①읍면동 민주화를 위한 주민조직의 협력 네트워크 구축 방안
풀뿌리민주주의의 핵심인 주민자치에 대한 새로운 인식과 패러다임 모색을 위한 ‘읍면동 민주화 콜로키움’이 마지막 6회차를 맞았다. 1회에서는 주민자치회 시범실시 실태와 성과, 한국에서의 주민자치의 의미를, 2~4회에서는 ‘한국 지방자치제도 속 읍면동의 변화’ ‘조선 향약의 전통과 주민자치’ ‘일본 및 영국의 주민자치 사례분석’ 등을 다룬 데 있어 5회에는 ‘주민자치회·마을공동체와 읍면동-읍면동 중심의 지방행정체제 개편 대안’과 ‘구읍면동의 사회적 자본’에 대해 논의했다. 그리고 마지막 회차인 6회에서는 ‘읍면동 민주화를 위한 주민조직의 협력 네트워크 구축 방안’과 ‘읍면동장 추천제와 직선제’에 관해 집중적으로 토론했다. 건국대학교 시민정치연구소와 읍면동민주화네트워크 준비위원회 주최 및 주관으로 지난 4월에 포문을 연 이번 콜로키움은 4개월 간 읍면동 민주화에 대한 스펙트럼을 한층 더 확산시켰다.
8월 26일 서울시 종로구 한국자치학회 회의실에서 열린 제6회 읍면동 민주화 콜로키움은 코로나19 확산에 따른 방역 강화로 주최 측과 발제자, 토론자만 참석하여 오롯이 온라인 행사로만 진행됐다. 플로어 참석자 없이 유튜브 실시간 라이브로 생중계해 댓글을 통해 소통하는 방식으로 참여가 이루어졌다. 이날 좌장은 이현출 건국대 시민정치연구소장이 맡아 토론을 이끌었다.
첫 번째 발제는 ‘읍면동 민주화를 위한 주민조직의 협력 네트워크 구축방안’을 주제로 김필두 한국지방행정연구원 연구위원이 발표했다. 그는 “국민국가의 한계로 인해 자치분권국가로의 전환이 필요해졌다. ‘국민국가’는 폐쇄적 이념 공동체인 반면, ‘자치분권국가’는 개방적 생활 공동체라 할 수 있다. 예컨대 미국의 9.11 테러 등에 대한 대응 차원을 본다면 국민국가는 이에 대해 효율적으로 대응하기 점점 더 힘들어진다. 이는 국가보다는 도시 차원에서 해결하는 것이 더 효과적이고, 이념을 떠나 도시들 간 협력 필요성이 커진다. 즉 국가에서 도시로 자치분권이 필요하게 된다”고 말했다.
여기에 또 지적할 만한 사항은 ‘대의민주주의의 한계’이다. 김필두 박사는 “‘국민은 선거 때만 주인이 되고 선거가 끝나면 다시 노예가 된다’는 루소의 말처럼, 대의민주주의는, 개인 중심 자유주의에 자본주의가 합쳐지거나 정당민주주의화 되면서 점점 더 큰 한계를 노출하고 있다. 직접민주주의, 자치분권을 통해 그 한계를 효율적으로 극복하는 방안이 모색되고 있다”고 배경을 설명했다. 즉 ‘국가 중심의 민주주의’에서 ‘국민 중심의 민주주의’로 전환되는 과정에서 ‘아래로부터의 민주주의’ ‘직접민주주의’ ‘일상의 민주주의’ ‘과정의 민주주의’ ‘풀뿌리민주주의’가 강조되는 것이다. 이에 바탕이 되는 것이 자치분권과 생활정치, 주민자치이다.
우리나라의 경우 특히 ‘지방분권’에서 ‘자치분권’으로의 전환이 중요하다. 김필두 박사는 “지방자치 실시 20여년에도 국가 대 지방사무 비율이 7:3이다. 적어도 6:4까지의 조정이 필요하다. 국세 대 지방세 비율도 76:24로 지방의 자치권과 자율성이 미흡하다. 중앙과 지방이 동반자적 관계에서 자치권을 실질적으로 확대하고 지역 주도 성장을 촉진하여 국가발전을 선도해야 한다”고 발표했다.
