서울대학교 행정대학원 한국정책지식센터의 제1061회 정책&지식포럼이 오늘(4월 4일) 오전 개최되었다. ‘주민자치 활성화’를 주제로 한 오늘 포럼에서 전상직 사단법인 한국주민자치중앙회 대표회장이 ‘한국의 주민자치’라는 발제를 맡았고, 전영평 대구대학교 명예교수가 좌장, 박경하 중앙대학교 역사학과 명예교수(한국주민자치학회 부설 향약연구원장)과 서인석 안양대학교 행정학과 교수가 토론자로 함께 했다.
전영평 교수는 모두 발언에서 “지방자치에 대해 많은 토론이 있어도 주민자치 토론은 많지 않다. 오늘 포럼도 마찬가지일 것이다. 주민자치를 주제로 토론하려 하는가. 근본적으로 지방자치는 단체자치와 주민자치로 구성된다. 단체자치는 분권과 권한을 부여 받아 발전해 왔지만 주민자치는 현재 주민이 자치할 수 없는 구조다. 결국 반쪽짜리 지방자치인 것”이라며 “오늘 발제를 맡은 전상직 회장이 운영하는 한국주민자치학회 작년 한 해에 주민자치 연구 세미나만 50회를 넘게 실시한 바 있다. 한국주민자치중앙회와 한국주민자치학회는 우리나라의 독보적인 주민자치 옹호집단으로서 많은 기능과 역할을 감당하고 있다. 오늘 포럼에서도 많은 의제를 발견할 수 있으리라 본다”라고 전했다.
잘 먹고 잘 살고 잘 노는 게 주민자치 본질, 단 주민 모두 함께 해야
본격적인 발제가 시작되었다. 전상직 회장은 “어제 경남도의회에서 발제를 하며 말씀 드렸듯이 사공이 많으면 배가 산으로 간다지만 우리나라는 사공이 하나라 군주제가 성공하지 못했다. 조선은 계획(plan)과 실행(do)이라는 프로세스를 풀어 내지 못한 것이다”라며 “주민자치에서도 마찬가지다. 길가에 집을 지으면 삼년 가도 못 짓는다는 말이 있다. 길가는 사람이 저마다 집에 살아보고 불편했던 점 보완할 점을 이야기 했을텐 데 제대로 경청하지 않으니 결국 집을 잘 못 짓는 것이다. 이처럼 오늘 포럼은 발상의 전환이 있어야 하는 시간”이라고 발제의 포문을 열었다.
전 회장은 “주민자치의 본질은 잘 먹고 잘 살고 잘 노는 것이다. 단 이걸 혼자 하면 개인자치, 관료가 하면 관료행정, 시민단체가 하면 시민운동이다. 주민 모두가 함께 해야 비로소 주민자치가 완성되는 것”이라며 “그런데 뒤집어 놓고 보면 잘 먹고 잘 살고 잘 노는 일 중 국가나 단체장, 시민단체가 해줄 수 없는 일이 분명히 있다. 그것은 마을차원의 문제, 생활차원의 문제를 다루는 것이다. 이게 바로 주민자치”라고 전했다.
미국의 주민자치, 민주주의 신념과 확신에서 비롯돼
전 회장은 ‘주민자치의 함의를 링컨의 ‘국민의 국민에 의한 국민을 위한 정부는 이 지상에서 결코 사라지지 않을 것’이라는 1863년 게티스버그 연설에서 살펴 볼 수 있다. 놀랄만한 사실은 그로부터 100년 뒤인 1963년, 케네디 대통령의 ‘국가가 당신을 위해 무엇을 할 수 있는지 묻지 말고 당신이 국가를 위해 무엇을 할 수 있는지 물어보라’는 취임사다“라며 ”미국이 민주주의를 100년 시행하고 나니 이제는 국가가 주민을 위해 일하는 게 아니라 주민이 국가를 위해 일할 수 있는 시스템이 갖춰졌다는 신념과 확신, 그리고 자부심이 생긴 것이다. 이렇듯 주민들이 우리 동, 우리 구, 우리 시를 위해 일하도록 만드는 게 주민자치다. 다시 말해 주민과 마을의 생활관계를 주민과 마을을 위해 주민 스스로 결정하고 실행하는 체계가 주민자치인 것“이라고 말했다.
