10년 간 시범실시 중인 주민자치회에 대한 근본적 대안으로 ‘읍․면 자치단체화’ 방안이 제시됐다.

지방자치 30년, 주민자치 20년을 맞아 새로운 시대정신과 당면과제를 자치, 분권, 혁신의 취지에서 모색해 보는 2021년 한국지방자치학회 추계국제학술대회가 11월 4일과 5일 양일간 제주특별자치도 새마을금고제주연수원에서 개최되고 있다. 한국주민자치중앙회는 이번 학술대회에서 주민자치 기획세션을 열고 현장에서 축적해온 다양한 경험과 역량을 기반으로 주민자치 현안에 대한 진단과 대안을 제시하는 한편 구체적 방법론을 논의해 올바른 주민자치의 발전 방향과 지향점을 모색한다.

4일 두 번째 섹션에서는 ‘읍면동 민주화I-주민자치의 해법 읍면 자치의 부활’을 주제로 조성호 경기연구원 선임연구위원이 발제에 나섰다. 좌장은 심익섭 동국대 명예교수가, 토론자로는 이훈래 한림성심대 교수, 최근열 경일대 교수, 박노수 서울시립대 교수가 함께 했다.

조성호 박사는 “주민자치가 지방자치의 뿌리이다. 풀뿌리자치라고 얘기한다. 지방자치 30년인데 주민들이 아직 지방자치를 피부로 느끼지 못한다. 지방자치의 주류그룹은 단체장과 공무원이고 주인인 주민과 의회는 소외되어 있다. 단체장과 공무원들의 리그이고 주민과 의회는 들러리를 서고 있어 아쉽고 통탄할 일이다”라며 “21세기엔 읍면의 민주화가 이뤄져야 하는데 요원하다. 이걸 바라는 세력이 많지 않은 것 같다. 읍면 자치가 폐지된 게 1961년인데 지난 60년 간 실종되고 표류 중이다. 행안부에선 10년 간 주민자치회 시범사업 중이다. 시범사업을 10년 가까이 하는 건 유례없는 일이다. 할 의향이 없는 것인지 그만큼 어려운 것인지... 오늘 발표를 계기로 10년 안에 읍면이 부활되길 기원한다”고 서두를 꺼냈다.

조성호 박사는 주민자치 도입의 역사와 변화 과정을 설명하면서 “지방자치가 곧 주민자치이고 같은 개념이라고 볼 수 있는데 우리나라에서는 유독 분리되어 설명되어 왔다. 적절치 않다고 본다”고 지적하고 주민자치회라는 제도 울타리 내에서의 미시적 대안이 아닌 제도 자체에 대한 근본적 개혁대안을 제시했다.

이 같은 근본적 처방의 이유로 주민자치회 개혁의 한계를 주민자치의 △주체 △대상 △자치권 측면에서 지적했다. 먼저 주민자치의 ‘주체’ 측면에서 주민자치회 설치 및 운영 관련 법률이 부재한 상황이며, 현행 주민자치회의 구성은 주민과 자치가 부재한 상황이다. 주민자치의 ‘대상’ 측면에서는 자치의 대상이 없고 유사 단체와의 통합 및 업무 조정의 문제가 해결되어야 한다. ‘자치권’ 측면에서는 주민의 대표기관이면서도 읍면장과 대등한 위치의 권한, 대표성과 전문성, 자율성이 없다. 조성호 박사는 “주민자치회는 주민자치의 주체, 주민자치의 대상, 주민자치의 자치권 측면에서, 주민자치 기능을 제대로 수행하기에는 근본적인 한계가 있다. 따라서 현행 주민자치회에 대한 대안으로서, 자치분권 선진국처럼 읍·면 자치의 도입(부활)을 검토해야 한다”고 강조했다.

읍·면 자치단체화 필요성과 관련해 그는 주민의 △정치 접근성 확대 △민주의식 강화 △자율적인 자치입법권 보장 △자기결정권 강화를 그 이유로 꼽았다. ‘읍·면의 기관구성 방안’으로는 미국의 타운미팅(Town Meeting)과 스위스의 게마인데의 기관구성인 ‘위원회형’을 제시하며 읍･면의 집행부는 5~7명 정도의 행정위원들로 구성된 위원회형 기관구성, 정책방향은 5~7명이 합의하여 결정하는 합의제 형태가 바람직할 것이라고 밝혔다. 이에 대해 조성호 박사는 “그간 우리나라는 단체장 중심의 기관구성으로 토론이나 합의에 취약했다. 합의제형은 단체장의 전횡이 불가능하고 합의, 토의, 조정을 통한 결정으로 민주주의 학습의 기회도 된다”고 설명했다.

조 박사는 읍⋅면의 기능과 사무에 대해서는 △자치행정 △조세 △에너지⋅환경 △건축⋅건설 △교육 △복지 등 총 7개 분야로 구분했다. 재정은 독자적 재원인 지방세(직접세)가 필요하다면서 독립된 읍면세 도입을 제시하며 이와 함께 현재 시･군･자치구세의 세원인 재산세･주민세 등을 읍･면과 공유하는 방법도 제안했다.

