어떻게 주민자치회와 협의회가 주민과 마을을 위해 제 역할을 할 수 있도록 활성화 시킬 것인가. 이에 대한 열띤 발표와 토론이 진행된 ‘주민자치 역량강화를 위한 자치분권 토론회’가 8일 안양시 동안구청 5층 대회의실에서 열렸다. 이날 토론회는 심익섭 동국대 명예교수가 좌장을 맡은 가운데 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장이 발제를, 그리고 추교동 시 자치행정과장, 박상규 경기도 주민자치회 대표회장, 조성호 경기연구원 선임연구위원, 임정빈 성결대 행정학과 교수, 박종배 시 주민자치협의회장이 지정토론자로 참여했다.

먼저 전상직 회장은 ‘한국의 주민자치 과거와 현재 그리고 미래’라는 제목의 발제에서 “지방자치 30년, 주민자치 20년. 안양시만 봐도 30년 간 엄청나게 발전했는데 주민자치는 20년 전이나 지금이나 별 차이가 없다. 지방자치는 잘 될 수밖에 없는 조건이 다 갖춰졌으나 주민자치는 그렇지 못했다. 단체자치는 의결기구, 집행기구도 있어 잘 발달했으나 주민자치는 그러질 못했다”라며 “시‧도지사도 시‧군‧구장도 광역‧기초의원도 모두 선거로 뽑힌다. 그런데 읍‧면‧동장, 통‧리장은 그렇지 못하다. 읍‧면‧동, 통‧리는 직접민주주의 체제로 해야 하는데 관료체제로 장악돼 있다. 일제 식민지의 잔재라 할 수 있는 이 부분을 어떻게 할 것인가”라고 화두를 던졌다.

 

“주민들이 함께 해야 비로소 주민자치”

전 회장은 “주민자치는 잘 먹고 잘 살고 잘 노는 일이다. 혼자하면 개인자치, 관료들이 하면 관료행정, 시민단체가 하면 시민운동이 되고 주민들이 함께 하면 비로소 주민자치가 된다. 그런데 ‘함께 한다’는 이 부분이 상당히 어렵다. 주민자치위원들은 위원회가 하는 게 주민자치라 하고 관료들은 관료들이 하는 게 주민자치라 하고 시민운동가들은 시민운동과 주민자치를 혼동하고 있다. 그렇다고 주민자치위원들이 합의하면 주민자치가 되나? 아니다”라며 “주민자치가 되려면 먼저 주민들이 내가 살고 있는 지역을 내 마을로 승인해야 하고, 나와 같이 사는 주민들을 이웃으로 승인해야 하며, 우리 마을 일을 내 일로 승인해야 한다. 이렇게 되면 주민자치가 이뤄진다. 정부는 이게 가능하도록 분권을 해주면 된다”고 밝혔다.

다음으로 전 회장은 “1999년 읍면동을 폐지하고 이를 대체하려고 주민자치센터를 만들었는데 공무원들의 반발로 주민자치위원장이 센터장이 되지 못하고 읍면동장이 센터장을 맡고 주민자치위원회는 프로그램 심의만 하고 읍면동장 휘하에서 지휘를 받을 수밖에 없는 왜곡이 일어났다. 주민자치회를 한다고 했는데 회라고 하면 응당 회원이 있어서 회장도 뽑고 규칙도 만들어야 하는데 이게 안 되었던 것”라며 “주민자치회라고 하면 회원 있어서 회원들이 규칙 만들고 스스로 운영할 수 있도록 해야 하고 주민들이 회원이 돼야 하는데 읍면동장의 관리를 받는 주민자치회 위원을 만들어 놓았다. 이게 잘못됐다는 지적을 그 동안 아무도 안했다. 또 시 조례로 중간지원조직을 통해 위탁 운영될 수 있게 만들어 주민자치회는 아무런 권한도 없고 시민단체에 지시를 받는 날벼락 같은 상황이 됐다. 서울의 경우 오세훈 시장이 취임하면서 중간조직을 다 없앴다. 주민자치회를 시민단체 식민지로 만들지 말아 달라. 주민자치회가 조금 실력이 모자라고 말발 떨어진다고 해서 중간조직에 위탁? 말이 안 된다”고 비판했다.

