한국주민자치중앙회/한국주민자치학회가 개최하는 주민자치 세미나와 학술발표에 수십 차례 참가하여 주민자치와 관련한 주요 이슈, 국내외 사례를 접하면서 늘 궁금하던 질문 중의 하나는 ‘사람들은 주민자치의 의미를 어떻게 이해하고 있는가?’였다. 주민자치의 중요성, 필요성에 대하여 명시적, 묵시적 동의가 있는 사람들끼리 모여 주민자치와 관련한 다양한 이슈를 논의하면서도 발표자나 토론자에 따라–물론 주민자치에 인식에 대한 공통점(예컨대 주민자치는 주민들 스스로가 마을과 동네의 일을 스스로 하는 상황이라는 인식)은 확인할 수 있었지만–주민자치의 개념을 정확히 제시하지 않고 사용하는 사례가 많았으며 그 내용이나 뉘앙스가 다소 다르다는 점을 알게 되었다.

주민자치는 일반적으로 지역의 주민이 자발적 자율적 자생적으로 자기 지역의 문제를 해결하는 방식을 의미한다. 한국민족문화대백과에서 “주민자치는 현대에 들어 지방 주민이 주체가 되어 주민 중심의 지방자치를 구현하는 행위이다. 지역에 살고 있는 주민이 지역사회를 스스로 운영하고 다스리며 책임을 지는 것을 말한다. 주민자치는 지방자치와 불가분의 관계에 있는데 단체자치와 주민자치가 결합된 것이다”라는 해설이 일반적으로 통용되는 대표적인 주민자치 개념 정의라 할 수 있겠다.

이러한 일반론적 두리뭉실한 개념 정의를 토대로 주민자치를 논의하는 것에도 이점이 있을 수 있겠으나 향후 우리가 어떤 유형의 주민자치 운동을 전개할 것인가를 염두에 둘 경우에는 주민자치 개념에 대한 보다 정확하고 명쾌한 구분을 해볼 필요가 있을 것이다. 필자는 이런 문제 인식하에서 주민자치 연구자, 정부, 현장 실천가들이 주민자치개념을 어떻게 사용하고 있는가를 살펴보고 그 차이와 시사점을 제시해 보고자 한다. 주민자치가 과연 어떤 상황을 의미하는가에 관해서는 연구자/실천가에 따라 서로 다르게 나타날 수 있음은 너무나 당연한 일이지만, 주민자치 운동을 조직화하고 추진하는 주체에게는 더욱 명확하고 통일된 개념이 필요할 것이기 때문이다.

 

시민참여․주민참여 그리고 주민자치

필자는 우선 주민자치와 시민참여, 그리고 주민참여의 개념을 구분하여 제시하고자 한다. 주민자치(inhabitant autonomy/civil autonomy)는 주민이 주소지를 기반으로 하여 자발적 자치집단을 형성하고, 그 집단에 참여하여 민주적인 의사소통 과정을 통하여 의견 수렴과 의사결정을 하며, 그에 따라 마을의 사업과 행사를 공동으로 수행하는 협동체제를 말한다. 이 경우 공동생산(coproduction)-지방행정기관과 주민자치회와의 협력을 통한 사업수행-등이 가능하다.

시민참여(citizen participation)는 시민이 국가사회 일원으로서 자격을 가지고 시민주권 사상에 근거하여(주소지를 기반으로 한 주민과는 달리) 정치, 경제, 사회, 문화에 걸친 전반적인 정책적․사회적 사안에 대하여 요구, 반응, 권한, 책임, 의무를 수행하는 활동을 말한다. 시민참여에는 일정한 주거지를 기반으로 하거나 집단 결성을 필요조건으로 하지는 않는다. S. 랭턴(Langton)에 따르면 시민참여의 종류에는 시민운동, 시민개입, 선거참여, 의무참여가 있다.

주민참여(inhabitant participation)는 주소지를 중심으로 주민들이 지역사회의 일상적 사안–특히 지방 정치 행정과 관련된 사안-에 개인적 혹은 집단적 운동 혹은 개입을 하는 것을 말한다. 시민참여의 경우와 마찬가지로 주민운동, 주민개입, 주민투표, 주민의무가 그 내용이라고 할 수 있다. 주민참여는 주소지의 주민자치회에 대한 참가를 포함할 수 있다. 그러나 주민참여는 반드시 주민자치집단을 통한 참여일 필요는 없으며 정치 행정에 대한 주민의 개인적 의사표시나 민원을 포함한다.

