조직문화 차원의 주민자치회 분석과 실제 현실상황에의 적용, 이론과 실제를 오가는 다양한 토의의 장이 마련됐다. 이 같은 내용은 한국주민자치학회가 27일 개최한 ‘주민자치위원회 연구의 새로운 관점: 조직문화(경쟁가치모형)의 적용’을 주제로 한 제41회 주민자치 연구세미나에서 활발히 논의됐다.

이날 발제를 맡은 조태준 상명대 교수가 발표를 마친 뒤 전은경 디지털서울문화예술대 교수의 사회로 본격적인 토론이 펼쳐졌다. 먼저 김봉수 신촌동 주민자치회장은 “오늘 발표에서는 주로 주민자치위원회 관련 내용이 언급됐는데 현재 꽤 많은 현장에선 주민자치회가 실행 중이라 인맥이나 위계에 의한 구성이나 운영이 많이 줄었다. 주민자치회는 위원회와 성격이 다르다. 인터뷰 집단 3명 중에도 실질적 현장전문가 없어 현장의 목소리를 못 들으신 것 같아 아쉽다. 같은 주민자치회라도 각 동의 차이가 크다. 이렇게 지역마다 다 다른 이유는 시스템이 만들어지지 않았기 때문이다. 큰 틀의 시스템을 어떻게 만들까에 대한 고민이 있어야 할 것 같다”고 서두를 꺼냈다.

 

“주민자치회 조직문화-전문성(역량), 현장 차원에서 논의돼야”

이어 김봉수 회장은 “전문성 역시 현장에서 접근해야 할 것 같다. 행정에서 하는 일과 주민이 할 일은 다르다. 주민이 할 일을 전문성으로 따지면 할 일이 없을 것 같다. 대신 주민은 현장에 대한 전문성이 강한데 이것만으로도 행정과 협업하기에는 좋을 것이다. 전문성, 지식이 있으면 좋은데 실질적으로 현장에서 필요한 건 현장성이라고 생각한다”라며 “대표성이라는 점에서는 주민이 직접 선출하는 게 아니라 추첨에 의한 선발이라 확실히 대표성이 떨어지는 것 같긴 하다. 행정 파트너라는 부분은, 오히려 주민이 주도적으로 나가야지 행정이 주도하고 주민이 파트너? 현장에서는 약간 거부감이 있을 수 있다. 행정의 것은 행정이, 주민의 것은 주민이 하는 게 맞다고 본다. 다만 주민자치는 주민의 것을 하는데 있어 행정이 협업을 해주는 것이지, 행정이 주도하고 주민이 들러리, 파트너가 된다는 건 말 그대로 ‘보여주기식 행정’이라 생각한다. 그런데 막상 현장에선 주민이 결정 권한이 없다. 행정으로부터 권한 이양이 전혀 안되어 있다. 구 의회처럼 동 의회가 성립된다면 권한이 생길 수도 있겠지만 현 주민자치회에는 법적인, 행정적인 지원이 전혀 없다”고 말했다.

이어 김 회장은 “정치적 이용의 우려 같은 것도 주민자치회나 위원회에서는 아예 여지가 없다. 특정 정당의 정책에 대한 지지발언을 하고 싶어도 선거법 적용을 받아 못한다. 오히려 지난 지방선거나 대통령선거 때는 행정의 위탁을 받은 중간지원조직이 정치적으로 주민자치회를 압박하는 현상이 일어났다. 현 주민자치회는 정치적 성향을 전혀 못 띠게 되어있다. 현재 주민자치회가 구성 초기라서 많이 삐걱거리는 모습인데 이런 상황에선 리더의 역량, 자질이 중요한 것 같다. 조직의 방향이나 목적 설정을 리더가 제대로 해야 하고 이를 위해 교육과정이 필요하고, 조직 구성 방법도 바꾸어야 한다. 주민자치위원을 2년마다 추첨으로 선발하기 때문에 주민자치회는 매 2년마다 조직이 연계성 없이 새로 리셋 되는 게 정말 큰 문제”라고 덧붙였다.