전상직 회장은 또 “주민자치회를 주민이 만드는 게 아니라 시장‧군수‧구청장이 만든다. 이를 운영하는 권리와 의무가 주민자치회에 없다. 주민자치회라면 권리능력과 행위능력이 있어야 하고 주민을 대표하고 대변해야 하는데 입법, 인사, 조직, 재정권이 없다”며 “시‧군‧구의회가 있어서 지방자치가 있다. 그런데 주민자치는 결정권이 없어 회칙도 만들지 못한다. 이런 상태에서 주민자치가 된다는 게 이상할 정도다. 지금 주민총회는 제대로 된 주민총회가 아니다”라고 개탄했다.

그는 또 “주민자치는 주민이 하는 것이다. 그런데 주민들이 회원이 되면 회원총회를 해서 규약을 만들고 대표를 뽑고 사업을 결정하고 주민자치회를 운영하고 회원들에게 혜택이 돌아가게 하는 게 주민자치다. 그런데 안양시 주민자치 조례를 보면, 지방분권법에 있는 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이라는 표현이 빠져 있다. 회에서 회원을 떼버렸기에 회원이 없으니 회칙을 못 만들어 이를 시군구의회가 만든다. 의회는 지원 조례를 만들어야지 회칙까지 만드는 건 월권이다. 조례로 주민자치회칙을 정하는 건 우리나라밖에 없다. 회장 선출도 못하고 위원 선출도 위원회땐 동장이 뽑고 지금은 추첨으로 뽑는다. 주민에게 권리를 빼앗아버린 것이다. 회장은 회원들이 뽑아야 하는데 이걸 못하게 한다. 회원이 없으니 자연스럽게 회원총회도 없고 규약도 못 만들고 대표 못 뽑고 사업 할 능력도 없고 예산도 없다. 주민자치를 근본적으로 할 수 없게 만들었다“고 강하게 지적했다.

 

“주민이 주민자치회의 회원이 아니기에 주민자치 근본적으로 할 수 없게 돼”

계속해서 전상직 회장은 “추첨으로 위원이 되려면 시민단체가 하는 사전교육 6시간을 받아야 한다. 왜 주민자치위원은, 국회의원도 도지사도 구청장도 아무도 안 받는 사전교육을 받아야 하나? 그리고 안양시장, 시의원도 추첨으로 뽑나? 필요한 능력자를 뽑을 땐 주민들에게 자치로 맡기는 게 좋다. 선거를 해야 한다. 이런 독소조항들이 조례에 들어가 있는데 주민들은 모른다”고 개탄했다.

이와 함께 전 회장은 주민자치회 구역에 대해서도 짚었다. 그는 “주민자치회 구역이 읍면동? 무보수 명예직인 주민자치회장이 커버하기에는 면적이 너무 넓고 인구도 많다. 통리에 주민자치회를 설치해 읍면동과 이중구조로 만들면 된다. 통리는 자치, 읍면동은 협치로 가면 좋을 것 같다. 통리장은 주민들이 직접 뽑아 지금 통장이 하는 기능보다 좀 더 역할을 부여하고 읍면동의 경우 행정 역할을 하는 행정복지센터를 동장이 맡고 주민자치회를 주민들이 하면 된다. 주민자치 선진국이라 할 수 있는 일본, 영국 등이 이렇게 하고 있는데 우리나라만 이상한 모양을 가지고 있다”고 지적했다.

또 주민자치회 사업과 관련해 그는 “지금 주민자치회는 자치활동이 아닌 봉사활동을 하고 있다. 주민자치회는 봉사단체가 아니다. 주민자치회형 사업은 따로 있다. 행정서비스형, 시민운동형 사업과 다르다. 조금 서툴더라도 주민들이 직접 사업을 해야 한다. 일본의 경우 주민들간의 소통, 친목이 우선이다. 다음으로 주거환경 유지, 주민민원 등이다. 한국은 통을 그냥 방치하고 있는데 통을 살려야 한다. 정부가 통리장 내놓기 싫어하는데 이대로 방치하면 대한민국은 망한다”고 힘주어 말했다. 이와 관련해 전상직 회장은 주민자치회가 주민자치센터를 직접 운영해야 한다고 강하게 주장했다.

