지방자치 30년, 주민자치 20년을 맞아 새로운 시대정신과 당면과제를 자치, 분권, 혁신의 취지에서 모색해 보는 2021년 한국지방자치학회 추계국제학술대회가 11월 4일과 5일 양일간 제주특별자치도 새마을금고제주연수원에서 개최되고 있다. 한국주민자치중앙회는 이번 학술대회에서 주민자치 기획세션을 열고 주민자치 현장에서 축적해온 다양한 경험과 역량을 기반으로 주민자치 현안에 대한 진단과 대안을 제시하는 한편 구체적 방법론을 논의해 올바른 주민자치의 발전 방향과 지향점을 모색한다.

4일 오전 10시 첫 번째 섹션이 열렸다. ‘조선시대 향약을 통해 본 현대 주민자치에 대한 시사점 분석 - 정치‧행정‧사회적 측면을 중심으로’를 주제로 박경하 한국자치학회 부설 향촌사회사연구소장(중앙대 명예교수)가 발제에 나섰다. 좌장은 신복룡 건국대 명예교수가, 토론자로는 정창원 제주대 사학과 교수, 이해준 공주대 역사학과 교수, 채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수가 함께 했다.

 

신복룡 교수는 “역사는 늘 자신이 격동기에 산다고 느끼게 한다. 우리는 격동의 시대를 살고 있다. 소망이 있다면 어제 보다 오늘이 낫고 오늘 보다 내일이 나으리라는 소박한 꿈을 갖는 것이다. 하지만 역사는 그리 달콤하지 않다. 우리의 소망이 소박해서가 아니라 작은 것을 사랑하는 것에 훈련되지 않았고 익숙하지 않았기 때문에 그렇다고 생각한다”며 “오늘 그 작은 것을 이야기하기 위해 이 자리에 모였다. 작은 것을 사랑하는 사람만이 큰 것을 할 수 있다. 오늘이 그 자리라고 생각한다. 박경하 교수의 귀한 논문, 조선 향약을 통해 이 시대 무엇을 배워야 하는지 이야기해 보자”라고 서두를 열었다.

 

박경하 교수는 “향약의 덕업상권, 예속상교, 과실상규, 환난상휼은 그 내용이 다양한 사회윤리 규범과 생활공동체적인 성격을 갖고 있기에 여러 시각에서 연구가 진행되어 왔다. 다 같이 향약이라고 통칭하지만 향약을 시행하는 시기와 시행목적, 주체, 대상에 따라 그 성격이 상이하였다”라며 “이런 이유로 향약의 성격을 크게 향규, 동계, 주현향약, 촌계로 구분해 분석하고자 한 것이다. 향규와 동계는 사족의 기층민에 대한 향촌 지배 목적으로, 주현향약은 중앙정부의 향촌통치를 위한 행정 보조수단으로 이용된 바 있다. 기층민이 상호협동, 상부상조하던 조직인 촌계도 있었다. 이 촌계가 현대 읍면동에서의 주민자치위원회의 전근대적 전신으로 파악할 수 있다”라고 역사적 맥락을 짚었다.

박 교수는 이어서 “조선 시대 향약 시행의 정치적 배경과 역사적 전개를 살펴보면 조선 유학자들에게 유입되어 유교적 이념을 전파하는 주요 교재였다. 중종대의 조광조 등 이상주의적인 신진사류들의 향약을 통한 사회개혁 의지는 좋았으나 중국 여씨향약을 직수입하여 그대로 향촌에 실시함으로써 많은 논란을 불러 일으켰다”고 설명하며 “국가적인 대향촌정책이 변화되는 계기는 재지사족을 매개로 하는 종래의 향촌정책을 소농민에 대한 직접 지배 형태로 전환한 것에 기인한다. 이에 따라 재지사족은 일향에서의 ‘향권’ 장악보다 동족적 기반을 바탕으로 한 서원, 사우, 동계에 관심을 갖게 된다. 특히 18세기 이후 서원, 사우의 남설은 사족지배질서의 변화와 그 궤를 같이 하는 것이다”라고 상세히 전했다.

그는 또 “고종대에 이르러 농민항쟁과 동학, 서학 등의 저항 속에 중앙정부는 변화의 방파제로 향약을 내세우게 된다. 이전까지의 향약은 지방관이 향촌통치 보조수단으로 시행하였는데, 고종대의 향약은 관찰사들의 도 단위 시행이 주요 특징”이라며 “갑오개혁 이후 ‘향회조규와 향약변무규정’이 1895년 11월에 제정됨에 따라 리회・면회・군회 등 향회가 설치되어 교육, 호적, 위생, 사회. 세목 및 잡세 등을 논의하게 된다. 군회는 면회 대표들이, 면회는 리회 대표들이 구성하며, 리회는 매호 1인이 참가하여 구성한다. 지방민 모두가 향회 운영에 참여하는 것으로, 전통적인 향약의 조목보다는 산업장려와 생활개선, 국가에 대한 충성, 사회교화 사업 등을 강조했다. 주지할 사실은 총회에서 선거를 통해 선출되어도 군수에게 인가를 받거나 도지사가 임명하는 것인데, 지금으로 치면 주민자치의 한계를 드러낸 것이라 볼 수 있다”고 주장했다.

