제6회 읍면동 민주화 콜로키움의 두 번째 발제는 대전세종연구원 김흥주 박사의 ‘읍면동장 추천제와 직선제’였다. 먼저 김 박사는 논의의 배경으로서 ‘문재인 정부의 국정과제 풀뿌리민주주의’와 ‘자치분권위원회의 자치분권 종합계획에서의 주민주권 구현’을 언급했다.

김흥주 박사는 “관련 국정과제인 ‘획기적 자치분권 추진과 주민참여의 실질화’ 추진에 적극 대응하기 위해 주민참여의 활성화를 통한 지방분권, 주민참여형 자치권 확대를 위한 구체적 전략 모델 마련이 필요하고, 중앙권한의 광범위한 지방 이양에 대비 각 지자체로 하여금 지속가능한 ‘자치와 분권’을 강화하기 위한 기반 마련 필요성이 제기 된다”고 밝혔다.

발제에 따르면, 주민자치는 지방정부와 주민과의 관계에 중점을 두며, 시장과 시의 권한 및 역할을 시민과 나누고 공유하고, 시민 스스로 마을계획을 결정-실행하는 시민주도의 지방민주주의 원리가 강조 된다. 즉 ‘단체자치’가 권한․기능 중심이라면 ‘주민자치’는 시민 중심이다.

김흥주 박사는 이날 발표의 목적에 대해 “읍면동의 역사와 법․제도를 소개하고, 세종시의 읍면동장 시민추천제에 대한 평가 및 쟁점사항 검토를 통해 직선제의 가능성을 타진하며, 개방형직위 도입과 비교해 시민추천제에 대한 발전방안을 제시하는데 있다”고 말했다.

읍면동(하부행정기관)은 기초자치단체인 시군 자치구의 소관사무를 분장하기 위한 목적으로 설립됐다. 지방자치단체와 달리 법인격이 아니며, 지방자치단체의 일반적 지휘와 감독을 받는다. 우리나라 읍면동의 역사와 제도를 보면, 1949년 ‘지방자치법’ 제정․공포 후 1952년 시읍면의회 의원선거 실시, 1956년 시읍면장 임명제에서 직선제로 변화, 1958년 시읍면장 직선제 다시 폐지 임명제로 전환, 1960년 4.19 이후 완전한 민선 지방자치제 기틀 마련-시읍면의회 의원 및 시읍면장 직선, 1961년 5.16 이후 다시 임명제로 회귀, 1991년 광역-기초의원 및 1995년 지자체장 선거 부활로 이어지는 변화를 겪었다. 그리고 1999년 가장 하부단위에 있는 읍면동 정책에도 변화가 불어 닥쳤으나 애초 김대중 대통령의 의도와는 달리 어정쩡한 ‘반쪽’ 변화에 그쳤다.

애초 ‘읍면동 기능전환’은 읍면동의 다수기능이 본청(시군구청)으로 이관되고 이후 남은 공간에 지역편익, 지역중심의 커뮤니티를 형성(주민자치센터 설치)해 읍면동을 폐지한다는 것이었으나 결국 기능 및 인력의 축소와 재조정으로 기존 읍면동 제도가 유지되는 방향으로 진행됐다.

이에 대해 김흥주 박사는 “일본 커뮤니티센터를 벤치마킹해 주민자치센터를 만들었으나 주민자치의 의미를 담기보다 공간 활용만 도입하는데 그쳐 주민자치위원회가 프로그램을 운영하는 심의, 자문 수준으로 지금까지 이어져오고 있다”고 지적했다.

알맹이 빠진 ‘읍면동 기능전환’...읍면동장의 개방형직위 및 시민추천제 도입 의미는?

이어 김흥주 박사는 읍면동장의 개방형직위 및 시민추천제 도입현황과 관련해 서울시의 혁신적 첫 사례였던 독산4동의 개방형 동장제도 추진경과를 발표했다. 독산4동은 2015년 조례를 통해 개방형 동장 임용에 대한 문호를 열어 그해 7월 첫 공모를 실시했으며 10월 재공모를 통해 최종합격자를 선정했다. 개방형 동장은 이듬해인 2016년 1월부터 업무를 개시해 2년의 임기를 마쳤다. 첫 개방형 동장은 임기 2년 간 출산장려정책, 마을사진전, 재활용정거장 지속운영, 세계적 석학과의 대담, 마을축제 등 다양한 사업을 추진한 것으로 나타났다.