이상의 분류를 통해 현재 한국 주민자치의 위상을 점검해보면 다음과 같다. 먼저 정치인, 정부, 행정가들은 주민자치 문제를 정부 주도의 주민자치로 시작하여 실시하였다. 읍면동 단위에 설치된 주민자치위원회는 주민자치집단에서 추천한 인사가 아니라 관에서 위촉한 인사들이 주민의 대표라는 지위를 갖는 단체이다. 한마디로 관선 주민자치위원회이다. 이는 주민자치의 정신과 실체를 정면으로 위배한 처사이다.

최근에는 주민자치위원회 구성과 활동 문제를 해결한다는 취지에서 지방자치단체에서 조례제정 등을 통해 주민자치회를 구성하고 있다. 주민자치위원을 신청자 대상으로 추첨하는 방식으로 선출하는 방식이 대부분인데 이 방식 또한 동네/마을에 결성된 주민회를 거치지 않고 있다는 점에서 진정한 주민자치와는 거리가 멀다.

한편, 주민자치 운동가이며 한국주민자치중앙회와 한국주민자치학회를 이끄는 전상직의 주민자치 개념 정의는 정부의 주민자치 관행과는 극명한 차이가 있다. 전상직은 “연관된 지역(마을·동네·근린)의 생활 관계(친목·민원·사업)들을 지역의 주민(거주민·사업주·출향인)들이 자치(자발적․자주적․자율적)하는 과정(투입-계획·실행·평가-산출)과 체계(조직·절차·자원)를 주민자치(住民自治, 근린자치·마을자치)’라고 정의하고 있다.

전상직의 주민자치 정의는 주민이 주인이 되는 철두철미한 주민주도의 주민자치 개념에 해당한다. 이는 ”주민자치는 사회적인 기획을 행정기관이 주도하는 것이 아니요, 시장이 점유하도록 하는 것이 아니라 지역사회의 주민들이 지역사회를 기획하고 경영하는 것이다. 지역사회를 하나로 묶는 주민자치회를 지연단체로 설립하고 주민자치회를 중심으로 지역의 주민들과 지역의 단체들이 협력하는 관계망을 형성하고 소통이 되도록 하는 것이 바로 사회의 주민자치라 할 수 있을 것이다‘라는 그의 언명에서 매우 분명해진다.

 

민주적 지방분권 사상에 입각한 서구의 주민자치 개념

한편, 정치학 계통에서는 주민자치(住民自治, inhabitants autonomy, citizen autonomy)를 ”영국과 미국에서 발달된 지방자치의 개념으로, 주민들이 조직한 지방단체에 의해 지역사회의 공적 문제를 스스로 결정하고 집행하는 것을 의미한다. 즉 주민자치는 지역 주민이 주체가 되어 지방의 공공사무를 결정하고 처리하는 주민참여에 중점을 두는 제도를 말한다. 주민자치의 개념은, 지방자치단체의 자치권이 국가에 의해 수여된 전래적 권리라는 이론적 토대에 입각하고 있는 단체자치의 개념과 대비된다.

영국과 미국에서의 주민들은 일찍부터 자기 고장의 문제는 스스로의 힘으로 처리해야 한다는 생각이 의식화(意識化)되어 왔고, 이는 주민이 갖는 권리로서 하나님으로부터 부여받은 것[자연법상의 권리]이라는 민주적 지방분권 사상이 발달했다. 이러한 사상이 바탕이 되어 형성된 것이 주민자치(主民自治)이다. 따라서 주민자치에 있어서는 자치행정권을 국가로부터 위임받은 것이 아니라 국가가 성립되기 전부터 이미 주민들에게 주어진 권리라는 것을 전제로 한다. 그리고 이러한 사상에 입각하여 주민들은 자치단체를 구성하고 이를 통해 그 지역의 문제를 처리하려는 것이다. 주민자치는 '일정한 지역의 주민들이 자치단체[지방정부]를 구성하여 그 지역의 공공문제(公共問題)를 국가[중앙정부]로부터 간섭을 받지 않고 스스로 또는 그 대표자를 통하여 처리하는 것“으로 정의하고 있다. 이런 정의는 특히 영국의 패리시(Parish)와 같은 전통을 염두에 둔 것으로서 주민들이 자치단체 구성하여 정부처럼 운영하는 것을 받아들이는 것이다. 주민자치와 주민참여를 혼합하여 사용하는 점도 특이하다.

 

단체자치 vs 주민자치

한편, 한국의 지방자치 학계에서는 지방자치를 단체자치와 주민자치로 구성된다고 규정하면서 ”단체자치는 국가로부터 법인체로 인정받은 지방자치단체가 단체 설립, 구성, 운영에 관한 규범을 자율적으로 결정하고 그 자치규범에 따라 행정사무와 자치사무를 처리하는 것을 의미하는 것으로서 중앙정부와 지방정부와의 관계에 초점을 맞추고 있으며 프랑스 및 독일 등과 같은 유럽에서 발전한 개념이다. 이에 반해 주민자치는 주민 스스로가 지역의 주인이 되어 지역 문제에 관심을 가지고 주민 스스로의 참여를 통해 지역의 문제를 직접 해결하는 것이다. 주민자치는 영국과 미국에서 발전한 개념으로 주민과 지방자치단체 간의 관계에 초점을 맞추고 있다.“는 식의 규정을 일반적인 것으로 받아들이고 있다.