우리나라 역사에도 주민자치 있어, 촌계와 향회조규
전상직 회장은 “1999년 주민자치를 처음 접했을 때 일본, 독일, 프랑스, 스위스 등의 주민자치 이야기만 하는 학자들이 많았다. 그런데 제가 주민자치 현장에서 생각해 보니 우리나라도 주민자치 있지 않았나 싶더라. 실록을 찾아보니 우리 역사에도 주민자치가 많았다”라며 “수령과 재지사족은 분권이 되었다. 그러나 양반과 상민 간에는 분권이 되지 않았다. 그래서 양반끼리 한 향약은 충분히 성공했다. 그러나 양반과 상민이 한 향약이나 양반과 수령과 상민이 함께 한 향약은 모두 실패했다. 단, 상층민들끼리 함께 한 촌계만은 크게 성공했다. 촌계가 바로 우리나라 주민자치 원형인 것”이라고 설명했다.
그는 “대한제국에서 1895년 유길준 선생이 향회조규를 만들어 소향회, 중향회, 대향회를 구성했다. 소향회는 리에 설치되어 매 호 대표가 모여 회장 선거를 하고 중향회는 면에 두어 소향회에서 회장 1명, 대의원 2명 등 3명이 모여 면회를 구성한다. 여기서도 또 다시 3명이 모여 군회인 대향회를 구성하는 것”이라며 “그러나 일제가 다 말살해 연결고리가 끊어져 버렸다. 되레 일제 잔재 남아있다. 읍면동과 통리를 공무원이 관리하는 것은 흡사 일제 식민지와 같은 현실”이라고 날카롭게 지적했다.
주민이 구역을 마을로, 주민을 이웃으로 승인하는 게 주민자치 원리
그는 이어 “그렇다면 주민자치의 원리는 무엇일까? 주민이 구역을 내 마을로, 옆에 잇는 주민을 이웃으로 마을의 일을 내 일로 승인하는 것이다. 국가가 무엇을 해줘야 하는 것이 아니라 주민자치의 원리가 원활히 실행되도록 분권해 줘야 한다. 그러나 이러한 분권은 일체 없다”라며 “주민자치의 주체는 자발성, 자주성, 자율성에 의거해야 하는데 행정과 정치적인 목적으로 제약되고 있다. 주민자치회는 비행정, 비정치, 비영리 조직이자 고유의 목적을 가진 지역보편 조직이다. 따라서 주민자치회는 주민이 만들고 직접 운영할 수 있는 권리와 의무가 있어야 하고 주민자치회는 이러한 주민의 권리 및 행위능력을 대변하고 대표해야 한다”라고 강조했다.
행안부의 표준조례 왜곡, 주민 없는 주민자치회 만들어
전상직 회장은 또 “그런데 주무부처인 행정안전부는 주민 없는 주민자치회로 왜곡시켜 버렸다. 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제27조 주민자치회 설치에 관해 ‘풀뿌리자치 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍면동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’는 조항을 행정안전부 주민자치회 표준조례에서는 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이란 문구를 삭제한 것”이라며 “주민자치회에 주민이 없어진 것이다. 대신 위원으로 채워 넣었다. 주민자치회의 회칙 제정권이 박탈되었고 대신 시군구 조례에 묶여 관치화된 것이다. 회장 선출권도 박탈되고 대신 공개추첨으로 무력화시켰다. 재정권 역시 빼앗아 시군구 예산에 의지하게끔 예속화시켜 버렸다. 결국 지금의 주민자치회는 주민이 아닌 소수의 위원만으로 구성된 심각하게 기형적인 구조”라고 성토했다.
그는 이어서 “제29조에 의하면 주민자치위원마저도 단체정이 위촉하게 되어 있다. 주민 없는 자치회에서는 위원이 전부일 수밖에 없다. 이렇게 만들어 놓고 주민자치해라? 결국 사람 뽑아 놓고 일을 시킬 것인가 일을 만들어 놓고 그에 맞는 사람을 뽑을 것인가의 문제”라며 “그리고 주민이 있고, 위원이 있고, 단체장이 있으면 위원은 주민자치 성패를 좌우하는 사람인데 이 위원을 주민이 선정하고 단체장이 위촉하거나 단체장이 선정하고 위촉도 하는 것은 고민해 봐야할 사안”이라고 전했다.