박 교수는 “일제 강점기 조선총독부는 향약을 통해 조선을 통치하려 한다. 일제는 전통적인 향약의 자치 기능을 강조하고 이를 지방자치제와 연관시켜 홍보하기도 했는데, 이는 조선인들의 불만을 축소시키고자하는 목적에 있었다. 향약의 자치적인 기능을 강조하는 것처럼 보였지만 실제 향약 시행에서는 전통적인 향약의 자치기능을 약화시키고, 향약을 관제화하려는 이중적인 모습을 확인할 수 있다”고 지적했다.

 

다음으로 박경하 교수는 주현향약의 향촌통치와 행정조직 구조를 설명했다. 박 교수는 “향촌사회, 사족을 통한 이약사민(以士約民)이라는 간접지배 방식을 수령의 직접 지배방식인 주현향약(州縣鄕約)으로 전환시켰다. 한마디로 주현향약은 상하민 전원이 구성원으로 의무적 참여가 강조된 것이다. 면 이하는 기존 사족이 운영하고 동계를 하부조직으로 흡수하는 방식이다. 동(洞)은 비교적 사족의 자율적 운영에 맡긴 것으로 볼 수 있다”고 전했다.

그는 이어 촌계의 사회공동체적 기능을 설명했다. “촌계 규모는 통상 10호에서 50호가 80% 이상이며 민촌(民村) 대 반촌(班村) 비율은 대략 2 대 8정도로 추정된다”고 전한 박 교수는 “마을 수호신인 서낭신을 공동 제사하는 촌제를 주관해 정신적 일체감 조성했다. 생활공동체적인 면에서는 촌계 임원 선출, 혼상부조, 상호부조 협동을 꾀했다. 노동공동체로서는 두레를 조직 운용하여 이앙법에서 요구되는 집중적인 노동력 수요에 적응, 공동노동과 공동분배를 실행했다”고 전했다.

그렇다면 조선 향약이 주민자치에 전하는 시사점은 무엇인가. “임원 선출의 민주성과 투명성을 가졌으며, 향약의 규정을 강독회를 통해 유교적 질서에 입각한 행동양식을 교육하는 사회화 기능을 수행했다. 향약의 4대 강목의 하나인 ‘과실상규’를 통해 교화와 상벌 시행하는 사회통제 기능도 수행했으며, 촌계에서도 사신(축제)공동체 기능을 통해 마을 구성원과의 일체감, 동질감을 갖는 장치로 역할을 담당했다”고 전한 박 교수는 “자치성, 자율성, 예의, 배려, 소통, 경제적 자립, 복지 등의 협동정신과 규정을 바탕으로, 전통시대 상부상조하던 향약공동체의 운영 원리는 지금의 마을과 도시공동체에서의 주민자치적 측면에서 재조명해야 한다. 공동체 사업과 마을만들기, 도시재생 등과 관련해 정신적, 지역복지적 차원에서 정책적 시사점으로 적극 활용 필요가 있다”고 주장하며 발제를 마무리 지었다.

 

본격적인 토론이 진행되었다. 정창원 제주대 사학과 교수는 “제주가 공동체의 섬이라는 점이 흥미롭다. 공동체가 유지되기 위해서는 기본자산이 있어야 한다. 제주는 공유토지를 가지고 있었다. 현대에 들어와서 가장 중요한 자원인 공동자원이 되는 것이다. 이를 통한 소득 발생이 주민자치의 기반과 발전을 가능하게 하는 것이다”라며 “토론의 내용을 풍성히하기 위해 대만의 공유자산의 이야기를 하려 한다. 대만 원주민들에게 있어서 토지로 대표되는 공동자원은 경제적 자원이나 재산 가치를 가지지는 소유물이 아니다”라고 설명했다.

