 때문에 주민자치회 전체 사무가 지방자치단체장의 지휘·감독을 받는 것이 원칙이다. 즉, 주민자치회가 최종권한을 갖는 사무를 둘 수 없으며, 주민들이 자발적으로 결정·집행할 필요가 있는 사업(마을축제 등 행사, 마을만들기사업 등) 수행시에도 일정한 수준에서 자율성이 제약될 가능성 있다.

둘째, 통합형의 경우 지방자치단체라는 공법인의 하부행정기관이므로 그 자체가 법인격(사단, 재단)을 가질 수 없으며, 행정기관 내에도 별도의 사단·재단법인을 둘 수 없다. 현재 읍·면·동은 지방자치단체가 결정한 정책 및 서비스의 전달기능을 수행하고 있는데, 주민자치회에서 이미 결정된 정책·서비스를 다시 심의·의결할 경우 지방자치단체와 갈등이 발생할 가능성이 있다.

따라서 주민자치회의 심의·의결사항에 대한 지방자치단체의 지도감독 범위 등에 대한 명백한 기준마련이 필요하다.

"시범실시 방안" 통합형의 경우, 법률 제정 후 일부지역에 대해 시범실시를 추진하고 확대 적용할 것을 의결했으나 구체적인 시범실시 추진방안은 제시되지 않았다. 특별회계 설치방안 도입방안에서 통합형은 독립적인 재원 운영을 위해 별도의 특별회계를 두는 것으로 제시됐으나 구체적인 설치방안은 제시되지 않았다.

"특별회계 설치 시 문제점" 자율적인 재정운영이 사실상 많은 제약을 받게 돼 특별법에 규정된 구역내의 주민화합 및 발전을 위한 사항을 주민이 자주적으로 결정하고 집행하는 ‘주민자치기구’라는 주민자치회의 성격과 배치되는 문제가 발생한다.

하부행정기관은 주체(법인)가 아니므로 회계를 별도로 둘 수 없으며, 해당 지방자치단체의 회계에 포함돼 운영돼야 한다. 또 회원의 회비징수 시에도 세입과목을 신규 설정돼야 하며, 회비 및 수익사업·위탁사업 등의 수입이 지방자치단체 회계로 귀속돼 의회의 심의·의결, 예산의 전용 제한 등 지방재정법상의 제약을 받게 된다.

"특별회계 설치방안" 주민자치회의 자율성을 해치지 않는 범위 내에서의 특별회계 설치및 운영방안을 마련하되, 모든 읍·면·동의 예산을 통합한 한 개의 특별회계를 설치할 것인지, 읍·면·동별로 각각 한 개의 특별회계를 설치 할 것인지 구체적인 설치 및 운영방안을 마련해야 한다.

"주민자치회의 행정행위 및 사무처리에 대한 책임 범위" 주민자치회의 법적성격이 하부행정기관이기 때문에 사무 처리에 대한 책임범위를 두고 읍·면·동 공무원과 주민자치회 간 책임소재를 둘러싼 갈등 가능성 있다. 즉, ‘위임사무 수행’의 경우, 주민자치회 위원의 공무원의제 여부 및 법령반영 여부와 ‘기타 사무 처리’의 경우, 최종적인 행정책임범위 설정이 필요하다.

"주민자치회 관련 주민단체와의 관계 정립" 주민자치회와 유사한 활동을 하고 있는 자율방범대 등 각종 자생단체와 마을기업, 사회적기업, 지역공동체 등 주민자치회와 역할과 기능이 일부 중첩되는 주민단체와의 바람직한 관계 정립방안 마련 검토가 필요하다. 예를들면, 국회에 계류중인 지역공동체 활성화 지원법 등 관련 법령 및 법제화시 반영여부 등이다.

2) 주민자치회 시범실시 문제점

"주민의 자치역량(자질) 부족" 주민자치회 위원 중 대부분은 주민자치회에 대한 인식이 미흡하고, 사업추진 역량과 행정절차에 대한 이해가 부족하다. 주민자치회 위원의 수는 20~30명 수준이나 주민자치회에 대한 인식 및 책임성 결여, 역량미비 등으로 소수의 주민자치회위원(위원장,간사등)을 중심으로 운영된다.

주민자치회 위원의 회의 미참석 (대부분의 지역에서 지각·조퇴 없이 회의에 처음부터 끝까지 참석하는 인원은 약 6명임)이 가장 큰 문제점으로 대부분의 지역에서 지적됐다. 또 주민자치회 위원 중 일부는 잘못된 권위의식을 갖고 있다.

주민자치회의 행정능력이 매우 취약해 예산·회계 등 대부분의 행정업무를 읍·면·동의 공무원이 수행하는 등 전문성이 결여돼 있다. 예산의 관·항·목과 예산의 전용 및 이용에 대한 이해가 부족해 예산의 집행에 한계가 노정됐다.