끝으로 전 회장은 “주민자치회 형태는 지역마다 다를 수 있다. 지역, 사회에 따라 다르게 운영될 수 있어야 한다. 도시, 농어촌, 산촌, 대도시와 소도시, 주택과 아파트 다 다르다. 이렇게 여건이 다 다른데도 불구하고 동일한 주민자치회를 강요? 안될 말이다. 주민자치회 종류가 적어도 스무 개 정도는 나와야 할 것 같다”고 말하며 발제를 마무리했다.

이어 본격적인 지정토론이 진행됐다. 먼저 추교동 시 자치행정과장은 안양시의 주민자치 운영현황에 대해 먼저 발표한 후 “현재 안양시 주민자치위원 직업 현황을 살펴보면 대다수가 직업을 보유하고 있고 생계를 유지하면서 무보수 봉사직으로 주민자치위원회 활동을 하고 있는 실정이다(주민자치위원 중 직업 보유자 74%).따라서 생계가 바쁜 주민자치위원이 마을사업 발굴과 추진을 위해 많은 관심을 갖고 시간을 할애하기 쉽지 않으며 회계 및 서류작업이 익숙지 않아 적극적인 마을사업 추진에 어려움이 있는 것으로 보인다”라며 “도농복합도시나 도시화가 덜 된 지역의 경우 청년회 등 마을단위 자생조직이 이미 활발하게 활동하고 있고 발굴할 마을사업이 상대적으로 많아 주민 주도로 새로운 사업을 추진하기가 용이하다. 반면, 도시화가 완료되고 대단지 아파트 거주지가 많은 안양시는 상대적으로 신규 자치사업을 발굴하기 어렵고 동 보다는 아파트 단위로 지역 커뮤니티가 형성되어 동 단위 사업을 추진하기가 어렵다”고 지적했다.

이어 주민자치회 확대 및 활성화 방안과 관련해 “지방자치분권실장 소속 「혁신읍면동추진단」 사업 예산이 2018년 국회에서 전액 삭감됨에 따라 지자체 주도, 행안부 지원 형태로 사업 성격이 변화하여 주민자치 기능 강화에 어느 정도 한계점이 있었다”라며 “올해 주민자치형 공공서비스 사업을 추진하던 행안부 소속 주민복지서비스 개편 추진단이 해단되었고, 대통령 직속 자치분권위원회와 국가균형발전위원회가 통합되어 지방시대위원회가 발족될 예정임에 따라 향후 자치분권·주민자치 사업 분야에 변화가 있을 것으로 예상되므로, 원활하고 지속적인 주민자치 기능 및 자치분권 경쟁력 강화를 위해 중앙정부 차원의 강력한 정책적 지원책이 마련되기를 희망한다”고 밝혔다.

 

“주민이 알아야 제대로 된 주민자치 실현 가능”

계속해서 추교동 과장은 “풀뿌리 주민자치를 실현할 수 있는 자발적인 주민자치회로의 전환을 위해 시범동 성과평가·관계자 간담회 등 끊임없는 소통으로 부족한 점은 채우고 시행착오는 개선해 나아갈 것이다. 또 경기도 및 전국단위 주민자치 우수사례를 학습할 수 있는 기회를 적극적으로 발굴하고 참여를 독려하여 다양한 주민자치 학습 기회를 제공할 것”이라며 “마을 자치 사업 추진에 있어 사업 초기 어려운 점이 있을 수도 있겠으나 다양한 지역사회 문제가 지역사회와 주민의 관점에서 해결 될 수 있도록 적극적인 관심·참여와 학습을 당부 드린다”고 제시했다.