읍면 자치단체화를 위한 입법화 방안도 제시됐다. 조성호 박사는 “지방자치법 제2조 및 제3조를 개정하여 자치단체를 3가지 계층, 즉 광역 단위–시･군･구-읍･면 기초정부로 계층화하는 것이 필요하다”라며 “읍･면 단위에 기초자치 기능을 부여하여 읍･면을 명실상부한 기초자치정부로 전환해야 한다”고 주장했다. 이어 “읍･면은 지방자치단체의 주요안건을 심의･의결하기 위해 주민총회를 설치하고 1년에 2회 이상 개최할 수 있도록 지방자치법에 명시할 필요가 있다. 단, 읍･면 의회가 상위 자치단체의 의회에 비해 소규모(5~7명)으로 한정하고 의원의 자격 또한 명예직 및 무소속으로 제한하도록 한다”라며 “장기적으로 헌법개정을 통해 지방자치단체는 의회와 더불어 주민총회를 둘 수 있도록 개정하여 주민총회의 주민 대표성을 보장할 필요가 있다”고 밝혔다.

아울러 “군은 규모의 경제에는 도움이 되는 측면이 있으나 근린차원의 주민참여가 활성화되지 못하는 근본적 문제를 내포하고 있다”라며 “주민들의 참여를 확대를 통한 주민자치의 효율성을 확대하기 위하여, 자치단체인 군을 행정계층화하고, 읍･면을 자치단체화를 할 필요가 있다”고 거듭 강조했다.

첫 토론자로 나선 이훈래 교수는 “현재 주민자치회가 실질적 역할을 하고 있지 못하고 행정 들러리 역할에 불과해 아예 읍면동을 자치단체로 만들어서 새로운 시도를 하자는 주장에 상당부분 일리가 있다. 원래 있던 읍면 자치가 시군구 자치로 바뀐 제도에 대해 검토하는 것도 의미가 크다. 다만 ‘주민총회형 읍면 자치단체화’가 현실적으로 가능할 것인지, 또 재정에 있어 시군구 세원을 재원으로 활용하자는 부분이 얼마나 현실적일지 의문이다. 또 과연 제도의 문제일까 하는 의문도 생긴다. 실제 참여하는 주민들이 많지 않다고 들었다. 주민참여가 권리인데 아직도 주민들이 이를 귀찮게 여기는 경우가 많아 주민들의 참여 유도가 먼저이고 이후 제도 도입이 필요하지 않나 라는 생각도 든다”고 말했다.

이어 최근열 경일대 교수는 “오늘 거대한 담론을 제시하셨다. 이제까지는 주로 제도 테두리 안에서 개선방안을 연구 했는데 읍면 자치의 부활은 근본적 문제로 그간 깊이 있게 고민해보지 못했던 담론이다. 상당히 공감 가는 내용이다”라며 “과정들을 죽 보면서 기관통합형을 제시하셨는데 주민총회와 의회의 공존이 현실적으로 가능한지, 그런 사례가 있는지 궁금하다”고 밝혔다. 그는 또 “기관 통합형만 할 게 아니고 지역, 상황에 따라 방식을 다양화 하는 건 어떨까 하는 생각이 들었다”라며 “예전 법이 선진국 법을 그대로 본 딴 경우가 많아서 오히려 나아보일 수도 있는데 지방자치법 변화 과정을 분석해보면, 시대 변화에 따라 잘못된 부분도 있지만 그 나름대로의 발전도 있는 것 같다”고 덧붙였다.

세 번째 토론자인 박노수 교수는 “주민자치의 유형을 구분해서 잘 설명해 주셨는데 최종적으로 자치단체형의 주민자치를 기대하고 있다. 다만 막강한 단체장 중심의 체제에 익숙해온 우리의 DNA가 읍면자치에서도 나타날 수 있을지 모른다는 우려감을 생각하지 않을 수 없다”고 말했다. 이어 “읍면자치가 제대로 이루어지지 위해서는 징세의 권한이 필수불가결한 것이라 생각합니다. 현재 자치구조하에서도 조례세의 도입이 절실한 것으로 보는 바, 조세법정주의에 묶인 자치단체의 징세권이 해결되어야 할 것”이라며 “읍면 사무에서도 읍면자치단체가 할 수 있는 일, 능력 범위의 행정적 사무를 다할 수 있도록 최대한 그 기능을 보장해야 할 것”이라고 밝혔다. 아울러 “현재 2계층제의 자치계층을 읍면의 자치단체화가 시행된다면 3계층이 될 수 있을 것입니다. 발제에서는 군을 행정계층화 하자는 주장이나 현실적으로 어려운 측면이 있다고 보여진다”고 언급했다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “여러 문제들을 잘 정리해주시면 중앙회에서는 이걸 들고 양당 대선 후보에게 가지고 갈 것이다. 충분히 각인시킬 필요가 있는 주제라는 생각한다. 특히 지방소멸은 현재의 읍면동 제도로는 막을 수 없다. 제도를 변화시킬 것인가 아니면 사람을 투입할 것인가 결단이 필요하다. 읍면동 자치로 가면 스스로 안에서 해결해나가는 힘이 생길 것이다. 지금 시군구 체계로는 생각지 못했던 동력들이 충분히 생산될 수 있을 것이다. 주민자치회는 현재 공무원의 하부기관이다. 서울은 통을 잘 살리면 공동체를 살릴 수 있다. 이제는 재편을 했으면 좋겠다. 소득이 올라가는 만큼 생활 양태도 달라져야 한다. 지금처럼 가는 건 옳지 않다”고 지적했다.

사진=이문재 기자