경희대학교 공공대학원 고양Off-캠퍼스 25기 최고위지도자(CEO) 과정에서 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장이 특강을 펼쳤다.

지난 3월 개강한 경희대학교 공공대학원 고양Off-캠퍼스 25기 최고위지도자(CEO) 과정은 매주 금요일 오후 6시 30분부터 9시까지 특강을 이어가는 중이다. 5월 26일 경기도 고양시 일산서구청 2층 대강당에서 전 회장은 ‘한국의 주민자치’를 주제로 공공성 과목 특강을 펼쳤다. 전상직 회장의 특강을 지상중계한다.

 

전상직 회장은 “세상에서 제일 큰 것일 뭘까? 여러 가지가 있겠으나 그 시작은 아주 작은 것에서부터 비롯된다. 주민자치도 시작은 소박하다. 10개의 사과가 있을 때 하나씩 나눠 먹고 1개의 사과가 남았을 때 이 사과를 누구에게 줄 것인지 함께 고민하고 상의해 제일 필요한 사람한테 주는 것, 이것이 또한 주민자치다"라며 "주민이 주민을 이웃으로, 주민이 거주하는 지역을 나의 마을로 인정할 때 주민자치가 성립된다. 행정이나 관료, 정치가 아닌 주민들에 의한 주민자치를 할 수 있는 것"이라고 전했다.

그는 이어 "제대로 된 주민자치를 실현하기 위해 한국주민자치학회, 한국주민자치중앙회를 창립하고 주민자치 현장에서 20년 동안 주민자치를 해 왔지만 주민자치는 여전히 제대로 가동되지 않고 있다"라며 "우리나라 주민자치가 전통과 경험이 있지만 제대로 살려내지 못하는 근본적인 원인은 주민자치의 본질과 가치를 놓치고 있기 때문”이라고 특강의 포문을 열었다.

 

민주주의 신념에서 출발한 미국 주민자치, 한국 읍면동/통리는 민주주의 사각지대

전 회장은 주민자치의 함의에 대해 “링컨의 ‘국민의 국민에 의한 국민을 위한 정부는 이 지상에서 결코 사라지지 않을 것’이라는 1863년 게티스버그 연설에서 살펴 볼 수 있다. 놀랄만한 사실은 그로부터 100년 뒤인 1963년, 케네디 대통령의 ‘국가가 당신을 위해 무엇을 할 수 있는지 묻지 말고 당신이 국가를 위해 무엇을 할 수 있는지 물어보라’는 취임사다”라며 “미국이 민주주의를 100년 시행하고 나니 이제는 국가가 주민을 위해 일하는 게 아니라 주민이 국가를 위해 일할 수 있는 시스템이 갖춰졌다는 신념과 확신, 그리고 자부심이 생긴 것이다. 이렇듯 주민들이 우리 동, 우리 구, 우리 시를 위해 일하도록 만드는 게 주민자치다. 다시 말해 주민과 마을의 생활관계를 주민과 마을을 위해 주민 스스로 결정하고 실행하는 체계가 주민자치인 것”이라고 말했다.

전 회장은 “주민자치는 민주제다. 그러나 시도/시군구에서는 단체장과 의원을 직선하는 간접민주제와 주민투표발안 및 소환 등 직접민주제가 시행되고 있지만 읍면동과 통리는 직간접민주제가 부재된 민주주의의 사각지대”라며 “지방자치는 국가가 지방을 통치하는 전통과 주민이 지방을 자치하는 전통이 있는데 선진국일수록 주민에 의한 주민자치가 발전되어 있다. 하지만 우리나라는 아직도 지방을 국가가 통치하고 있다”라고 날카롭게 꼬집었다.

 

구역을 마을로, 타자를 이웃으로 승인하는 게 주민자치의 출발

전 회장은 “주민자치는 주민이 마을의 생활관계를 주민과 마을을 위하여 주민이 스스로 결정하고 실행하는 것이다. 이게 주민자치의 정의다. 따라서 읍면동 주민자치회는 읍면동 주민총회라는 최고결정기관이 규약을 제개정하고 회장 및 감사를 선출하며, 주민자치회 사업과 예산을 결정해야 한다”라며 “결국 주민에 의해 만들어지고 주민에 의해 운영되어야 하는 것이 주민자치”라고 단언했다.