주민자치회위원에 대한 교육이 부족하고, 교육내용은 원론적이고 총론적이며, 실질적인 주민자치회의 운영과 사업수행을 위한 내용이 결여돼 있다.

"행정에 관한 위원의 인식과 역량 한계" 주민자치회 위원이 행정절차에 미숙해 읍·면·동의 정상적인 사무처리 절차를 주민자치회 활동의 제약요인으로 인식하고 있다. 또 주민자치회 위원은 목표 지향적 인식을 갖고 있으며, 읍·면·동은 절차의 완결성, 즉 과정 중심적 인식을 갖고 있어 이에 따른 갈등이 발생했다.

"위원의 권한과 책임의 한계" 시범실시 중인 주민자치회는 읍·면·동의 자문역할의 수준에 머물고 있으며, 주민자치회의 협의·심의 결과는 읍·면·동장에게 구속력을 갖지 못한다.

"주민자치회 기능의 모호성" 이전의 주민자치위원회 또는 주민자치센터의 운영과 차이가 없으며, 일부 주민자치회 위원도 주민자치위원회 운영과의 차이를 인식하지 못했다.

"주민자치회 주요 기능" 협의기능, 위탁사무의 수행기능, 주민자치 사무 수행기능 등의 범위와 내용 등에 대한 규정이 없다.

사무기구 설치 미흡 조례상에는 사무국의 설치에 관한 규정이 없으며, 사무국을 설치하고 전용사무공간을 확보하고 있는 주민자치회는 31개 중 23개 였다. 또 주민자치회의 행정능력이 매우 미비하므로 예산회계 등 대부분의 행정업무를 읍·면·동의 공무원이 수행하고 있으므로 전문적인 능력을 갖춘 사무국의 운영이 절실하다.

특히, 주민자치회에서 어떤 일을 할 것인가를 스스로 결정해야 하나, 현재까지 사업기획 및 추진은 읍·면·동장 등 공무원 조직에 크게 의존하고 있으며, 이에 따라 읍·면·동에서 실무를 대행함으로써 행정기관의 업무량은 증대되고, 주민자치회의 기능은 축소됐다.

"유급사무원 채용의 한계" 주민자치회와 읍·면·동의 협력을 위해 상근 유급사무원의 채용이 초창기에 특히 필요하며, 상근 유급사무원이 채용되지 못한 읍·면·동의 경우 ▲위원들이 주민자치회 사업의 행정절차에 대한 이해 부족 ▲이에 따라 주민자치회를 지원하는 읍·면·동의 업무량 증가 ▲주민자치회와 읍·면·동 간 갈등이 발생했다. 또 주민자치회 시범사업 예산에 대한 이해의 부족으로 인건비에 대한 부담을 크게 갖고 있어 채용의 필요성을 인식하면서도 실제 충분한 역량을 갖춘 유급사무원을 채용하지 못했다.

"중간지원조직 필요성" 주민자치회의 전문성 확보 및 주민자치회 위원의 부담을 경감하기 위한 중간조직의 설치·운영의 필요성이 강조된다. 즉, 예산 및 회계에 대한 전문성 확보의 한계는 지원조직의 설치 필요성을 더욱 강조 한다.

"재정지원 의존 문제" 주민자치회 시범사업에서 중앙정부와 자치단체의 재정재원에 대한 의존경향이 크다. 2014년 주민자치회 시범실시 지역의 평균예산은 1.53억원으로 재원은 주로 시·군·구로부터의 보조금(83%)과 자체예산 (17%)으로 구분된다.

"예산 소극적 집행" 주민자치회 시범실시에 따른 예산지원은 정상적인 예산의 관·항·목을 지정 하는데 한계가 있으며, 이에 따라 지역마다 예산이 소극적으로 집행 됐다. 즉, 시설비에 한정해 집행하는 사례가 가장 많았으며, 예산의 편성과 집행에 대한 지자체의 간섭이 많다(주민자치회에 실질적인 예산회계 권한이 없음).

"위원의 활동예산 부족" 주민자치회 위원의 출장수당 신설을 포함한 각종 수당의 상향 조정이 필요하다. 또 경제활동을 하는 위원들(특히 자영업 종사 위원)의 경우, 회의나 주민자치활동으로 인해 발생하는 경제적 손실을 보전해 주는 조치가 필요하다. 아울러 예산·회계업무를 수행해야 할 전문적인 능력을 갖춘 유급사무원은 예산의 부족으로 전문가의 대우를 받지 못하고, 최저임금적용 또는 시간제 근로자로 대우 받고 있다.