이어 그는 “지방의 정책과정에서 주민참여 부족과 관 중심의 주민자치로 지방자치에서 주민이 소외되고 있다. 주민이 ‘스스로 자신의 삶을 바꾸는’ 주민주권을 구현하고, 주민의 정책과정 참여 확대로 주민중심 지방자치 운영체제 확립, 주민자치 활성화 통한 풀뿌리민주주의 정착이 필요하다”고 주장했다.
김필두 박사는 자치분권 개념의 배경으로서 ‘참여민주주의’와 ‘심의민주주의’를 언급했다. 발제에 따르면, 참여민주주의는 시민참여 자체를 우선시하며, 심의민주주의는 참여과정과 조건을 중시한다. 주민자치는 참여민주주의(주체)와 심의민주주의(과정)가 합쳐진 형태라 할 수 있다.
주민중심 지방자치 운영체제 확립-주민자치 활성화 통한 풀뿌리민주주의 정착 필요
다음으로 ‘읍면동 주민조직 실태분석’으로 김필두 박사는 주민과 주민조직에 주목했다. 그는 주민조직의 역할로 △정부실패와 시장실패의 보완 △정부와 주민연결(정부의 간섭방지) 주민대표 △공공서비스 위탁-공공서비스 사각지대 보완 등을 꼽았다. 김필두 박사는 “주민조직은 공동체의 유지 발전을 위한 의사결정과정에 적극 참여하여 정부와 역할을 분담한다. 주민자치 과정에서 이를 효율적으로 만드는 게 주민조직”이라고 밝혔다.
읍면동 주민조직을 구분해본다면 △지역사회단체(4-H, 청년회, 아파트입주대표자협의회 등) △지역봉사단체(로타리클럽, 라이온스클럽, 자율방법대, 의용소방대 등) △학교관련단체(어머니회, 학교운영위원회 등) △직능인단체(상가번영회, 의사회, 약사회 등) △행정지원단체(새마을협의회, 바르게살기위원회, 자유총연맹 등) △동호인단체(친목회, 조기축구회, 합창단 등) 등이 있다. 김필두 박사는 “이처럼 다양한 주민조직이 존재하는데 이를 어떻게 묶어내고 협력적 네트워크를 구축하느냐가 관건”이라고 강조했다.
협력적 네트워크 구축방안과 관련해 협력관계의 형성요인으로 특히 ‘2개 이상 주민조직의 참여’ ‘책임 공유(공동책임)’가 중요사항으로 꼽혔다. 이외에 ‘각각 집단이 어느 정도의 자원을 공동활동에 제공’ ‘비영리-공익활동분야 활동영역’ ‘공통 과제영역 보유’ ‘목적의식 공유’‘상대 특성 인식 존중’ 등이 제시됐다.
‘협력네트워크 시스템’의 유형으로는 ‘중앙중심형’ ‘탈중심적’ ‘혼합형’ 네트워크가 있다. 김필두 박사는 이중 ‘중앙중심형’과 ‘탈중심적’ 형태가 합쳐진 ‘혼합형’ 모형을 강조했다. 김 박사는 “주민자치회가 분과위원회를 중심으로 사업을 추진하게 되므로 분과위원회가 독자적인 조직 체계를 형성하고 분과위원회별로 개별적인 협력 네트워크를 형성하는 탈 중심적 네트워크 모델이 적용 된다. 다만, 이들 분과위원회별 협력 네트워크는 주민자치회 조직의 큰 틀 안에서 활동하게 되므로 주민자치회를 정점으로 중앙중심형 네트워크를 형성하게 된다”고 설명했다.