그는 이어 “그렇다면 주민자치의 원리는 무엇일까? 주민이 구역을 내 마을로, 옆에 잇는 주민을 이웃으로 마을의 일을 내 일로 승인하는 것이다. 국가가 무엇을 해줘야 하는 것이 아니라 주민자치의 원리가 원활히 실행되도록 분권해 줘야 한다. 그러나 이러한 분권은 일체 없다”라며 “결국 주민자치의 주체는 자발성, 자주성, 자율성에 의거해야 하는데 행정과 정치적인 목적으로 제약되고 있다. 주민자치회는 비행정, 비정치, 비영리 조직이자 고유의 목적을 가진 지역보편 조직이다. 따라서 주민자치회는 주민이 만들고 직접 운영할 수 있는 권리와 의무가 있어야 하고 주민자치회는 이러한 주민의 권리 및 행위능력을 대변하고 대표해야 한다”라고 강조했다.

 

우리 역사에도 촌계, 향회조규 등 빛나는 주민자치 전통 존재

전상직 회장은 “제가 1999년 주민자치를 처음 접했을 때 일본, 독일, 프랑스, 스위스 등의 주민자치 이야기만 하는 학자들이 많았다. 그런데 주민자치 현장에서 생각해 보니 우리나라도 주민자치 있지 않았나 싶더라. 실록을 찾아보니 우리 역사에도 주민자치가 많았다”라며 “수령과 재지사족은 분권이 되었다. 그러나 양반과 상민 간에는 분권이 되지 않았다. 그래서 양반끼리 한 향약은 충분히 성공했다. 그러나 양반과 상민이 한 향약이나 양반과 수령과 상민이 함께 한 향약은 모두 실패했다. 단, 상층민들끼리 함께 한 촌계만은 크게 성공했다. 촌계가 바로 우리나라 주민자치 원형인 것”이라고 설명했다.

그는 “대한제국에서 1895년 유길준 선생이 향회조규를 만들어 소향회, 중향회, 대향회를 구성했다. 소향회는 리에 설치되어 매 호 대표가 모여 회장 선거를 하고 중향회는 면에 두어 소향회에서 회장 1명, 대의원 2명 등 3명이 모여 면회를 구성한다. 여기서도 또 다시 3명이 모여 군회인 대향회를 구성하는 합리적 구조였다”며 “그러나 일제가 말살해 연결고리가 끊어져 버렸다. 일제는 전통사회를 직접 장악하기 위하여 2~3개 마을을 묶어 행정계층인 읍면으로 편제했다. 읍면에 공무원을 읍면장으로 배치하고 주재소까지 설치, 주민자치 조직을 전면 행정조직화한 것이다. 이를 통해 조선 사회를 파괴해 수탈이 용이한 조직으로 재구성한 것이다. 이러한 일제 잔재 남아있다. 읍면동과 통리를 공무원이 관리하는 것은 흡사 일제 식민지와 같은 현실”이라고 날카롭게 지적했다.

 

압축성장이 발생시킨 한국 사회 폐해, 주민자치가 대안

전 회장은 “서구가 300년, 일본이 100년 걸려 만든 현대화를 한국은 30년 만에 일궈냈다. 서구는 촘촘하게 했지만 한국은 엉성하게 해 선착순 경쟁에서 이겼을 뿐이다. 이러한 선착순문화, 능력지상주의가 주는 폐해로 잘 사는 것만 생각하고 인간답게 사는 것은 잊어버리고 말았다”라며 “일사불란하게 발전된 한국 사회는 벌거벗은 경쟁에 치중했고 영혼 없는 엘리트를 양성했으며, 이로 인해 위험사회를 넘어 잔인사회로 진입하는 안타까운 결과를 낳고 말았다. 이런 사회 분위기 속에 많은 사람들이 고향을 떠나 서울 등 대도시로 떠나는 이촌향도가 발생했고 도시는 거대화되고 밀집화되었다. 당연히 공동체사회로서의 미숙성이라는 결말에 마주치게 된다”라고 꼬집어 말했다.

그는 이어 “이 같은 현상은 최근까지 계속되고 있는데, 압구정동 현대아파트 통반 편성을 보면 각 동사이의 관계, 층 사이의 관계가 단절돼 제대로 된 통반의 기능을 수행하지 못한 채 심각한 해체현상을 겪고 있다”라며 “특히 아파트라는 공간은 공적 냉소와 사적 정열이 존재하는 곳이다. 공공성과 사회성이 빈약해 이웃을 타자화하고 주거를 은신처화 시키지만 이것을 감히 이기주의라 지적할 수 있을까? 시대적 여건이 그러했기 때문이다. 결국 우리가 마주한 것은 압축성장의 복수다. 그렇다면 압축해법이 필요하다. 주민자치가 대안이 될 수 있다. 그러나 학자들은 해외 사례에만 치중하지 우리가 처한 현실은 제대로 알지 못 한다”라고 안타까워했다.