"주민자치회와 읍·면·동 간 기능배분 실패" 읍·면·동 사무에 대해 협의·심의 기능을 수행하는데 한계가 발생해 결과적으로 읍·면·동장으로부터 간접적인 지휘·통제를 받는다. 또 예산·회계 등 특정한 사무에 대해 주민자치회 위원의 역량이 부족해 공무원과 대등한 관계를 설정하는데 한계가 발생했다.

기타 문제점

"표준조례(안) 문제점" 제5조(기능)에서 특별법의 규정에 없는 협의·심의 기능 부여와 특별법의 위임·위탁 규정을 수탁으로 축소, 제12~15(구성운영)에서는 의사결정의 주체인 위원이 사무집행, 회계처리, 감사 기능까지 수행하므로 업무과다와 능력부족이 우려된다.

"회계 및 감사에 관한 규정 미비" 주민자치회의 회계 관리책임에 대한 조항이 미비해 주민자치회와 행정기관 간에 갈등이 발생한다. 또 읍·면·동장이 시·군·구청장을 대신해 주민자치회에 대한 감사권을 행사할 수 있도록 함으로써 주민자치회 위원의 위촉주체를 상향조정한 효과를 반감시킨다.

"주민자치 교육 필요" 주민자치회 위원에 대한 직무능력 교육과 지역 주민에 대한 주민자치 교육의 필요성이 제기됐다. 즉, 표준매뉴얼의 제시가 가장 시급한 것으로 지적됐고, 주민자치회에대해서는 기획능력, 행정능력, 집행능력의 함양이 시급한 것으로 지적됐다.

성공적인 주민자치회 제도화를 위한 방안-------

우선, 2015∼2016년 주민자치회 시범실시에 대한 적극적인 모니터링과 지원이 필요하다. 따라서 지방자치발전위원회의 시범실시 방안과 행자부 시범실시 방안 간 비교분석, 현장의 운영과정 전반의 문제점 및 보완요구 사항 등에 대한 지속적인 모니터링 및 적극적인 지원이 필요하다.

다음으로 주민자치회 도입방안에 대한 수정·보완이 필요하다. 특히,주민자치회통합형(모델안)의 구체적인 세부추진방안 등에 대한 추가 제시가 필요하다. 이를 위해 ▲읍·면·동이 단독으로 처리하는 것이 바람직한 사무(협력형) ▲읍·면·동이 주민과 협의해 처리하는 것이 바람직한 사무(협력형)에 대한 통합형 주민자치회의 처리권한을 부여해야 한다. 또 통합형 모델의 특별회계 설치시 재정운용의 제약 및 비독립성 등 문제가 발생할 가능성이 커 설치여부를 신중하게 검토해야 하며, 시·군·구별로 단일 또는 읍·면·동별 특별회계 설치여부 등을 검토할 필요가 있다. 그리고 통합형 주민자치회의 구체적인 시범실시 방안을 마련해야 한다.

주민자치회 조기정착 위한 지원 기반 마련

주민자치회의 조기정착을 위한 지원기반 마련을 위해선 ▲위원들의 자치역량 강화 위한 다양한 교육지원 방안 ▲주민자치회에 대한 기초·광역자치단체의 구체적인 행·재정지원방안 ▲주민자치회 운영 표준매뉴얼의 제작 여부 및 내용 검토 등이 필요하다.

교육지원방안 행정자치부의경우, 행자부·지자체·전문가로 구성된 ‘주민자치회 컨설팅단’을 4~5개 팀으로 편성해 분기 1회 현장방문 컨설팅 및 모니터링, 주민자치회 수행사무 발굴, 활동계획 등 자문이 필요하다. 또 지방행정연수원, 시·도 교육원 등에 ‘주민자치 아카데미’를 개설하고, 특히 책임 읍·면·동 지역 등에 주민자치회별 담당 지정 및 집중 컨설팅이 필요하다.

시·도의 경우, 시·도 인재개발원에 정규 주민자치위원 역량 개발과정을 설치할 필요가 있다. 그리고 시·군·구의 경우, 주민자치아카데미 개설해 ▲관내의 대학, 연구기관 등에 위탁 ▲읍·면·동장 과정, 담당공무원 과정, 주민자치회 위원 과정 등으로 세분화 ▲주민자치아카데미 이수자 에게만 주민자치회 위원 자격을 부여할 필요가 있다.

"행·재정 지원방안" 중간지원조직은 시·도 및 시·군·구 단위로 조직하고, 민간단체에 위탁을 고려하며, 중간조직을 통해 주민자치회에 대한 공무원의 지원업무 부담 경감이 필요하다. 또 재원확보 지원은 ▲자체재원 확보를 위한 위탁 사무발굴 및 추진지원 ▲중앙정부 각 부처(농식품부, 고용부, 기재부, 행자부 등)의 공모지원 예산(마을만들기, 마을기업, 사회적기업 등) 통합 ▲행자부의 지역공동체 지원예산 활용 ▲관내 민간기업의 기부 및 후원 장려 ▲지방자치발전위원회 또는 행자부에서 공익광고 등을 통해 주민자치와 주민자치회에 대한 대국민 홍보를 적극 추진해야 한다.

