통리 단위 주민자치회 모델을 제시한 발표가 비상한 관심을 모았다. 한국주민자치학회는 지난 2일 ‘통리 관치화의 실태에 대한 평가와 대안 제시’를 주제로 제52회 주민자치 연구세미나를 개최, 조성호 경기연구원 선임연구위원이 발제를 맡아 진행했다. 전영평 대구대 명예교수가 좌장을 맡고 윤영근 한국행정연구원 연구위원이 지정 토론에 참여했다.

조성호 연구위원은 “우리나라의 읍면동 단위는 선진국의 기초정부와 버금가는 인구 규모이기 때문에 읍면동 단위로 주민자치회를 설계․도입한 것은 정부의 정책오류이다. 그 결과, 지난 10년간 정부는 주민자치회를 정착시키기 위해 막대한 예산과 인력을 동원하였지만, 생활자치로서 주민자치를 정착시키는 데는 실패했다. 지난 10년간의 주민자치회 수난사 속에서도 지난해 새 정부가 출범하면서 주민자치회 개선이 국정과제로 채택됐다. 즉, 신정부는 15대 국정과제의 첫 번째 과제인 ‘지방분권 강화의 핵심 실천과제로서 주민자치회의 개선’을 제시했다. 신정부가 지방자치의 본질인 주민자치회 제도의 개혁을 국정 아젠더로 설정하였다는 점에서 이제 주민자치 제도가 발전할 수 있는 계기가 마련됐다고 본다”고 서두를 꺼냈다.

 

“읍면동 단위 주민자치로 진정한 생활자치 구현 어려워…통리 단위 주민자치 도입해야”

 

조 연구위원은 “오늘 발표에서는 신정부의 국정과제인 주민자치회 개선 중에서 ‘지역여건에 따른 주민자치회 구성․운영 다양화’를 위한 모델로서 통․리 단위의 주민자치회 모델을 제안하고자 한다. 우선적으로 통․리 단위의 주민자치회 도입 현황과 관치화의 실태를 평가하고 이를 토대로 통․리 단위의 주민자치회 모델을 도입하기 위해, 외국의 주민자치회 사례를 분석하여 전략적 과제를 제안하고자 한다”라면서 통리 수준 주민자치회 관련 연구의 애로사항을 밝히기도 했다. 그는 “지방자치 전공 학자들이 ‘통리 수준이 생활자치 단위로서 적정하다’는 언급은 많이 하지만 이론을 사례로 검증한 경우는 없다. 읍면동 단위의 주민자치는 진정한 생활자치가 아니다. 오늘 발제를 통해 하나의 지평을 제시해보고자 노력하겠다”고 덧붙였다.

본격적인 발제에 들어가 조성호 연구위원은 “2012년 대통령소속 지방행정체제 개편추진위원회는 통․리를 주민자치 영역으로 인식하여 주민자치회의 하부조직으로 필요시 통․리 단위로도 주민총회를 구성할 수 있다고 규정했다. 이처럼 주민자치 영역 측면에서 통･리 단위 문제점은 ⅰ) 읍․면․동 행정의 시녀화, ⅱ) 통･리장의 전횡, ⅲ) 통･리 주민자치 기능의 부재, ⅳ) 통･리 단위의 의결기관 부재, v) 통･리의 사회적으로 폐쇄적인 행정구조로 분류할 수 있다”고 설명했다.

먼저 ‘읍․면․동 행정의 시녀화’는 통･리장이 읍･면･동장에 의해 위촉됨에 따라 읍･면･동의 하부기관화 되어 있다는 것이다. 다음으로 ‘통･리장의 전횡’은 통･리에서 통･리장 홀로 사무를 처리함에 따라 독임제 형식을 취하고 있으므로 통․리 단위에서 통․리장을 견제할 기구는 존재하지 않는다는 것이다.

그리고 ‘통･리 주민자치 기능의 부재’는 통･리장의 주요 기능이 읍･면･동장의 지도･감독을 받아 임무를 수행하고, 읍면동에 대한 연락, 보고에 그치고 있다는 점을 지적한 것이다. 또 ‘통･리 단위의 의결기관 부재’로 우리나라의 통･리는 외국 사례(영국의 패리시, 일본의 자치회)와 다르게 별도의 주민총회가 없어 주민관치가 지속되고 있다는 것이다. 끝으로 ‘통･리의 사회적으로 폐쇄적인 행정구조’는 주민들에게 새로운 사실을 제공하고 참여를 통한 행정보다는 형식화된 참여 절차나 일방적으로 결정 및 시행하는 통･리의 전통적 중앙집권적 행정문화를 비판한 것이다.