 

분권과 자치로 주민자치회에 입법·인사·재정권 부여해야

그렇다면 주민자치의 필요충분조건은 무엇일까?

전 회장은 이에 대해 “주민자치회의 원리는 인간의 존엄성에 기초를 두고 공동선-연대성-보조성으로 구성된다. 따라서 분권과 자치라는 두 개의 축 아래 주민들이 구역을 마을로 승인하는 자발성, 주민들이 주민을 나의 이웃으로 승인하는 자주성, 주민들이 마을일을 나의 일로 승인하는 자율성 등이 필요충분조건으로 관계하는 것이 바로 주민자치의 조건이다”라며 “주민자치 정책은 이를 위한 분권에 집중되어야 한다. 그러나 과연 그러한 정책이 펼쳐지고 있느냐? 아직 그런 정책이나 제도는 확립되지 않았다”라고 지적했다.

그는 이어 “주민자치회의 성공 조건 역시 주민들이 자치할 수 있는 방법을 제공하고 주민자치회가 주민의 자치로 공공에 기여하는 것이다. 그렇다면 정부는 이런 조건을 제공할 수 있도록 지원해야 한다. 더불어 주민들이 자치로 마을에 기여할 수 있도록 여건과 환경을 만들어 줘야 한다”라며 “이것이 자치의 충분조건이고 분권의 필요조건이며, 결국 주민 없는 자치회가 있을 수 없듯이 정부 없는 자치회도 있을 수 없는 것이다. 그러나 주민자치는 10년 넘게 시범실시 중에 있다. 심지어 표준조례라는 이름으로 왜곡하고 있다”라고 성토했다.

 

주민자치사업, 감수성 없으면 강요사업, 상상력 없으면 전시사업

전 회장은 “주민자치의 본질은 잘 먹고 잘 살고 잘 노는 것이다. 단 이걸 혼자 하면 개인자치, 관료가 하면 관료행정, 시민단체가 하면 시민운동이다. 주민 모두가 함께 해야 비로소 주민자치가 완성되는 것”이라며 “그런데 뒤집어 놓고 보면 잘 먹고 잘 살고 잘 노는 일 중 국가나 단체장, 시민단체가 해줄 수 없는 일이 분명히 있다. 그것은 마을차원의 문제, 생활차원의 문제를 다루는 것이다. 이게 바로 주민자치”라고 전했다.

“주민자치 사업의 방향설계 능력은 자치사업 비용 보다 자치사업 가치에 더 큰 비중을 두어야 한다. 이를 위해서는 주민의 니즈를 인식하는 감수성과 감수성이 포착한 니즈를 충족시켜줄 사업을 구상하는 능력이 구비되어야 가능할 것”이라고 전한 전 회장은 “주민자치에서 감수성 없는 사업은 강요하는 사업이 되고 상상력 없는 사업은 쓸모없는 전시사업이 된다. 따라서 제대로 된 주민자치 사업은 그리고 이에 대한 실행은 주민의 적극적인 참여와 행정의 간섭 없는 지원으로 실현될 수 있다”라고 설명했다.

 

 

표준조례의 왜곡, 주민 없이 소수 위원만 있는 기형적인 주민자치회

한편, 베네수엘라 차베스 대통령의 정책을 벤치마킹한 문재인 정부의 시범실시 주민자치회는 철저히 실패했다고 지적한 전상직 회장은 그 이유에 대해 “지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제27조 주민자치회 설치에 관해 ‘풀뿌리자치 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍면동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’는 조항을 행정안전부 시범실시 주민자치회 표준조례에서는 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이란 문구를 삭제해 버렸다”라고 꼬집으며 “이로 인해 주민자치회의 회칙 제정권은 박탈되었고 대신 시군구 조례에 묶여 관치화된 것이다. 주민자치회장 선출권도 박탈되고 공개추첨으로 무력화시켰다. 재정권 역시 빼앗아 시군구 예산에 의지하게끔 예속화 시켜 버렸다. 결국 지금의 주민자치회는 주민이 아닌 소수의 위원만으로 구성된 심각하게 기형적인 구조다”라고 강하게 비판했다.