다음으로 박상규 경기도 주민자치회 대표회장은 “이제는 바뀌어야 한다. 기성세대가 바꾸지 못하면 다음 세대가 혼란을 겪을 것이다. 한 지역의 공동체 역시 읍·면·동(또는 동, 읍· 면)이 지시하는 대로 움직이던 시대는 이미 지나갔다. 대화와 타협은 우리가 사회를 살아나가는 기본 덕목이다. 협의하고 대화하여 지역 주민이 내가 사는 지역공동체를 어떻게 잘 꾸려나갈 것인가 고민하면서 보다 더 만족스러운 공동체로 만들어가야 할 것이다. 옛말에도 알아야 면장을 한다고 했는데 행정도 주민도 심지어 주민자치위원을 하시는 분들도 주민자치에 대해 몰라도 너무 모른다. 대표적으로 지금까지 주민자치에 관련된 법률안이 9개나 발의되어 있지만 그중에서도 몇 명의 의원들이 발의한 법률안을 보게 되면 주민을 위한 것인지, 주민들의 족쇄를 채우려고 하는 법률인지 알 수 없는 것도 있다. 주민자치위원들 그리고 주민들, 행정도 공부해야 한다. 그래야 제대로 된 주민자치를 실현할 수 있다”고 지적했다.

그는 또 “안양시에 부탁드린다. 주민자치(위원)회의 온전한 정착을 위해 간섭하지 않고 참견하지 않는다는 전제 아래 한시적인 지원과 관심이 필요하다. 그러기 위해서는 주민들이 주민자치의 필요성을 제대로 이해하고 스스로가 주민자치를 어떻게 해야 하는지 알 수 있는 장을 마련해 주길 부탁드린다. 행정은 이제 주민자치의 주민들이 제대로 알 수 있도록 올바른 방향을 제시하고 잘 지도해 주민 스스로가 주민자치를 만들어 갈 수 있도록 도와주어야 한다. 물론, 아직 익숙지 않고 숙련되지 않았기에 행정관료들이 봤을 때 많이 부족해 보일 수도 있다. 하지만 조금 더 인내해 준다면 우리나라에서 가장 훌륭한 주민자치 모델이 탄생하지 않을까 생각한다”라며 “체계적이고 논리적인 연구와 노력을 한 한국주민자치중앙회의 노하우를 안양시에 접목한다면 안양형 주민자치 모델을 만들 수 있지 않을까 생각해 본다. 미력하지만 경기도 주민자치회에서도 안양시 주민자치회가 바로 설 수 있도록 적극 돕겠다. 새 정부 출범과 민선 8기 지방자치가 갓 시작된 지금이야 말로 주민자치를 제대로 세울 최적의 시기일 것”이라고 제안했다.

 

‘읍면동-통리 중층형 주민자치회 모델, 풀뿌리민주주의 구현의 기반“

조성호 경기연구원 선임연구위원은 “행안부 7대 국정과제 중 하나가 주민자치회 개선인데 오늘 전상직 회장님이 많은 대안을 제시해주셔서 현 정부에서도 참고할 만한 것들이 많은 것 같다. 주민자치는 꼭 필요한 제도이다. 우리나라 국민이 불행한 이유가, 단체자치를 통해 서비스를 받기에 주민이 주인이 못되고 항상 객체가 되기 때문”이라며 “단체장, 국회의원, 지방의원들은 언뜻 보면 엘리트인데 좀 심하게 표현하면 이리떼로 보이기도 하는 것 같다. 선거철에만 주민을 주인으로 모시고 그 외에는 자기 이익만 챙긴다. 주민자치 안되어 있어 주민이 어려운 처지이고 주민소통과 화합이 안 된다. 민원해결도 힘들다. 어려운 여건을 도와주는 상부상조도 힘들다. 지역주민이 의지할 곳이 별로 없다. 요즘은 더 어려운 상황이다. 자살율 세계 1위, 저출산율 세계 1위, 고령화율 세계 1위, 이런 악조건 속 이곳에서 멀지 않은 수원 세 모녀 자살사건도 일어났다. 전 정권에서 지방자치법을 개정해 단체장, 의회의 권한은 대폭 보강됐는데 주민자치회 개선은 전혀 안 됐다. 주민자치회 설치에 관한 법률도 없는 상황에서 지방자치법 개정에서 주민자치 관련 내용이 누락 됐다. 주민자치회법은 계류 중으로 통과될 기미가 없다. 정치인들은 주민을 주인으로 보지 않는다”라고 비판했다.