"운영 표준매뉴얼 제작 및 배포" 사업계획의 수립과 집행 및 평가, 예산회계, 회의운영, 사업의 구분(자치사업, 위탁사업)등 부문별로 실무적으로 도움이 되는 매뉴얼의 제공이 필요하다. 매뉴얼은 공무원용과 주민자치회 위원용을 구분해 제작한다.

"협업과 소통 강화" 주민자치회 제도 도입까지 중앙부처 및 지방자치단체 간 협업과 소통을 강화해야 한다.

주민자치회의 목표 달성을 위한 제안-------------

동네자치 활성화와 근린자치 실질화

주민자치회는 지방자치단체가 아닌, 시·군·구의 하부행정기구로써 일정부분 기능과 역할을 수행해야 한다는 태생적 한계 내에서 읍·면·동 주거단위에서 동네자치 활성화와 근린자치 실질화의 달성이라는 목표를 갖고 있다. 따라서 이상의 목표를 달성하기 위해서는 다음과 같은 것들이 필요하다.

"위원 지위 법제화" 주민자치회는 읍·면·동장의 독임제 단점을 보완하는 합의제 기구가 돼야 한다. 이를 위해 근린자치와 동네자치를 실천할 수 있는 대표성을 가진 역량 있는 주민자치회 위원을 객관적이고 투명한 절차를 거쳐서 위촉해야 하며, 주민자치회 위원의 지위를 법제화 해야한다.

"사무국 설치" 주민자치 활동의 실천을 담보할 수 있는 사무국을 필수적으로 설치하되, 사무요원으로 공무원 혹은 민간인 활용방안에 대한 장·단점을 분석해 지역의 특성에 맞는 대안을 선택해야 한다.

"행정과 민의 사무 재배분" 읍·면·동장과 주민자치회의 합의제 행정기구라는 특성을 살리기 위해 사전협의사무, 위임·위탁사무, 자치사무 등의 구체적이고 명확한 구분 기준을 마련하고, 기준에 따라서 행정이 잘 할 수 있는 사무와 주민이 잘 할수 있는 사무를 구분해 재배분 해야한다.

"일정기간의 행정지원" 주민자치의 기본 취지를 살리기 위해 자체재원의 확충을 위해 주민자치회 스스로 노력해야 하지만, 제도의 정착을 위해 일정기간 국가 혹은 지방자치단체의 지원이 필요하다.

"읍·면·동장의 협조사항" 주민자치회와 읍·면·동이 공존하는 현재의 상황(협력형)에서 민간인 위원이 읍·면·동장과 대등한 위치를 학보하기 위한 읍·면·동장의 협조가 필요하며, 사무기구에서는 공문처리, 회계처리 등은 공무원이 지원하고, 주민자치사무의 집행은 민간직원이 수행하는 것이 바람직하다.

"주민자치회 성격" 주민자치회는 시·군·구 등 행정기관과 지역사회단체 사이의 가교역할을 하는 중간지원조직기구의 성격을 가져야 한다.

"명확한 로드맵과 매뉴얼" 주민자치회 제도의 성공적의 도입과 정착을 위해서는 시행착오를 최소화 할 수 있도록 시범실시기간을 연장하는 방안을 고려해야 하고, 향후 주민자치회가 가야할 방향에 대한 명확한 로드맵과 주민자치회의 구성과 운영에 관한 구체적인 매뉴얼이 필요하다.

주민자치회의 법제화

주민자치회 제도는 현행법에는 없는 새로운 기구를 도입하는 특별한 제도다. 따라서 주민자치회 제도가 실효성을 발휘하기 위해서는 제도의 도입을 뒷받침할 수 있는 개별법의 제정 혹은 지방자치법의 개정 등이 선행돼야 한다. 이를 위해 지방자치발전위원회와 행자부는 2013년 7월부터 2015년 12월까지 주민자치회 시범실시에 참여하고 있는 31개 읍·면·동을 분석하고 평가했다. 그리고 시범실시에서 나타난 문제점들을 개선하기 위해 주민자치회의 법제화가 필요하다.

법제화방안으로는 지방자치법상 주민자치회 관련 규정을 신설해 삽입하는 방안과 개별법으로 ‘주민자치회 구성과 운영에 관한 법률’을 제정하는 방안이 있다. 또 설문조사와 심층면담, 워크숍 등에서 주민자치회 위원들과 전문가들은 개별법을 제정하는 것을 선호하고 있다. 따라서 개별법으로 주민자치회의 구성과 운영에 관한 법률안을 제정하고, 주민자치회 구성과 운영 표준조례 안을 마련해야 한다.