대한민국 헌법 제1조 제1항에서 “대한민국은 민주공화국이다”라고 선언해 ‘국가의 주인은 국민이며 왕이나 대통령이 아니라’고 못 박았다. 이어서 “대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다”는 헌법 제 1조 제 2항의 규정은 헌법 제 1조 제 1항의 규정을 뒷받침하고 있는 국민주권주의에 대한 선언이라고 할 수 있다.
국민주권주의는 국가정책 결정의 주체가 국민이라는 의미고, 국민의 직접참여를 원칙으로 하는 직접민주주의가 국민주권주의의 핵심이라고 할 수 있다. 그러나 직접민주주의가 실현 불가능한 상황에서 하나의 정치제도로 탄생된 것이 간접민주주의(대의제)다. 최근 대의민주주의에 대한 보완으로 직접민주주의를 거론하는데, 대의제의 보완이 아니고 원래의 민주주의, 당초의 국민주권주의로 되돌아간다는 표현이 정확할 것이다.
1972년 제정된 유신헌법에서는 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 국민은 그 대표자나 국민투표에 의해 주권을 행사한다”고 대의민주주를 헌법에 규정했으나, 나중에 개정된 것을 보면 대의민주주의가 최선은 아니라는 것이다.
미국의 정치학자 로버트 달은 “헌법은 민주정치의 제도와 실천을 뒷받침하는 것이어야 한다”고 전제하고 “현재 미국헌법이 비민주적요소를 포함하고 있다”고 미국 상원의 불평등한 대표성을 비판한다. 따라서 직접민주주의가 원칙이 돼야 하고 대의제는 대안이 돼야한다. 그러기 위해서는 직접민주주의가 기본적인 민주주의 원칙 이라는 전제 하에 ‘보충성의원칙’을 헌법에 담을 필요가 있을 것이다.
헌법과 법에 포함시켜야 할 규정
지방자치를 단체자치와 주민자치로 구별하고 있는데, 단체자치는 법적 제도적 의미의 자치로 선거를 통해 선출된 대표자에게 권한이 위임되는 대의민주주의를 근간으로 하고 있다. 반면에 주민자치는 정치적 의미의 자치로 주민의 직접적이고 적극적인 참여를 기반으로 한다는 측면에서 직접민주주의와 관련이 있다고 할 수 있다. 그러나 헌법 제 8장 ‘지방자치’의 장으로 제117조, 제118조의 단 2개 조문만을 두고 있을 뿐이다. 이 내용들도 주로 단체자치에 관한 내용만을 규정한 것이라고 할 수 있어서 현행헌법은 주민자치 등에 관한 내용은 규정하고 있지 않다.
따라서 헌법 제8장에 주민자치에 관한 규정을 포함시키는 것이 필요하다. 아울러서 지방자치법상 주민의 직접참여를 보장하는 주민투표, 조례의 제정과 개폐 청구, 주민의 감사청구, 주민소환 등에 관한 규정을 국민의 권리로서 헌법에 포함시키게 된다면, 주민자치를 보장하는 헌법상 규정으로 실효성 있게 활용될 수 있을 것이다. 지방자치에 관한 일반법이면서 기본법인 지방자치법에 주민자치회에 관한 규정이 들어가야 하고, 이를 구체화하는 가칭 ‘주민자치회 특별법’이 제정돼야 한다는 발표자(최철호 교수)의 의견에 동의한다.
다만, 현재의 지방자치법은 중앙과 지방간의 관계를 중심으로 중앙의 권한과 역할, 지방의 권한과 역할 등을 규정하는 ‘단체자치’적 요소가 중심을 이루고 있기 때문에 ‘주민자치’적 요소를 포함시켜야 할 것이다. 특히 주민의 직접참여를 보장하는 주민투표, 조례의 제정과 개폐청구, 주민의 감사청구, 주민소환 등에 관한 규정을 살펴보면, 단체장이나 의회에 최종 결정권이 주어지고 있는데, 주민의 의사를 반드시 반영해야 한다는 규정이 포함돼야 할 것이다.
또 가칭 주민자치회 특별법에는 주민주권의 원칙, 보충성의 원칙, 주민의 직접참여 원칙 등 주민자치의 가치와 원칙을 선언적으로 규정하고, 주민자치회와 행정과의 관계와 역할, 권한과 책임의 범위, 주민자치회와 주민자치위원의 법적인 지위와 권한 등에 대해 규정하는 것이 필요하다. 다만 주민자치회의 기관구성, 임기, 기능, 사업, 재원 등에 대한 구체적인 규정에 대해서는 조례에 위임하는 것이 바람직 할 것이다.
3대 자치권인 자치입법권, 자치조직권, 자치재정권 등을 조례에 포함시키는 방안도 모색해야 할 것이다. 이를 위해 주민자치회의 3가지 기본적인 모델인 협력형, 통합형, 주민조직형 등 3가지 모델을 중심으로 각각의 지방정부가 주민자치회의 모형을 선택할 수 있는 권한을 부여하는 것도 바람직 할 것이다.
주민자치회와 마을자치회 성격
주민자치를 법으로 규정하는것은 문제가 있다는 발제자(전상직 대표회장) 의견에는 공감을 표한다. 국가에서 법으로 모든것을 규정해 주는 것은 자치의 원칙에 맞지 않다고 생각하기 때문이다. 발제자(전상직 대표회장)의 의견대로 주민자치법은 절차법이어야 하고, 구체적인 주민자치 실천에 관한 것은 조례나 규칙 혹은 규정에 맡기는 것이 바람직하다고 생각된다.
주민자치는 가능한 한 주민과 가까운 구역을 기준으로 추진하는 것이 바람직하기 때문에 발제자(전상직 대표회장)가 주장하는 통·리 단위의 마을자치회, 읍·면·동 단위의 주민자치회, 시·군·구 단위의 주민자치연합회 등의 체계에 대해서는 공감한다. 다만, 일부 학자들의 염려대로 마을자치회-주민자치회-주민자치 협의회의 계층구조는 자칫 관료화 되거나 상하관계를 형성해 당초의 주민자치의 취지를 왜곡시킬 우려가 있을 수 있다.
또 현재의 통·리는 조직체계를 갖추고 있지 않은 통장이 나리장을 중심으로 하는 거점이기 때문에 현재의 주민자치위원회 활동을 대신할 수 있을지 의문이 제기되기도 한다. 재정적인 관점에서 통·리 단위에 설치되는 마을자치회에 예산(사업비, 인건비, 경비 등)을 국가 혹은 지방정부가 지원하는경우, 막대한 재원이 추가로 소요될 것으로 예상되므로 이에 대한 대책이 선행돼야 할 것 이다.
현재의 읍·면·동 주민자치회에만 재정 지원을 실시하고, 읍·면·동 주민자치회의 예산범위내에서 통·리 단위의 마을자치회를 운영하는 대안도 검토하는 것이 필요하다. 이 때 통·리 단위의 마을자치회는 읍·면·동 단위 주민자치회의 지회나 분회의 성격을 갖는 것이 바람직하다고 생각된다.