“통리 주민자치회, 주민통합형-협력형 아닌 주민조직형 모델이 바람직”

 

계속해서 ‘통･리 단위 주민자치회 도입의 전략적 과제’와 관련해 ‘주민자치회의 모델 측면’을 고찰하며 조성호 연구위원은 “주민자치회는 읍면동 단위로 해당 행정구역의 주민으로 구성되며. 주민자치회의 위상과 권한, 행정기관과의 관계 등에 따라 ⅰ) 통합형, ⅱ) 협력형, ⅲ) 주민조직형으로 구분된다. 2013년 행안부는 이 중 주민자치회 시범사업의 도입 모델로서 협력형을 결정하여 추진했다. 협력형 모델은 읍면동 사무에 대한 협의․심의기구로서 주민자치회에 주민대표로 구성되는 주민자치위원회를 뒀다. 현행 읍면동사무소는 존치하며 주민자치회와 대등한 관계인 셈이다. 이러한 협력형 모델이 성공하기 위해서는 역할에 어울리는 위상과 권한의 부여가 필수적이나 법적․제도적 장치가 미비한 상황이다”라며 “결론적으로 주민자치회 협력형 모델은 주민자치회가 읍면동을 심의(지방의회 역할)하는 기초정부 모델이기 때문에 읍면동을 지방정부화 하지 않고는 실현이 불가능하다. 따라서 주민자치회의 협력형 모델은 기초정부 모델이기 때문에 선진국처럼 순수 주민자치 모델인 주민조직형 모델을 도입하는 것이 바람직하다”고 제시했다.

발제에 따르면, 주민자치회 사무에 대한 의결 및 집행기구로 규정된 주민조직형 모델의 기능은 △주민대표가 주도하는 주민자치회에 사무국(유급직원 또는 봉사자) 설치 △시군구와 대등한 협력관계 형성 △주민자치회는 시군구에 의견 제시 및 행정업무 협조, 시군구는 행재정 지원 제공 등이다.

다음으로 ‘통･리 단위 주민자치회의 설치 단위 측면’에 대해 조성호 연구위원은 “현행 제도와의 정책적 연계 및 조기 정착을 도모하고 운영상 효율성 확보를 위해 읍면동 단위로 1개의 주민자치회를 설치한다. 다만, 특별한 경우, 예외적으로 섬, 산간 지역 등 인구가 적고 산재한 지역, 지리적으로 교통이나 통신이 불편한 지역 등은 분회를 둘 수 있도록 한다. 필요시 통리 단위로도 주민총회를 구성할 수 있다. 총회 운영에 관한 사항은 읍면동 단위 주민총회 자체 규정을 준용하며, 자체 규정이 없는 경우 별도 규정을 제정한다. 법령상 시군구 단위의 임의단체로 규정하여 선택적으로 설치할 수 있다. 자치단체와 힘의 균형을 이루고 협력적 파트너십 형성에 유리한 측면이 있으나 지방의회의 견제와 충돌 가능성을 고려하여 자체적으로 필요에 따라 설치할 수 있도록 한다. 자치단체는 주민자치회에 재정 및 주민자치에 대한 정보, 기술 등을 지원하며, 주민자치회의 전체 사무가 시군구청장의 지휘‧감독을 받는다. 단, 위탁사무는 대등한 관계에서 계약 등에 따라 위탁하고 시군구청장이 회계감사를 실시한다”고 설명했다.

이어 조 연구위원은 서머빌(Somerville)의 근린자치 구역의 규모를 소개했다. 그가 유형화한 4단계는 △1단계: 주민수 500명 미만의 작은 집단 △2단계: 주민수 500~3000명의 이름이 붙여진 가장 작은 단위의 거주지 △3단계: 주민수 3000~2만명의 최소단위 정부 관할 거주지 △4단계: 주민수 2만명 이상의 지속가능한 최소단위의 거주지 등이다. 이 유형을 우리나라의 행정구역에 대한 인구자료를 중심으로 대략 적용해 보면, 행정동의 통이 ‘2단계’, 읍･면의 리의 경우는 ‘1단계’ 수준에 해당된다.

 

“통리 대표자 직선제 도입하고 사무국 수행 체제 갖춰야…주민총회를 최고 의결기구로”

 

조성호 연구위원은 “영국, 일본 등 선진국 주민자치회의 설치 단위는 약 1000명 이하의 마을 단위이다. 따라서 우리나라 주민자치회의 설치 단위는 통･리당 평균 인구를 고려하여 기본적으로는 ⅰ) 통･리 주민자치회를 설치하고, ⅱ) 도시의 아파트단지 지역은 아파트 입주자 대표회의를 주민자치회로 전환하여 설치하는 것이 합리적이다. 리당 평균 인구가 약 200명대 이하이고, 동의 통은 약 700명이므로, 통･리 주민자치회를 운영할 필요가 있다. 도시의 아파트단지 지역은 단지별로 지역정체성이 형성되어 있어 주민자치회 설치 단위로 적정하다고 본다"고 주장했다.