광주 광산구의 동장 시민추천제의 경우 총 7개동을 대상으로 실시되었는데 주민투표인단 모집을 통한 ‘투표방식’과 동장추천협의회 구성을 통한 ‘심의방식’으로 운영됐다. 과정은 주민투표인단 모집→동장 희망자 공모→주민투표인단 확정→동장추천 주민회의 운영(복수추천)→동장인사발령 등으로 이루어졌다. 세부적으로 ‘동장추천 주민회의’는 의제설명과 후보발표, 질의응답, 주민투표 등으로 진행됐다.

주민과 공직자 대상 설문조사를 통한 광산구 시민추천제에 대한 평가를 보면, 제도에 대한 인지도 면에서는 공무원(87.1%)이 주민(37.9%)보다 2배 이상 월등히 높았다. 그러나 제도에 대한 찬성의견, 만족도, 투표방식 선호 등의 항목에서는 주민들의 긍정의견 비율이 훨씬 높아 입장에 따른 온도차를 보였다.

다음으로 특히 주민자치 면에서 앞서가는 행보를 보였던 세종시의 읍면동장 시민추천제 사례가 소개됐다. 김흥주 박사는 “주민공동체 주축조직으로서 가교 역할, 사회적 자본 형성에 있어서도 주민자치회를 중심으로 한 네트워크가 중요하다. 다양한 의제들이 주민자치회 분과를 통해 의제화 되고 협치제도를 통해 의제가 실현되도록 하는 것이 필요하다”고 강조했다.

동장 시민추천제와 개방형직위공모제를 비교하면 대상자와 선정방식에서 차이가 드러난다. ‘시민추천제’의 경우 대상자는 4,5급 공무원이나 ‘개방형직위공모제’에서는 공무원(5,6급)과 민간경력자가 포함된다. 김 박사는 “민간경력자가 포함되는 개방형 직위공모제의 경우 공무원의 저항, 전문성 등 민간의 한계성, 관료화될 확률이 높다는 점 등의 우려가 제기되기도 한다”고 덧붙였다.

발제에 따르면 세종시의 읍면동장 시민추천제는 2018년 조치원읍에서 처음으로 시범실시 되었다. 먼저 주민대표가 추천되고 적격 심사 후 20명의 심의위원회가 구성됐다. 이후 공모자들이 읍 운영계획을 설명하고 이들에 대한 면접, 심사 및 평가가 이루어졌다. 이후 진행된 한솔, 도담동의 경우에는 주민대표가 기존 20명에서 최대 50명까지 확대되고, 관 주도 선출에서 공개 모집으로 개선되었다. 또, 심의위원 구성도 성인 위주에서 일정비율(10% 이상)은 16세 이상 학생의 참여를 의무화해 범위를 확장시켰다. 공정성을 높이는 방안으로 제도 보완이 이루어진 셈이다. 세종시는 지난해 말까지 20개 전 읍면동에서 읍면동장 시민추천제를 시행했다.

제도 보완 속 확대되는 읍면동장 시민추천제...주민vs공무원 시각차는 여전

세종시는 읍면동장 시민추천제 시행과 함께 전문가, 공무원, 일반시민 등을 대상으로 설문조사를 실시해 제도에 대한 평가를 실시했다. 먼저 제도에 대한 참여의사와 인지도를 살펴보면, 인지도 면에서는 광주 광산구의 결과처럼 공무원이 주민보다 2배 이상 높게 나타났다. 공무원 대다수(97.8%)가 이 제도에 대해 알고 있었다. 참여의사는 공무원(40.9%)보다 주민(64.3%)이 높게 나타났다.

읍면동장 시민추천제는 특히 ‘소통 및 협력증진’에 긍정적으로, ‘효율적 인사제도’ 측면에서는 상대적으로 부정적인 결과를 보였다. 제도 도입 찬반과 관련해서는 무응답이 압도적으로 많은 가운데 찬성(82명)이 반대(57명) 보다는 높게 나타났다. 찬성의견으로는 ‘주민참여 및 관심 확대 기여’ ‘유능한 행정기관장 영입가능’ ‘자치공동체실현가능 및 주민자치실현’ 등이, 반대의견으로는 ‘능력보다는 인기영합’ ‘온정주의 정책’ ‘출신지역 인사 유리’ 등이 지적되었다. 또 강화되어야 할 읍면동 기능으로는 ‘주민자치 및 지역공동체 지원기능 강화’ ‘주민편익 기능 강화’ ‘사회복지 기능 강화’ 등이 우선순위로 꼽혔다.