주민자치회, 주민에게 자치 동기 부여하고 숙성시켜야
전 회장은 이어 “주민자치위원과 사업이 맞지 않으면 실패할 수밖에 없다. 우선 부족한 능력의 문제가 있다. 능력자가 권력화, 이익화, 신분화되기 때문이다. 주민자치회의 부족한 능력을 어떻게 해야 하는지가 관건”이라며 “주민자치 역시 동기가 있어야 한다. 주민자치의 동기는 크게 이익동기, 권력동기, 명예동기로 나눌 수 있다. 이익을 원하고 권력을 원하고 명예를 원한다고 다 나쁜 것인가? 아니다. 단지 제도로 주민 각자가 추구하는 가치를 제공함으로써 마을과 이웃을 위해 힘쓰도록 동기 부여하면 되는 것”이라고 못 박아 말했다.
그는 또 “이익동기는 주민자치사업의 원동력이 되고 권력동기는 주민자치회의 주민 및 지역 대표성을 제고시킨다. 명예동기는 주민자치행사에 필요한데, 명예를 주면서 가치 있는 사업을 하도록 하는 것이다. 따라서 주민자치회는 주민들에게 자치의 동기를 부여하고 숙성시켜야 할 책무가 있다. 물론 쉽지 않다. 매우 난해한 설계다”라고 평가했다.
읍면동은 협치-통리는 자치, 이중구조 주민자치회 필요
전상직 회장은 “현재 우리나라 읍면동과 통리는 민주화 사각지대다. 읍면동은 대다수가 자치단체에 가까운 큰 규모다. 인구도 무보수 명예직의 비상근 주민자치회가 감당할 수 있는 규모가 아니며, 면적에서도 생활 관계가 형성될 수 있는 곳이 아니다”라며 “주민자치회를 통리 계층에 설치하는 것이 현실적으로 적절하다. 기존의 행정 보조기능을 주민자치회로 전환하면 된다. 이중구조 주민자치회는 지역이나 주민을 대표하는 자치기능, 자치단체와 협력하는 협치기능으로 구분된다. 따라서 자치기능을 통리에 두고, 협치기능을 읍면동에 두는 이중구조로 주민자치회 설계가 충분히 가능하다”라고 제안했다.
마을서비스사업이 진짜 주민자치형 사업
전 회장은 또 “마을에는 능력 있는 주민이 많고 해야 할 일도 많으며, 잘되는 방법도 많다. 왜 못하나? 행정적, 정치적, 사회적 장애가 있기 때문”이라며 “그렇다면 우리나라 주민자치회의 임무는 무엇일까? 주민자치회의 주체가 자치단체에서 지역 주민이 대표성을 부여해 변경된다면 주민자치회의 역할도 바뀌어야 한다. 사회적자본 형성, 사회서비스 공급, 주민목소리 대변을 우리 주민자치회도 할 수 있는 것”이라고 강조했다.
그는 이어서 “주민자치는 일, 다시 말해 마을사업을 통해 개인의 인격과 마을의 공동체 의식이 눈 뜨는 행위다. 그런데 현재 주민자치회 사업은 봉사활동이 대다수인 실적 위주의 행정서비스형이나 시민단체 활동을 사업화하는 서울형 주민자치회, 주민자치회 시범실시 같은 완장형 시민운동이 대부분이다. 공동체 생활에 필요한 마을서비스 사업이야말로 진정한 주민자치형 사업이다”라고 주장했다.
주민자치 왜곡한 시장군수구청장, 중간지원조직 설치 주도
전상직 회장은 “주민자치를 왜곡한 시장군수구청장은 중간지원조직 설치를 주도했다. 여기서 주민은 철저히 배제되었다. 시민단체가 교육을 맡았고 정치적으로 편향적인 활동을 펼쳐왔다. 주민자치회의 운영도 주도하며 주민의 자치권을 장악해 버린 것”이라며 “얼마 전 폐지된 서울시 마을공동체사업 사례처럼 서울시마을공동체종합지원센터-마을자치센터-동자치지원관으로 이어지는 중간지원조직 체계가 주민자치회를 지배하고 주민자치회의 정당한 권리를 말살시킨 것이다. 주민 동의 없이 모든 것을 민간에 위탁해 버리는 작태는 이미 실패했던 수령향약, 양반향약과 다를 게 없다”라고 날카롭게 꼬집었다.