이에 조태준 교수는 “몰랐던 부분을 말씀해주셔서 감사하다. 주 전공이 아니다보니 주민자치회와 주민자치위원회의 구분이 명확하지 않았던 것 죄송하다. 주민자치회 초기이다 보니 리더의 역할이 중요하고 이를 위한 교육도, 시스템 개편도 필요한 것 같다. 초기 조직에서 가장 중요한 부문이 리더십이고 리더의 역할을 충분히 인정해줄 필요가 있다고 본다. 다만, 리더십의 유형이 다양하기 때문에 어떻게 접근할 것인가를 생각할 필요가 있다”라며 “주민자치회가 2년마다 리셋 되기에 리더 역할의 지속성 유지가 어려울 것 같다. 교육훈련프로그램이 어떻게 구성할 것인가도 중요하다. 좋은 말씀 해주셨다”고 답했다.

이섬숙 서울시 주민자치여성회의 상임회장은 “많은 좋은 말씀을 해주신 것 같다. 특히 교육훈련프로그램의 필요성에 대해서는 적극 공감한다”라며 “주민자치위원 선발방식에 대해서는 모든 지역 조례에 같은 방식을 일괄적으로 적용하긴 어렵다는 생각이다. 지역마다 상황이 달라 자율성에 맡겨주면 좋을 것 같다”라고 말했다.

추첨제? 추천제? 주민자치위원 선발과 조직 구성, 어떻게 해야 하나?

조태준 교수는 “주민자치위원 선출방식이 추첨제? 조직의 구성원으로서 책임감, 전문성 바탕으로 열의를 가지고 활동할 수 있을까? 의문이 든다. 조심스러운 부분이긴 한데 개선이 필요하다 하면 그런 부분에 대한 논의도 시작해야 할 필요는 있겠다는 생각이 든다”고 밝혔다.

전상직 한국주민자치학회장은 “주민자치회와 위원회는 조직은 다르다. 그런데 회에 위원만 있고 회원은 없는 게 문제다. 그리고 위원을 매 2년마다 추첨으로 선출해 주민자치회가 제대로 작동될 수 있느냐는 문제가 제기 된다. 이런 상황에서 협치? 자치? 전문성? 다양성? 아무 것도 이뤄질 게 없다. 어느 곳은 인원 50명도 못 채우고 어디는 지원자가 많아 추첨 경쟁률이 높은 곳도 있다. 기본 구조에 있어서 문제가 많다”라며 “조직이 무슨 과업을 수행하느냐에 따라 조직 구조도 달라져야 하고 인재와 다른 자원도 확보돼야 한다. 그런데 인재 확보 시스템이 과연 적절한가? 추첨제로 기존 위원들 전원 다 교체? 전통이나 노하우 축적 등 아무 것도 남지 않는다. 이런 구조에 대해 어느 누구도 제대로 관심 갖고 다루지 않고 있다. 이 조직구성 문제를 조직 차원에서 검토해야 할 때”라고 강하게 설파했다.

이섬숙 회장은 “추첨제가 단점이 많은 것도 사실인데, 어떤 부분에서는 기존에 있는 분들이 자기들만의 리그를 형성해 놓아서 뉴페이스 진입이 막혀있는 부분도 있다. 이 것도 고민해봐야 할 부분이다. 추첨이 아닌 선발이 맞긴 한데 기존 분들만의 리그가 되어선 안 된다는 점도 있어서 여성, 청년 할당 배정이나 신입 가산점 등도 고려해봄직 하다”고 주장했다.

전상직 회장은 “여의동 주민이 3만3000명인데 주민들이 주민자치 활동을 하고 싶으면 활동할 수 있어야 한다. 그런데 위원 50명만? 위원제도 없앤다 하면 어떻게 가능할까? 주민자치회는 회원이 있어야 하고 회칙을 주민들이 직접 만들고 회장을 주민이 직접 뽑고 조직도 주민이 직접 구성하면 된다. 자율적으로 운영해 나가면 된다. 그런데 주민들이 주민자치 활동을 하고 싶어도 주민자치회에 못 들어가게 되어 있다. 위원을 50명으로 제한한 것은 주민들의 참여를 막은 매우 부적절한 제도”라고 비판했다.