이런 식의 구분과 정의는 지방자치학회뿐 아니라 정계, 행정부에서도 당연하게 받아들이게 일반화되어있다. 이는 한국의 지방자치제도가 일본식 지방자치를 모방하는 과정에서 일본식 자치규범과 관행을 그대로 따른 데서 기인하는 것으로 보인다.

이런 구분에 대하여 전상직은 단체자치와 주민자치를 양분하여 대립적 관계로 이해한 것에는 동의할 수 없다고 하면서 ”행정부 내에서 수직적으로 분권하여 자치하는 것을 단체자치라 하고 수평적으로 분권하여서 자치를 하는 것을 주민자치라 한다. 정부 내에서 하는 수직 분권의 내용과 지역사회 간에 하는 수평분권의 내용은 다르다. 수직분권과 수평분권은 대상, 내용, 방법에서 차이가 있어서 각기 다르게 구현할 수 있다. 그러나 필자가 만난 단체장들은 수직 분권이 없는 상황에서 수평 분권은 있을 수 없다고 한다. 주민자치를 모르고 하는 소리다. 지금 주어진 단체장의 권한으로 얼마든지 아름다운 주민자치를 실천해갈 수 있다“라고 주장한다.

전상직의 주장은 정부 간 수직적 분권 논의와는 전혀 상관이 없는, 수평적이고 순정한 민간 주도의 마을 단위 자발적, 자율적 결사체인 주민회를 결성하고 주민총회와 주민회의를 거쳐 지역의 일은 지역 주민 스스로가 인지, 결정, 집행, 평가하는 주민자치를 상정한다.

 

주민자치의 성패, 주민들 관심․편익 유도에 달려

전상직의 이러한 주장이 틀린 것은 아니지만 이는 ’그렇다면 마을단위 주민자치회 결성과 활동에 대한 주민의 관심과 동기화가 왜 잘 안 되고 있는가?‘에 대한 설명을 하는 데는 한계가 있고 너무 이상적인 주장이라는 지적을 받을 수 있다.

한국의 주민자치가 잘 안 되는 이유는 정치행정가의 몰이해와 지대추구, 그로 인한 관 주도 주민자치제도의 병폐 때문만은 아닐 것이다. 만일 주민자치로 인한 편익이 주민에게 직결되거나 주민자치의 부재 현상이 주민에게 큰 피해를 준다면 주민들은 주민자치를 강력하게 요구하고 나설 것이다. 그러나 현실은 그러하지 아니하다. 산업화, 정보화, 세계화, 주거이동, 모바일 민원과 소통 수단, 주거개념의 변화와 같은 사회 문명적 상황 급변 등으로 인해 주민이 마을/동네 단위로 자치회를 결성하여 집단으로 활동하는 것을 기대하기는 쉽지 않은 것이 현실이다.

이런 이유로 사람들은 집단주의적 주민자치 활동 보다는 개인주의적 활동 차원에서도 할 수 있는 시민참여, 주민참여에 더 쉽게 접근할 수 있을 것이다. 현대사회의 개인은 각자 취향과 성향-스포츠, 환경, 취미, 교육, 정치, 국제교류 협력 등-에 따라 사회적 결사체를 만들거나 구성원이 되어 활동하는 데 더 큰 관심을 보이는 경향이 강하기 때문이다. 결국 주민자치의 성패는 주민들의 관심과 편익을 유도하는 데 달린 것이라 할 수 있다.

이런 관점에서 볼 때, 최근(2021년, 2022년 시행) 정부가 내놓은 이른바 전부 개정 지방자치법(2022년 본격 시행)은 (주민자치 강화를 첫째로 강조한다는 홍보는 요란하게 하였으나 그 변화 내용을 찬찬히 들여다보면) 시대변화와 명실상부한 주민자치 여망에 대해 부응하지 못하고 있다.

 

“지방자치법 전부개정, 핵심이슈는 중앙-지방정부간 관계 재정립…주민자치 강화는 간판용 명분”

주목할 점은 지방자치법 개정론자들이 ‘획기적인 주민주권 구현’을 특별히 강조하고 있다는 점이다. 그런 주장의 근거로서는 제1조 목적 규정 개정, 제17조 주민참여권 강화, 제19조 주민 조례 발안제 도입, 제21조 주민감사청구인 수 및 연령조정, 제4조 자치단체 기관 구성 형태 다양화를 제시하고 있다.