주민자치회, 지역 특성 반영한 다양한 모델 필요
전 회장은 “모든 지역의 주민자치회를 일률적으로 강요하는 것도 문제가 많다. 주민이 알아서 하도록 맡겨 주는 건데 그렇게 못한다면 주민자치회 유형이라도 다양한 모델로 분류해야 한다. 주민자치회가 지역과 사회에 따라 차별화되고 다르게 운영될 수 있어야 한다”라며 “단독주택과 상업지역, 아파트단지 등 여건과 환경이 다르다. 아파트의 경우 주민이 준비하는 것은 거의 없다. 단독주택과 아파트, 상업지역은 또 다르다. 지역 마다 차별화된 주민자치회가 있어야 한다”라고 전했다.
끝으로 전상직 회장은 “마을에서 태어나 젊은 시절을 살아가며 잘 먹고 잘 살고 잘 놀다 마을의 모범적인 어른이 되고, 이 어른을 본받은 아이들이 태어나 이어지는 것이 필요하다. 주민자치의 소박한 출발이 바로 여기에 있는 것”이라며 발제를 마무리 지었다.
현재의 주민자치 조선의 촌계 보다 못해
토론이 시작되었다. 박경하 교수는 “향약은 사족이나 수령이 통치, 지배를 위해 시행한 것이다. 기층민끼리 자생적으로 만든 촌계가 주민자치 원형이다. 그런데 우리 역사에서 지방자치는 꾸준히 발전해 왔으나 주민자치는 실제 읍면동장 자치회라고 할 수 있다. 조선시대 촌계보다 못하다”라고 지적했다.
그는 이어서 “1961년부터 해산되었던 지방의회가 1991년부터 다시 부활되어 본격적인 지방자치시대가 시작되었다. 지방자치는 30여 년이라는 기간 동안 자리를 잡아가고 있다. 중앙권한의 지방 이양문제는 중앙정부와 지방자치 단체와의 사이의 권한을 주고받는 문제이기에 일반 주민들이 참여하기는 어렵다”라며 “지방자치의 두 기둥이 단체자치와 주민자치 영역이다. 그러나 지방자치법은 중앙정부와 지자체 사이의 역할과 권한의 관계를 규정하는데 초점을 맞추게 되어서 단체자치 중심의 지방자치법이 되고, 주민자치는 상대적으로 소홀하게 다뤄지는 불균형의 지방자치법이 되었다”라고 안타까움을 피력했다.
박 교수는 “지방자치법 전부 개정안이 통과돼 시행 중인지만 주민자치 조항은 모두 삭제되었다. 새로운 개정안 마련 및 주민자치회 단독법안이 필요하다. 또한 시군구별로 특화된 지역에 맞는 주민자치 조례도 있어야 할 것”이라며 “읍면동 협치-통리 자치의 이중구조라면 통리회를 새로 구성하자는 것인지 읍면동은 그대로 두자는 것인지 의문이다. 그리고 각 나라의 역사적 환경에 맞춰 주민자치가 발전했는데 우리나라가 벤치마킹할 해외 주민자치 사례가 있는지 찾아볼 필요가 있다”라고 말했다.
버려진 통리, 제주도는 리 단위 민주화 되어 있어
이에 전상직 회장은 “주민자치 연구를 제대로 하는 학자가 없다. 돈도 안 되고 힘도 안 되기 때문이다. 특히 주민자치가 어려운 이유는 정치적인 내용이 많기 때문이다. 그뿐 아니다. 사회학, 법학, 교육학, 종교학, 인류학, 역사학, 국제학 등과 연관된 게 주민자치다. 접근하기 어렵다. 그러나 주민자치는 꼭 필요한 것이니 거절할 수 없는 제안서를 만들고자 노력 중”이라며 “현재 우리나라 통리는 버려진 상태다. 비민주적인 요소가 많다. 통리를 민주화 하는데 왜 이리 인색한가. 모두 눈 떠 주시기 바란다. 예를 들어 제주도에는 리 단위가 민주화 되어 있어 리장도 직접 선출하고 리 회비도 내어 리 사업을 하고 있다. 이렇듯 주민자치가 훌륭히 형성될 수 싰는데 정부는 인정해 주지 않는다. 주민 역시 공공성을 안 받아 들인다. 공공성에서 출발해 자치로 갈 것이냐, 자치에서 공공성으로 갈 것이냐 실천의 문제”라고 답했다.