전 회장은 특히 “표준조례 제29조에 의하면 주민자치위원마저도 단체정이 위촉하게 되어 있다. 주민 없는 자치회에서는 위원이 전부일 수밖에 없다. 이렇게 만들어 놓고 주민자치해라? 결국 사람 뽑아 놓고 일을 시킬 것인가 일을 만들어 놓고 그에 맞는 사람을 뽑을 것인가의 문제”라며 “그리고 주민이 있고, 위원이 있고, 단체장이 있으면 위원은 주민자치 성패를 좌우하는 사람인데 이 위원을 주민이 선정하고 단체장이 위촉하거나 단체장이 선정하고 위촉도 하는 것은 심각하게 고민해 봐야할 사안”이라고 전했다.

 

중간지원조직 포괄적 위탁으로 시민단체 덩치만 키워

전 회장은 이어서 “여기에 더해 행정과 권력의 하수인 역할을 하는 시민단체, 관변단체를 중간지원조직이라는 미명 아래 주민자치회를 지배하고 주민자치회의 정당한 권리를 말살시키고 있다. 행정에게 권한을 위탁 받은 중간지원조직에 의해 주민은 흡사 식민지에 처한 현실”이라고 지적하며 “얼마 전 폐지된 서울시 마을공동체사업이 대표적 증거다. 서울시 마을공동체종합지원센터, 마을자치지원센터, 동자치지원관 등 중간지원조직을 내세워 주민자치 경험이 전무한 시민단체에 정책부터 행정까지 포괄적으로 위탁한 것은 자치단체의 무책임이자 지방의회의 무지를 드러내는 극치다. 주민 동의 없이 모든 것을 민간에 위탁해 버리는 작태는 앞서 언급한 대로 조선시대에 이미 실패했던 주민자치인 수령향약, 양반향약과 다를 게 없다”라고 날카롭게 꼬집었다.

“물론 일부 행정적, 재정적 지원은 위탁 가능할지 모른다. 그러나 주민자치 본질인 고유 사무는 위탁 불가한 영역이다. 주민은 회원으로서의 권리와 의무를 가지고 주민자치회에 참여하며, 총회에서 위임한 사항을 집행하고 위임하지 않은 사안은 다시 총회를 소집해 결정한다”라고 주민과 주민자치회의 관계를 설명한 전 회장은 “그러나 주민자치회 유지 및 운영에 필요한 사무국은 있지만 주민 간 소통, 주민과 주민자치회 간 소통을 담당하는 회원국, 주민자치회의 사업수행을 담당하는 사업국은 지금 주민자치회에 부재된 현실”이라며 아쉬움을 피력했다.

 

읍면동 협치-통리 자치 이중구조 주민자치회 설계해야

이어서 전 회장은 주민자치회의 설치 구역 및 계층에 대해서도 비판의 메시지를 던졌다.

그는 “읍면동 자치는 인구 규모나 면적 범위에서 불가능하다. 가능한 것은 협치다. 그렇다면 통리 단위가 자치 가능하다. 이중구조로 만드는 게 이론적으로 맞다. 그러나 행정안전부는 그럴 생각이 전혀 없다”라며 “읍면동 단위에 주민자치회를 설치한 것은 명백한 정책 오류다. 한국 읍면동은 대다수가 자치단체에 가까운 큰 규모다. 인구도 무보수 명예직의 비상근 주민자치회가 감당할 수 있는 규모가 아니며, 면적에서도 생활 관계가 형성될 수 있는 곳이 아니다”라고 비판했다.

그리고 이에 대한 대안으로 “주민자치회를 통리 계층에 설치하는 것이 이론이나 현실적으로 가장 적절하고 기존의 행정 보조기능을 주민자치회로 전환하면 주민자치 실질화를 앞당길 수 있을 것”이라며 “이중구조 주민자치회는 지역이나 주민을 대표하는 자치기능, 자치단체와 협력하는 협치기능으로 구분된다. 따라서 자치기능을 통리에 두고, 협치기능을 읍면동에 두는 이중구조로 주민자치회 설계가 충분히 가능하다”로 제안했다.

 

진정한 주민자치형 사업은 마을서비스사업

그렇다면 주민자치 사업은 어떻게 진행해야 할까? 전상직 회장은 이에 대해 크게 3가지로 구분해 설명했다.