이어 “중앙중심형 네트워크의 중심 조직은 주민자치회를 운영하는 주민자치위원회가 될 것이고, 탈 중심적 네트워크는 주민자치회의 각 분과 위원회가 될 것이다. 여기서는 주민자치회 시범 실시과정에서 주민자치회의 핵심 사업으로 예시한 지역복지, 안심마을, 마을기업, 평생교육, 다문화어울림, 도심창조 등을 중심으로 각각의 분과위원회를 구성하고 분과위원회별로 각각 개별적인 네트워크를 구축하여 독자적으로 운영하게 된다”고 밝혔다.
다양한 형태의 주민조직, 주민자치회 중심으로 협력적 네트워크 구축 관건
그는 또 “읍면동 단위에서 주민자치와 관련된 협력 네트워크를 구축할 때, 고려해야 할 조직이나 단체로는 읍면동 행정조직, 통리장협의회, 아파트입주자대표회의, 아파트부녀회, 리개발위원회, 영농회, 작목반, 새마을부녀회, 주민자치위원회, NGO단체 등이 있다. 여기서 읍면동 공무원 조직은 주민자치를 측면에서 지원한다는 입장에서 협력네트워크의 주체가 될 수는 없다. 또한 NGO단체들은 대개의 경우 시군구 이상의 단위에서 구성하여 활동하고 있지 읍면동 단위에는 구성되어 있지 않아 읍면동 단위의 주민자치 관련 협력 네트워크의 주도자로 적합하지 않다. 따라서 주민자치관련 지역공동체의 협력 네트워크를 주관할 수 있는 단체는 주민자치회가 적당할 것”이라고 짚었다.
계속해서 김필두 박사는 “1차적으로 주민자치회를 정점으로 주민자치회 산하의 분과위원회로 협력 네트워크를 구축한다. 이 네트워크는 중앙중심형 네트워크가 될 것이다. 2차적으로는 각각의 분과위원회를 중심으로 읍면동 행정조직, 금융기관, 사기업체, 통리장협의회, 아파트입주자대표회의, 아파트부녀회, 리개발위원회, 영농회, 작목반, 새마을부녀회, 주민자치위원회, NGO단체 등이 참여하는 협력 네트워크를 구축하여야 한다. 이 네트워크는 탈 중심적 네트워크가 될 것이다. 각각의 참여 조직 혹은 단체, 개인 등은 자신의 관심분야, 전문성 등을 고려하여 참여할 네트워크를 선택할 수 있다. 참여자들 중에서 가장 중요한 역할을 하는 것은 주민자치위원”이라고 강조했다.
이와 같은 사례로 발제자는 일본 미타카시 미타카 네트워크 대학을 꼽았다. 발제에 따르면 「미타카 네트워크 대학」은 학교 교육 법상의 일반 「대학」이 아니고, 주민자치를 통하여 미타카시를 활성화시키기 위한 지역공동체 시스템으로서의 네트워크조직이다. 미타카 네트워크 대학은 미타카시를 살기 좋은 마을로 만들기 위하여 2005년 10월에 17개의 미타카시 소재 대학, 69개의 비영리법인과 일반기업 및 금융기관, 2명의 주민(개인) 등이 힘을 모아서 설립하고 공동으로 운영하는 민․학․산․공 네트워크조직이다. 「미타카 네트워크 대학」은 교육·학습기능, 연구․개발 기능, 창구 네트워크 기능의 세 가지 기능을 가지고 있으며, 각각의 기능마다 10여 가지 사업을 전개하고 있다.
끝으로 김필두 박사는 협력 네트워크 구축의 성공을 위한 제언으로 △협력 네트워크의 제도화(공무원 참여, 재원 확보 중요) △네트워크에 대한 참여조직의 확보와 지원 △참여조직들 간 (협의, 숙의 통한) 공유하는 목표의 설정 △네트워크의 중심인 주민자치회에 대한 신뢰 등을 제시했다.
김 박사는 “토크빌은 민주주의를 성공시키기 위해 꼭 필요한 요소로 ‘시민정신’을 꼽았다. 이는 협력적 네트워크의 성공적 구축을 위해서도 매우 중요하다. 시민정신, 시민역량을 갖기 위해서는 전문가그룹의 지속적 연구와 학습도 필요하다”고 밝혔다.