주민자치 성공사례 아닌 실패사례 분석해 적용해야
이어서 서인석 교수의 토론이 이어졌다. 그는 “주민자치회에 대한 연구를 많이 했다기보다 2000년 중후반부터 주민참여예산제를 연구해 왔다. 한국 사회에서 주민자치회와 주민참여예산제는 별도다. 브라질 포르투알레그레시에서부터 시작된 주민참여예산제도는 하나의 민중운동이다. 의회의 부패로 모든 사업을 제로베이스에서 검토한 것으로, 직접민주주의 사례로 잘 알려져 있다. 한국도 도입했는데 광주광역시 한 자치구에서 처음 시도했다”라며 “주민자치와 무관하지 않다. 다만 상충되는 모순들이 제도화된 상황에서 무엇을 다뤄야할지 혼란스러운 점이 많을 뿐”이라고 전했다.
서 교수는 또 “한 방송 프로그램에서 타운홀미팅을 다루며 거버먼트에서 거버넌스로 이어지는 이야기를 한 적이 있다. 여기서 근린자치를 거버넌스로 해석한 것이다. 이상적으로는 근린단위가 가장 좋은 자치 단위 아닌가. 이것이 결국 주민자치인 것”이라며 “자기가 결정하고 실행하는 게 주민자치다. 우리가 알고 있는 수많은 분권과 자치제도, 학술적 이론에서 말하고 싶었던 것은 결국 주민자치 활성화다. 다만 어떻게 개념화 하느냐에 따라 다른 형태로 표현된 것이다. 사회학적으로 볼 때 주민자치는 일종의 민중혁명으로 볼 수도 있기 때문”이라고 전했다.
이어서 “결국은 주민자치다 어떤 이론을 취사선택할지의 문제다. 한국 사회에서 외국의 주민자치 제도를 도입해 이론적이나 개념적으로 추론했다기 보다 성공사례를 받으 들여 확산시키는데 주력한 것 같다. 이제는 성공사례 아닌 실패사례를 분석해 적용해야 할 것”이라고 제안했다.
서 교수는 끝으로 “주민자치에도 인센티브가 부여되어야 한다. 근린자치 차원에서 어떻게 주민을 참여 시킬 것인가. 패널을 구성한다든지 기업에서 주민자치에 참여 할 수 있도록 시간적 배려를 해준다든지, 실제적 방안을 모색해야 할 것”이라 밝혔다.
우리 시대 결국은 주민자치, 공동의 연구 필요해
현재 주민자치회가 법적인 지위를 가졌는지 묻는 플로어의 질문도 있었다. 이에 전상직 회장은 “현재 주민자치회는 법적 지위를 획득하지 못했다. 국회에서 주민자치회법을 통과시켜야 하는데 아직 계류된 상태다. 입법에 참고하기 위해 행정안전부에서는 주민자치회 시범실시만 10년째 하고 있다. 이 정도면 주민자치 하지 않겠다는 것과 같다”며 “더 좋은 주민지차회법을 만들기 위해 노력해야 하는 상황이나 어느 누구도 신경 쓰지 않고 있다. 한국주민자치중앙회와 한국주민자치학회의 더 강한 노력이 필요한 시점”이라고 답했다.
끝으로 좌장인 전영평 교수는 “주민자치 해야 하나 말아야 하나 말도 많지만 결국 주민자치는 우리 시대 소명이다. 주민자치, 하는 게 맞다. 우리의 일 우리 사명이라 생각하고 다 함께 연구해 나가자”라고 전하며 이날 포럼을 마무리 지었다.
사진=문효근 기자