이어 조성호 연구위원은 “제대로 된 주민자치회 개선방안과 관련해 한 부분만 말씀드리려 한다. 중층형 주민자치회 모델이다. 한국의 주민자치는 애초 첫 단추를 잘못 끼웠는데, 읍면동 주민자치회가 아니라 통리단위로 했어야 했다. 이 부분이 윤석열 정부에서 해결해야 할 과제”라며 “중층형 주민총회는 읍·면·동 내 통·리 주민조직이나 마을공동체들이 사전에 총회를 개최하고, 이를 통해 발굴된 의제를 읍·면·동 주민총회에 상정하여 운영하는 방식을 의미한다. 읍·면·동 주민총회는 통·리 주민총회가 의제를 선정하면, 지역의 자치계획을 수립함으로서 하위단위 마을총회의 상위단위 마을총회 역할을 수행한다. 중층형 주민총회는 풀뿌리민주주의가 구현될 수 있는 기반 만들기를 구상하고 주민자치의 대표성을 확보할 수 있다”고 설명했다.

조 위원은 또 “읍·면·동 주민총회의 의장은 읍면동 주민자치위원회 위원의 투표로 선출한다. 읍·면·동 주민총회의 실질적 업무 처리를 위해 주민자치위원회를 두고, 주민자치위원회 위원은 읍·면·동 주민투표로 선출된 위원 50%, 통·리 주민총회 의장 50% 즉 상하 양원제 구성방식으로 구성한다”라며 “주민자치위원회 산하에 사무국을 두고 그 직원은 주민자치회 대표자에 의해 채용하도록 하고, 주민자치회의 회계 및 직무 감사를 위하여 감사 2명을 둘 필요가 있다. 또, 통·리 주민총회 의장도 주민투표로 직접 선출한다. 통리 주민총회의 실질적 업무 처리를 위해 집행위원회를 두고 집행위원회 위원은 지역특성에 따라 적정한 숫자를 주민투표로 선출한다”고 덧붙였다.

네 번째 토론자인 임정빈 성결대 교수는 ‘주민자치회의 평가와 고도화를 위한 제언’으로 몇 가지 내용을 제시했다. 첫째 주민자치회의 대표성 강화와 주민참여의 확대가 필요하다. 지역공동체의 대표조직으로서 주민자치회가 그 역할을 수행하려면 대표조직으로서의 인식이 확산 공유되어야 할 것이다. 이를 위해서는 아파트입주자대표회의, 자생·직능단체 대표, 일반주민 대표와 연계가 보다 긴밀하게 이루어져야 할 것이다. 세부적으로는 주민자치회를 구성하는 분과위원회에 다양한 마을 공동체조직 및 집단이 활동할 수 있도록 하고 이들로 하여금 주요의제가 도출될 수 있는 구조를 만들어야 한다고 임 교수는 주장했다.

 

“의사결정기구 성격의 주민자치회, 지역 특성에 맞는 제도설계 및 모델개발, 법제화 중요”

그는 “주민의 대표성을 강화하는 구체적인 방안으로 주민조례발안에 관한 법률의 활용하는 것이다. 지역공동체의 주축인 주민자치회를 통해 주요의제를 상정하고 이에 대한 주민조례를 청구한다면 대표성 측면에서 상당한 효과를 볼 수 있을 것이다. 안양시도 주민자치회에 조례규칙제안권을 부여하여 향후 주민자치회(혹은 연합회)를 중심으로 주민조례발안권과 연계를 검토해 볼 수 있을 것”이라며 “주민자치회와 지방의회와의 관계 설정으로 대의제를 보완할 수 있는 민주적 제도로서의 공감대 형성이 중요하다. 대체제가 아닌 보완재로서의 중요성을 인식하여야 하고 주민들이 그 중요성을 이해해야 한다. 대의제 틀 속에서 입법권은 지방의회의 고유권이기에 주민자치회를 통한 제안이 자칫 지방의회가 갖고 있는 고유성을 침해 한다는 오해를 줄 수 있으므로 상호 협력해 나갈 필요가 있으며 상호보완적 틀 속에서 설계되어야 한다”고 주장했다.