정 교수는 이어 “원주민들에게 토지는 생계의 수단일 뿐만 아니라 더 나아가 삶의 의미를 제공하는 터전이며 역사나 문화, 구전, 종교적 신념과 의례, 집단적 연대의 원천으로 이해해야 한다. 따라서 원주민들에게 토지의 상실은 원주민이 속한 집단 내에서 주류집단에 의한 지속적인 차별, 권리의 박탈, 동화주의 정책에 따른 역사와 문화 언어의 말살을 의미하는 것”이라며 “17세기 이래 한족의 유입, 일제의 식민통치, 국민당 정부의 식민주의적 지배와 동화주의정책 아래에서 대만에서 원주민들의 토지는 이민자들에게 탈취 당했고 인구의 비율 역시 극적으로 감소하게 되었다”라고 전했다.

그는 또 “오랜 투쟁의 결과로 2005년 제정된 대만 원주민족기본법에 따라 대만 원주민들은 다양한 권리를 법적으로 보장받게 되었는데 이것은 특히 원주민들의 토지반환 요구와 관련해 중요한 사항들을 규정하고 있다는 점에서 의미가 큰 사건이었다”라며 “하지만 이 같은 규정은 현행 법률과 마찰을 일으키고 있으며 실효를 발휘하기까지는 많은 과제가 남아 있는 상황이다. 원주민 공동체와 전통영토가 처해 왔던 역사적인 맥락을 고려하여 근대적인 법률체계를 재정비하지 않을 경우 지속적인 분란과 갈등이 야기될 가능성이 있다”고 분석했다.

 

두 번째 토론자인 이해준 공주대 역사학과 교수는 “우리 역사 속에서 자치적 요소는 많았다. 중앙집권화가 이루어졌다고 보는 조선시대에도 각종 향촌자율적인 행정체제는 존재했다. 군현 자치를 주도했던 계층은 바로 재지사족들이었고 그들에 의하여 중앙의 지배와 지방자치가 균형을 지닐 수 있었다. 전통 촌락의 자치적 전통의 경우 두레나 촌계, 촌회의 운영에서 보여주듯 다른 어느 나라에서도 찾기 힘든 민주적 운영 방식들이 존속되어 왔다”라며 “주목할 것은 전통시대의 자치행정은 현대의 행정이 추구하는 제도의 완벽성보다 도덕과 지성적 제도의 운영에 더 큰 비중을 두었고 각종 자치적인 구조를 마련하여 민의를 수렴하고 여론의 견제와 비판을 수용하고자 한 것이다. 더불어 마을 자치에서는 공동체문화의 전승과 공생에 더 큰 비중을 두었다는 점이 눈에 띈다”라고 주장했다.

이 교수는 “현행 서구식 민주행정은 효율과 체계화 책임성을 강조하는 특면에서 그 가치가 인정되지만 정작 행정을 담당하는 주체인 공직자의 도덕적 가치관이나 대민의식의 면에서는 오히려 전통적인 모습에서 배울 점이 많다. 이러한 경험의 재구성을 통한 계승과 발전은 서구식 행정의 단순 수입과 적용보다 훨씬 실제적이고 유용할 것으로 생각된다”며 “전통 마을의 자치와 자율문화는 평등과 공생의 생활문화였다. 이는 공동체적인 삶의 필요에 의하여 생겨난 것이기 때문에 운영이 민주적이었고 실질적이었다. 그 속에는 공생과 평등, 순리라는 측면에서 공통점이 있었다”라고 설명했다.

그는 “지방자치를 이야기할 때마다 농담을 섞어 리더십으로 할 것인가 멤버십으로 할 것인가를 자주 이야기한다. 지성과 어른의 모습을 지닌 리더십과 공동체의 성원인 멤버십이 함께 해야 하지 않을까”라고 자문하며 “결국 관건은 미래형 참여와 자율논리에 대한 개발 가치의 문제로 귀결된다. 전통사회의 참여 및 자율의 진정한 의미와 현대의 이해 대변과 실력 행사는 큰 차이가 있다. 전통사회의 지역 여론 대변 기능과 공론화 유도는 당연한 것이지만 이해가 동반된 광범한 활동과 힘의 분산으로 인해 지역 공론화에는 부족할 것이기 때문이다”라고 주장했다.

끝으로 이해준 교수는 “주민자치에서 공생과 공동체 생활문화 등 전통의 접목 필요하다. 지자체 단위와 마을이나 아파트 같은 생활공동체 단위의 자율 주민참여에서 촌계 두레형의 조직 전통을 활용하는 것을 생각해 볼 필요가 있다. 생활공동체 문화를 반영하고 정치적 자치문화가 아닌 생활 및 생업, 그리고 자연과의 연계로 진솔한 공생의 의미로 민주적 자율성을 담보한 주민자치가 이루어졌으면 하는 바람이다”라고 전했다.