“첫째, 사람선차성은 사업을 성공리에 수행시킬 전문가·지도자·여가자를 발굴하는 것이고 둘째, 예산선차성은 예산확보 및 집행을 중심으로 사업을 추진하는 것인데, 여기에는 지원사업·공모사업·자치사업이 있다. 세 번째, 사업선차성은 사업을 제대로 기획해 일 중심으로 사업을 추진하는 것이다. 중요한 점은 주민이 좋아하는 일이나 주민에게 득이 되는 일이라면 그 자체로 사업이 되는 것인데, 사업의 성공은 이러한 사안들이 100% 이상일 때 가능하다. 만약 100% 미만이라면 1%나 99%나 다를 바 없는 성공확률”이라고 전했다.

더불어 “주민자치는 일, 다시 말해 마을사업을 통해 개인의 인격과 마을의 공동체 의식이 눈 뜨는 행위다. 그런데 현재 주민자치회 사업은 봉사활동이 대다수인 실적 위주의 행정서비스형이나 시민단체 활동을 사업화하는 서울형 주민자치회, 주민자치회 시범실시 같은 완장형 시민운동이 대부분을 차지하고 있다. 공동체 생활에 필요한 마을서비스 사업이야말로 진정한 주민자치형 사업이다. 그러나 아쉽게도 조선의 촌계 이후 맥락이 끊긴 상태”라고 안타까움을 피력했다.

 

일-놀이-배움 통해 이웃과 마을에 눈 뜨는 것이 주민자치

전 회장은 “일, 놀이, 배움이 인생의 3가지 형식이다. 특히 주민자치는 사는 데 필요한 일을 해야 한다. 놀이도 마을에서 필요한 것, 배움도 마찬가지로 이웃과 함께, 마을과 함께 하는 것”이라며 “주민자치를 통한 마을행사는 개인의 인생과 마을의 역사를 일깨우는 것으로 전입주민 환영회, 성인 축하식 등을 통해 주민 간 친목을 도모할 수 있다. 주민자치를 통해 학습과 배움의 효과도 얻을 수 있는 동네인문학에 기반한 마을 강좌도 추천할 만하다”라고 전했다.

 

각각의 동기에 합당한 가치 제공해 주민자치 설계해야

전상직 회장은 “인생의 동기는 내가 뭔가 얻는 게 있어야 한다. 쉽게 말해 남는 게 있어야 하는 것이다. 주민자치 역시 동기가 있어야 한다. 주민자치의 동기는 크게 이익동기, 권력동기, 명예동기로 나눌 수 있다. 이익을 원하고 권력을 원하고 명예를 원한다고 다 나쁜 것인가? 아니다. 단지 제도로서 주민 각자가 추구하는 동기의 가치를 제공함으로써 마을과 이웃을 위해 힘쓰도록 동기 부여하면 되는 것”이라며 “이익동기는 주민자치사업의 원동력이 되고 권력동기는 주민자치회의 주민 및 지역 대표성을 제고시킨다. 명예동기는 주민자치행사에 필요한데, 명예를 주면서 가치 있는 사업을 하도록 하는 것이다. 따라서 주민자치회는 주민들에게 자치의 동기를 부여하고 숙성시켜야 할 책무가 있다”라고 설명했다.

그는 이어 “주민자치가 완성되는 공식을 부등식으로 설명하자면 가치가 가격보다 높다는 전제가 필요하다. 시간 제공·재능 발휘·재화 기여라는 물리적 노력보다 경제·사회·심리·도덕이라는 고귀한 가치에 더 높은 동기가 부여되어야 한다는 것이다. 결론적으로 주민들이 동의할 수 있는 공공의 동기가 성립될 때 진정한 주민자치가 실현될 수 있는 것”이라고 전했다.

 

지역과 여건 따라 다양한 주민자치회 모델 필요

전 회장은 또 “단독주택과 상업지역, 아파트단지 등 모두 지역 여건과 환경이 다 다르다. 타워팰리스의 경우 주민이 준비해야 하는 것은 아무것도 없다. 다 알아서 해준다. 단독주택과 아파트, 상업지역은 또 다르다. 그렇다면 지역 마다 차별화된 주민자치회가 있어야 한다”라며 “일률적으로 강요하는 것은 문제가 많다. 제일 좋은 것은 주민이 알아서 하도록 맡겨 주는 건데 그렇게 못한다면 주민자치회 유형이라도 다양한 모델로 분류해야 한다”라고 제안했다.

끝으로 전상직 회장은 “여러분 마을의 어린이들이 여러분들 보며 ‘저런 멋있고 본받을만한 어른이 되고 싶다’는 꿈을 꿀 수 있도록 훌륭한 어른이 되어주시라. 이 또한 주민자치다”라고 특강을 마무리 지었다.

 

사진=이문재 기자