그리고 ‘통･리 주민자치회의 직선제, 기관구성 및 행․재정 측면’에 대해 발제자는 “現 기초자치단체 조례는 ⅰ) 통․리 단위 대표자의 직선제 도입, ⅱ) 통･리 주민자치를 수행할 수 있는 기구, ⅲ) 기구의 기능 및 사무, ⅳ) 기구의 재원이 명시되어 있지 않아 실질적인 통･리 주민자치는 어려운 상황이다. 통･리 단위 주민자치를 수행할 수 있도록, 통･리 대표자의 직선제 도입, 통･리 주민자치 수행 주체에 대한 별도의 기능 및 사무, 관련 재원을 마련할 필요가 있다”라며 “아울러 통･리 주민자치기구는 주민의 의견을 접수하는 주민총회를 설치한다. 통･리 주민총회는 주민자치기구의 최고 의결기구로 명시하고, 실질적 주민 의견수렴을 해야 한다”고 제안했다.

그는 또 ‘통･리 주민자치기구의 기능 및 사무’에 대해서는 ⅰ) 주민의 소통과 화합, ⅱ) 민원 접수 및 기초지자체에 민원 전달, ⅲ) 생활 공유서비스 공급사업, ⅳ) 주민총회 운영 등으로 규정했다. ‘아파트단지 구역’에서 통･리는 생활 공유서비스 공급의 자치권을 부여받아 아파트 단지 내 ⅰ) 주차장 방범, 엘리베이터, 조경, 쓰레기 처리, 조명 등 생활 공유서비스 공급에 대한 공동체 자치 시스템을 구축시킬 필요가 있다고 제시했으며, ‘非 아파트단지 구역’에서는 조경, 쓰레기 처리, 조명 등 생활 공유서비스 공급에 대한 공동체 자치 시스템을 구축시킬 필요가 있다고 김찬동 충남대 교수의 연구를 인용해 제시했다.

 

“생활 공유시스템 공급에 대한 공동체 자치 시스템 구축해야…시군구 협의회 조직도 필요”

 

또 ‘통･리 주민자치회의 재정’에 대해 조 연구위원은 “ⅰ) 회비, ⅱ) 주민세(개인분 일부), ⅲ) 기부금 등으로 재원을 마련할 필요가 있다. 감사는 통･리 주민자치회의 회계 및 직무에 대하여 연 1회 시행하고, 이에 대한 최종보고는 주민자치회 대표와 주민총회에 보고하도록 명시할 필요가 있다”고 밝혔다.

한편 ‘시군구 주민자치협의회 구축’에 관련해 발제자는 “통․리 단위 주민자치회의 연합체로서 시･군･구 주민자치협의회를 설치할 필요성이 있다. 시･군･구 주민자치협의회는 ⅰ) 정책개발, ⅱ) 지역주민 및 자치단체에 정책홍보, ⅲ) 협의회 회원 교육 및 연수의 기능을 강화하여, 통․리 주민자치회를 지원하고 대변하도록 한다. 시･군･구 주민자치협의회는 ⅰ) 총회, ⅱ) 이사회, ⅲ) 사무국으로 구성되며, 총회는 시･군･구 주민자치협의회의 최고 의결기관으로서, 통･리 주민자치회의 회장과 부회장으로 구성한다. 이사회는 회장 1명, 부회장 1명, 분야별 상임위원회장으로 구성함(분야별 상임위원회는 총회에서 투표로 결정함한다. 사무국은 ⅰ) 총회,ⅱ) 이사회, ⅲ) 분야별 상임위원회의 회의를 지원한다. 분야별 상임위원회는 ⅰ) 상임위원장, ⅱ) 시･군･구 주민자치협의회원, ⅲ) 관련분야 전문가로 구성하며, 통･리 주민자치회는 분야별 상임위원회를 통해 전문가로부터 정책 관련 자문을 받을 수 있다”고 구체적으로 명시했다.

끝으로 조성호 연구위원은 “ⅰ) 영국 패리쉬, ⅱ) 일본 자치회, 사례와 유사한 통･리 단위 주민자치가 이루어지기 위해서는 통･리 단위 주민자치회의 법적 권한과 지위를 명확히 설정해야 한다. 기존의 읍･면･동 단위 주민자치회는 지방분권법의 규정에 근거하고 있으나, 통･리 단위 주민자치회의 법적 근거는 부재하므로 별도의 법을 제정하거나 지방분권법을 개정할 필요가 있다”라며 “이를 위해 우선적으로 지방분권법 상의 주민자치회 설치권을 자치단체장으로 한정하고, 주민자치회 설치 구역을 읍면동 행정구역 단위로만 제한하는 족쇄 조항을 개정해야 한다. 그리고 통･리 단위 주민자치회의 명확한 법적 근거를 강화하기 위해 김두관 의원과 이명수 의원의 설치 관련 법률(안)을 확대 발전시킬 필요가 있다. 두 의원의 발인안 모두 주민자치회의 단위를 ⅰ) 읍･면･동과 ⅱ) 통･리로 명시하고 있다”고 설명하며 발제를 마무리했다.

 

사진=문효근 기자