선정방식 및 심의방법 평가에서는 ‘정치적 요소 개입불가’ ‘공모 후 공정성’이 중요 항목으로 거론되었고, 주민심의위원 구성방법으로 ‘공개모집 후 무작위추첨’이 선호되었다. 주민심의위원회 구성 시 필요사항으로 주민들은 ‘참관인으로 선관위 참여’ ‘주민심의회 심의방식 다양화’를 꼽았고, 공무원들은 ‘공정성 저해 심의위원 및 후보자 참여배제’를 우선순위로 올렸다. ‘향후 방향’에 대한 설문결과는 주민과 공무원 사이에 극명한 차이를 보여 눈길을 끈다. 주민은 ‘민간인까지 읍면동장 직위개방’ ‘외부공무원까지 읍면동장 직위 개방’을, 공무원은 ‘시민추천제만 실시’ ‘기존제도로 회귀’를 우선적으로 뽑아 확실한 입장 차이를 보였다.

김흥주 박사는 주요 시사점으로 “긍정적 효과로는 직접민주주의 실천, 투명한 인사시스템 정립, 주민에게 책임지는 읍면동장, 준비된 읍면동장을, 문제점으로는 단체장 인사권 침해, 시민추천 읍면동장 권한문제, 주민의 관심과 참여 미흡 등을 지적할 수 있다”고 밝혔다.

한편 전문가 의견으로 눈에 띄는 점은, 읍면동장 적정임기로 2년, 2순위로 4년으로 꼽은 것이다. 또 시민추천제 활성화 고려사항으로는 ‘시민추천 읍면동장, 실시지역에 대한 인센티브 부여’가 제시되었다. 현행제도의 문제점으로는 △지방의회와 주민의 혼란과 오해의 소지 제공 △제도에 대한 주민들의 인식부족 △공직자 등 집행기관의 사전준비 미흡 등이 거론되었다.

‘시민추천’ 읍면동장 권한․역할 부여 제대로 되어야...성과․문제점 분석 후 점진적 확대 필요

김흥주 박사는 “지역 주민이 선택한 읍면동장이 지역사회와 시민을 위해 소신 있게 일할 수 있는 권한과 역할 부여가 필요하다. 이와 함께 시민추천제가 확산되기 위해서는 실시 지역에 대한 인센티브 부여도 고려할 사항”이라고 발표했다. 이어 “주민심의위원회 구성 시 위원 선정에 있어 공정성을 저해하는 요소 배제 방침을 고수하고 이를 위해 직능단체 위주의 선정 방지도 필요하다”고 지적했다.

계속해서 김 박사는 “현행 시민추천제 방식 추진이 현재로서는 타당해보이고 외부로 개방 시 공직사회 사기저하가 있을 수 있다. 현재의 읍면동장 시민추천제 결과 평가를 통해 성과와 문제점을 파악하고 분석한 후 그에 따른 제도 적용 고민 후 지역적 여건, 성숙도에 따른 단계적 제도 확대를 검토하는 것이 적절해 보인다”라며 “새로운 제도 도입에 따른 교육, 설명회, 홍보강화가 병행되어야 하고, 특히, 새로운 제도가 시행될 때 기존제도와의 차이, 그 효과에 대한 주민 사전교육이 필요하다”고 제언했다. 또 “제도가 정착되기 전 초기단계에서는 엄격한 기준에 의해 이루어지는 것도 중요하나 무엇보다 제도가 하나의 이벤트처럼 여겨져 친숙하고 즐거운 경험을 제공하는 것도 중요하다. 이러한 경험 축적을 통해 시행착오를 겪고 제도가 점진적으로 발전해나갈 것”이라고 기대했다.

읍면동장 직선제와 관련해 김흥주 박사는 심층적 논의가 필요하다고 전제한 뒤 이를 위해서는 읍면동의 자치계층화가 필요하고 이는 법률적 검토, 개정사항에 해당될 것이라고 언급했다. 그는 “읍면동이 자치단체화 되었을 때 또 다른 대의제 요소가 가미될 것으로 판단된다. 따라서 풀뿌리주민자치가 ‘대의제의 민주성 결핍’을 보완하는 측면에 그 당위성이 있다는 점에서 향후 더욱 심도 있게 고민해야할 사항”이라고 밝혔다.

김윤미 기자 다른기사 보기