조태준 교수는 “주민자치회가 갖고 있는 기능과 역할을 잘 모르는 상태에서 발제문을 준비한 게 가장 큰 문제점이었던 것 같다. 말씀을 죽 들어보니까 어떻게 하면 조직문화, 위원회 역량을 높일까가 중요하다기 보다 조직구성 방법과 위원 선출방식 등 제도적, 하드웨어적 측면의 개선이 중요한 것 같다. 그러나 하드웨어적 측면을 일률적으로 모든 주민자치회에 적용할 것인가 혹은 각 지역마다의 특수성을 인정할 것인가 등 이 부분에 대한 논의가 먼저 진행되어야 할 것 같다. 소프트웨어 보다 하드웨어적 정비가 필요할 것 같아 보인다”라며 “주민자치회라고 했는데 주민 없는 주치회구나, 문제의식이 필요하겠다는 생각이 든다. 주민자치회가 실질적으로 어떤 역할을 수행하고 또 이를 수행했다면 이에 대한 평가가 필요하다는 생각이다. 물론 그 방식이야 다를 수 있겠지만 성과 공유와 평가가 필요 하겠다는 생각이 든다. 솔직히 그 동안은 동네에 주민자치회가 있었는지 자체도 몰랐다. 만약 주민자치회가 성과 공유를 한다면 ‘어 우리 동에도 있었네, 위원들이 나름대로 이런 부분을 노력해서 이런 성과를 만들었네 하는 식으로 주민들이 알게 된다면 의미 있는 진전 아닐까 생각한다. 환류 노력이 필요할 것 같다”고 제시했다.

 

제도의 이상과 현실 사이의 괴리-주민 대표성 확보는 어떻게?

김필두 박사는 “오늘 발제가 그간 없었던 내용, 즉 조직구조, 조직문화 형태적 측면에서 주민자치회를 다룬 건 처음이어서 신선하고 좋았다. 조직문화 차원에서 주민자치를 본다는 것이 아주 신선하고 새롭다는 생각이 들었다”라며 “일반적으로 얘기할 때 조직문화에는 규범적 vs 행태적 측면이 있고 모든 제도를 만들 때는 이상적인 상태로 만드는데 현상과 비교해볼 때 제도가 지향하는 가치, 목표에 미달하고 또 환경이 자꾸 변화해 처음 의도한 제도 목표와 괴리가 생기는 것 같다. 이에 따라 새로운 제도에 대한 변화를 모색하게 되는데 그러다보니 원래 만들었던 제도와 행태 사이에 또 괴리가 생기는 것 같다. 모든 제도와 행태 사이에는 갭이 존재하고 주민자치도 마찬가지인 것 같다. 처음 제도를 구상했을 땐 나름대로 이상적인 이념, 가치체계, 비전체계를 제시했으나 현장에서 그대로 적용되지 않고 못 미치는 경우도 생기고... 또 관련 법률이 제정되어 있지 않은데 현 주민자치회 근거법이라 할 수 있는 지방분권법에 따라 행안부 표준조례가 만들어졌다. 근데 이는 그대로 따라서 하라는 게 아니고 전체적인 틀을 제시, 지역에 맞게 제정하라는 것인데 큰 틀들이 현장에서 제대로 지켜지지 않는다는 게 문제인 것 같다”고 밝혔다.

전상직 회장은 “행안부가 표준조례를 만들었을 떄 시군구에 맘대로 고쳐도 좋다는 안내가 없었다. 행안부 표준조례는 아예 안 만드는 게 옳았다는 생각이다”라고 일갈했다.

김필두 박사는 “주민자치회의 대표성 문제 관련해서는 절차, 과정을 가지고 주민들의 투표를 거치지 않아 대표성이 없다고 주장하는 학자들이 있는데 직선 지자체장만이 대표성이 있다는 데에는 완전히 동의하기 어렵다. 가장 낮은 득표율, 예컨대 29%를 얻은 당선자가 과연 대표성이 있는 것인가? 일반적 대표성은 기회의 균등성, 절차의 민주성, 개방성 등의 문제로 얘기하고 이런 조건이 충족됐을 때 대표성 여부를 판단한다. 꼭 투표를 통해야만 대표성이 확보? 아니라고 생각한다”라며 “전문성 문제도 일본에서는 ‘생활자자치’라는 말이 있다. 생활하는 모든 사람들이 알 수 있는 것이라는 의미다. 앤드류 잭슨은 정치에 대해 건전한 상식을 가지면 누구나 할 수 있다고 했다. 생활을 아는 사람이 하는 게 자치이고, 전문가가 아닌 생활인들이 모여서 하는 게 자치라는 생각이다”라고 의견을 피력했다.