계속해서 임 교수는 “읍·면·동 행정기관 및 주민자치센터 또는 주민자치회와의 관계 재정립, 주민자치회 지원을 위한 읍·면·동 행정체계 개편 및 역할 강화 등 주민자치회가 읍·면·동 단위 대표적 주민조직으로서의 구심체적 역할과 기능을 강화하기 위하여, 기존의 협력형 모델 중심에서 새로운 주민자치회 모델을 개발하고 이를 확산함으로써 주민자치 활성화를 위한 기반을 마련할 필요가 있다”며 단체장, 읍면동장 뿐만 아니라 지역주민들의 주민자치에 대한 교육이 필요성을 제기했다.

다음으로 주민자치회가 읍면동장과 함께 공동의 의사결정을 내릴 수 있어야 하고, 읍면동 및 자치단체에 읍면동 단위에서 이루어 질 수 있는 중요한 의제들에 대해 설명을 요구할 수 있는 권한을 부여해야 한다고 주장했다. 이를 위해 “읍면동 단위의 협의사무 기능을 발굴해 나가야 한다. 즉 읍면동 별 지역의 특성과 역량을 고려해 그 여건별로 주민자치의 권한과 기능을 강화시키고 주민체감형 사무에 대한 적극적 이관 등 읍면동 단위의 기능강화가 병행되어 협의사무가 수행 될 수 있는 구조를 만들어야 한다”고 임 교수는 밝혔다.

임정빈 교수는 또 탄탄한 거버넌스 구조를 확립해야 하며 의사결정기구 성격으로서의 주민자치회를 강조할 수 있어야 하며, 재정권 확보를 위해 조례세제의 도입과 주민자치상의 징세권이 논의되어야 한다는 점도 강조했다. 이와 함께 ‘안양시 도시 성격과 그 특성에 맞는 제도설계’ ‘지역별 특성에 맞는 모델개발과 법제화’의 필요성도 제기했다. 그리고 읍·면·동장 시민추천제나 개방임용제도의 도입 및 확산, 주민총회의 개선도 요구했다.

마지막 토론자인 박종배 시 주민자치협의회장은 다섯 가지 제안사항을 발표했다. 그는 먼저 주민자치위원장들이 한 목소리를 낼 수 있는 창구인 주민자치협의회가 앞으로 더욱 활성화될 수 있도록 시의 지원이 필요하다는 점을 강조했다. 다음으로 주민자치 공론의 장 활성화, 현장 중심의 행정, 주민과 행정의 공동 학습, 그리고 체계적인 주민자치 역량 강화 모델 개발 등을 요청했다.

 

“주민자치위원의 가장 큰 역할, 멋있는 어른 되는 것”

발제를 맡았던 전상직 회장은 “주민자치위원으로서 해야 할 역할이 정말 중요하다. 그 역할이나 일에 동의하지 못하거나 하기 싫다면 일을 할 수 없을 것이다. 주민자치위원은 마을의 어른이 되어야 한다. 위와 아래, 옆을 다 포용해야 한다. 이런 게 인격이라 생각한다. 위원님들이 멋진 어른이 돼주셨음 좋겠다. 위원님들의 가장 큰 역할은 멋있는 어른이 되는 것이다. 이를 위한 교육과정이 없는데 안양에서 한 번 멋지게 해주시길 부탁드린다. 다른 데서 하지않는 일들을 안양에서 먼저 과감히 앞서서 치고 나가신다면 저도 옆에서 비서 역할을 열심히 할 것”이라고 주문했다.

좌장을 맡은 심익섭 교수는 “주민자치회가 애초 기획대로 돌아갔으면 한다. 위원회는 회장, 단체장이 적극적이면 살아나고 그렇지않으면 잘 안되더라. 조례가 아니고 법으로 해서 단체장이나 읍면동장 함부로 좌지우지할 수 없게 했으면 한다. 그래서 10년 째 싸우고 있는데 더 싸워주셔야 한다. 주민자치위원회의 역할 관련해서는 애초 지역의 수많은 직능단체와 모임들의 구심체 역할을 해달라는 것이었다. 원래 대단히 중요한 역할이다. 그 동네의 중심 역할이다. 여러분들이 지방의 리더가 되어 많은 갈등들의 조정 역할을 할 수 있었으면 한다”고 당부했다.

사진=이문재 기자