 

채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수는 “수령 중심의 관제화된 주현향약이 대세가 되는 지배적 흐름 속에서는 촌계 중심의 향약은 약해질 수밖에 없었다고 보인다. 이런 조선시대 향약제도의 흐름은 중앙집권화가 되기 이전의 유교적 생활세계를 보여주고 있다. 하지만 점차 중앙집권화가 되면서 독일의 사회학자 하버마스가 언급했던 테제인 ‘국가주도의 행정체계에 의한 생활세계의 식민화’를 보여준다”라며 “이런 점에서 보통법에 기초하여 단체자치 보다 영미식에서 말하는 보충성의 원리에 기초한 주민자치와는 다르다고 보여 진다”라고 주장했다.

이어서 “조선 향약의 변화의 추세와 성격 변화가 중앙집권적인 국가관료주의에 의한 생활세계의 식민화에 따른 관제화, 관치화를 닮았다는 점에서 자생적인 자조원리의 원형이 잘 드러나는 영미식 보충성의 원리에 기초한 주민자치와 마을자치와 많은 차이를 보이는 것이 아닐까 생각된다”라고 부연했다.

그는 “행정체계에 의한 주민 생활세계의 식민화란 국가와 시민 관계 혹은 주민과 행정 체제와의 관계를 중앙집권적인 관료주의나 관치주의(폴리테이아 Politeia)에 의해 주민의 생활자치 세계(폴리스 Polis)가 억압받는 상태로 명제화한 개념이다. 폴리테이아와 폴리스의 관계를 어떻게 볼 것인가에 대해 두 가지 견해가 고대 때부터 현재까지 경쟁하고 있다”라고 전하며 “첫째는 플라톤의 시각처럼 폴리테이아 정치 및 행정 체제에서 폴리스라는 시민정치공동체를 하향적으로 보는 시각이다 이런 시각은 시민참여보다 국가나 국가의 행정체제를 우선으로 보는 시각으로, 국가주의적 관료주의나 중앙집권적인 관치주의에 가까운 것이라 하겠다”라고 설명했다.

채 교수는 이어서 “둘째는 아리스토텔레스의 시각처럼 폴리스라는 시민정치공동체의 생활 관점에서 폴리테이아를 상향적으로 바라보는 시각이다 이 시각은 오늘날 국가주의나 관료주의 및 중앙집권주의나 행정주의를 견제하려는 시민사회에 기초한 주민자치 결사체이거나 주민자치권력에 기초한 연방주의권력 또는 연방정부 형태가 해당된다”라며 “이 같은 이론적 지형에서 주민자치회라는 주민자치 결사체를 우선하는 플라톤의 시각보다 아리스토텔레스의 시각에 더 가까우며 오늘날 이런 입장이 더 시대적 적실성을 갖는다는 것을 설득할 필요가 있다”고 제안했다.

채 교수는 또 “주민자치의 핵심인 보충성의 원리(the subsidiary principle)는 사회 구성의 기본원칙으로서 자조의무를 핵심으로 하는 청교도들의 직업윤리에 기반한 생활습속 자유를 추구하는 개인주의적 생활습속을 말한다”라며 “결국 시민의 자조노력과 창의에 의해 달성할 수 있는 것에 대해서는 전면적으로 개인에게 맡기는 것을 의미한다”라고 설명했다.

끝으로 채 교수는 “문재인 정부도 보충성의 원리를 언급하기는 했지만 그 원리를 일관되게 관철시키지는 못했다. 2018년 헌법 개정안에 이것을 담았는데, 헌법개정안 제9장 제121조는 ‘지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다. 주민은 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가진다’라고 명시하였다. 특히 제9장 121조 4항에는 ‘국가와 지방정부 간 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다’는 보충성의 원리를 명시적으로 제시하였다. 그러나 이런 보충성의 원리는 제21대 국회가 지방자치법에서 주민자치회 규정을 삭제하는 오류를 범하면서 실현되지 못했다”라고 지적하며 토론을 마쳤다.

신복룡 교수는 첫 번째 섹션을 마무리하며 “향약이라는 것이 지배구조의 강화를 위한 것인지 보다 나은 삶을 위한 것인지 판정하는 것은 쉬운 일이 아니다. 문명이 인간을 행복하게 해주는 것은 아니라는 생각이 든다. 향약에서의 공공성을 이야기하는데, 제가 말씀 드리고 싶은 향약은 체온, 사람냄새, 인정, 인본주의가 본질이다. 하지만 구조주의로 가면서 제도적 논의가 더 많아졌다. 향약은 우리의 정신사를 관할하는 것이었는데 근대화, 전쟁, 서구적 사상과 종교가 도입되면서 본연의 모습이 사라진 것 같다. 먼 길 와주신 모든 분들께 감사드린다. 오늘 발제와 토론이 우리가 당면한 정치적 아픔에 보탬이 되는 계기가 되었으면 한다”라고 전했다.

 

사진=이문재 기자