전상직 회장은 “대표성 문제는 정치 vs 법률적 측면의 대표성으로 나눠서 봐야 할 필요가 있다. 주민자치위원장이 대표성이 있나 라는 문제가 나올 수 있다. 주민의 대표가 아닌 위원회의 대표이고, 정치적 제도적 법률적으로나 대표성 없기 때문이다. 또 위원회 안에는 전문성이 있을 수가 없다. 추첨으로 뽑은 사람에게 전문성을 기대? 입 벌리고 누워서 감 떨어지기를 기다리는 꼴이다. 전문성이 만들어지기 힘들다. 주민들이 자율적으로 전문성을 발휘할 수 있는 시스템이 만들어져야 전문성이 확보된다”고 강조했다.

조태준 교수는 “조직문화 리더십 유형에 정답은 없다고 생각한다. 어떤 특성의 조직구성원으로 구성돼 있느냐, 초창기 혹은 오래된 조직이냐에 따라 다 가변성을 갖고 있다고 생각한다. 관계/위계지향성 관련해서 변화가 필요하다고 한 이유는 예컨대 동장이 주민자치위원 20명을 추천하는 등 과반수이상 위원들이 특정인과의 친분으로 구성된다면 기본적으로 그 조직은 건강한 조직문화를 갖고 있지 못하다는 생각이 든다. 공적인 영역의 조직이 특정인에 의해 좌지우지 된다면 문제가 있다고 본다”라며 “위계지향 조직은 신속, 효율, 생산성을 만든다는 점에서 부정적이진 않지만 주민자치가 다양한 의견 교환, 상충, 조정하면서 만들어지는 과정이 의미 있다고 할 때 위계지향은 지양해야 하지 않을까. 현재의 주민자치회 기능과 조직을 볼 때 과연 관과 협치가 가능할까 하는 의문이 든다. 주민자치회가 활성화, 정상화 됐을 땐 협치가 강조될 필요가 있으나 현재는 그렇지 않기에 아쉽다는 생각이다”라고 밝혔다.

 

“관계-위계지향성, 주민자치조직에선 지양돼야…주민자치회 정상화 돼야 행정과의 협치도 가능”

최인수 한국지방행정연구원 연구위원은 “주민자치회는 공공성을 띈 조직으로 어떻게 역량을 함양하고 평가할 것인가, 이것을 어떻게 이뤄나갈 것인가가 매우 중요한 문제다. 주민자치회 시범실시가 1200곳이 넘어 양적 성장을 이뤘다고 할 수 있는데 ‘과연 질적 성장을 이뤘는가?’라고 하면 상당히 의문이 든다. 그렇게 될 수밖에 없는 상황이 중앙-행정중심으로 주민자치 영역은 갈 길이 멀다. 양적 성장은 공공성에 의해 제도화 하려는 노력인데 이제 이것을 어떻게 질적으로 성장시킬 것인가는 역량 강화와 관련이 있다”라며 “제도적으로 어떻게 대표성 있는 조직 만들 것인가, 민주적 운영과 역량 등은 지난 정부에서도 노력은 했으나 스스로 해나갈 수 있는 역량이 그렇게 쉽게 높아지는 게 아닌 것 같다. 오랜 시간, 다양한 경험으로 내적으로 체화되어야 한다”고 주장했다.

계속해서 그는 “윤석열 정부가 주민자치회의 자율성을 보장하고 지역여건에 맞는 모델을 개발하고 법적 근거를 마련한다고 했으니 무엇보다 먼저 역량을 키워야 한다. 이게 되지 않은 상황에서 제도를 만든다고 제대로 적용되는 것이 아니다. 전 정권이 제도 중심으로 공공성을 강화했다면 현 정부는 자율성, 자치역량을 키우려 하는 것 같다. 이 2개가 균형을 맞추면 잘 될 것이다. 여기에 중간중간 수정하는 노력과 다양하게 좋은 모델을 만들어 서로 배우는 과정과 내실화 되는 과정이 더해진다면 주민자치가 뿌리내리지 않을까, 좋은 주민자치에 도달할 수 있지 않을까 기대된다”고 힘주어 말했다.

사진=문효근 기자