하지만 개정 지방자치법의 변동내용을 비판적 관점에서 자세히 살펴보면 선언적인 성격(제1조), 현실적으로 잘 작동되기 어려운 조항의 삽입 또는 기존 요건의 형식적 완화(17조, 19조, 4조, 21조)라는 특징을 갖는다. 예컨대 획기적인 주민주권 구현이라는 모토 하에 제1조 목적규정에 ‘주민의 지방자치행정에 참여에 관한 사항’을 추가하였으나 이는 때늦은 감이 있을 뿐 아니라 현실 주민 참여를 자극하는 실질적 조항이 아니라 그냥 선언적 조항에 지나지 않는다.

제17조의 변경사항 ‘주민 권리 확대: 주민 생활에 영향을 미치는 정책결정 및 집행과정에 참여할 권리 신설’ 주장도 선언적 내용이기는 마찬가지이다. 제19조 주민발안제는 기존 단체장 사항이던 것을 의회 사항으로 확장하였으나 이는 지방의회의 권한을 확장한 것인지 주민의 권한을 확장한 것인지 모호하다.

단체장에 대한 주민발안제가 무관심으로 인해 거의 작동 되지 못하고 있는 상황에서 의회에 대한 조례개정 발안권을 준다고 해서 무슨 큰 주민참여의 기능이 발휘될 수 있다는 것인가. 조례개정 발안권이 왜 잘 작동되지 못하고 있는지에 대한 근본 원인을 파악하여 대처해야 함에도 발안권을 의회에 확대한다고 해서 주민자치가 잘 작동될 수 있다는 근거가 무엇인지 궁금하다. 또한 의회에 대한 조례개정권 발안의 부작용도 발생할 것인데 이에 대한 대책은 무엇인가. 특수 이익집단이나 정치집단에 의해 의회 조례개정이 특수 집단의 이해관계에만 부응하고, 주민 일반의 이익에 배치될 경우 이를 어떻게 시정할 것인가. 주민감사 청구인 수 조정, 청구권 기준 연령완화의 경우(제21조)에도 주민감사 청구가 과연 청구인 수의 문제나 청구권 기준연령 완화가 안 되어 주민참여가 부실했다는 증거에 기초해 변경한 조항인지, 아니면 단순히 참여 기회가 늘어날 것이라는 기대감에서 변경한 조항인지에 대한 의문을 해소해야 한다.

자치단체 기관구성 다양화(제4조)의 경우에도 주민의 자치기관 선택범위를 넓힌 것은 성과라고 할 수 있으나 실제로 이런 일이 가능하도록 촉진하는 주민참여 기제가 어떻게 작동할 수 있을 것인가에 대해서도 강한 의구심이 든다.

필자의 지적에 대하여 정부와 개정론자가 억울함을 호소할 수도 있을 것이다. 그러나 이번 개정안은 지방정치인(특히 지방의회)의 숙원사업 실현, 자치단체의 권한 확대, 중앙-지방정부간 관계 재정립이 핵심 이슈였고, 주민자치 강화라는 언급은 간판용 명분이라는 비판을 면하기 힘들게 되어 있다.

 

“주민자치 실질화, 입법적 조건보다 주민의 자발적 참여 우선되어야”

그런데 이 개정법의 큰 오류이며 착각은 주민자치와 주민참여를 혼동하고 있다는 점이다. 주민자치는 주민 스스로 구성하는 주민자치회, 혹은 주민회를 중심으로 이루어지는 자치활동인데, 이 법에서는 주민의 자치회 구성에 대한 언급은 전혀 결여 된 채 주민주권이라는 선언·표명 하에 기존의 주민발안, 주민감사 청구, 주민참여 나이 조정 등과 같은 주민참여 조건 완화를 주민자치와 혼동하고 있다는 것이다. 한마디로 주민자치의 필수 핵심 사안에 대한 제도적 장치를 마련하지 못함으로써 주민자치의 본질에 맞는 제도적 개혁에 실패한 것이다.

개정 지방자치법은 중앙정부와 지방정부의 타협안으로서 주민자치와는 상관이 없는 것이다. 더 정확하게 묘사하자면, 중앙정부는 지방정부에 대한 통제권(자율 강화에 상응하는 책임성과 투명성 제고), 정부 간 협력 행정력(중앙-지방 협력관계 정립 및 행정 능률성 제고)을 확보하는 실익을 얻고, 지방정치인은 권한 확대와 보조 인력 확보(자치단체 역량 강화 및 자치권 확대)를 얻는 방식으로 상호교환이 이루어진 것이다. 이 와중에서 주민자치 강화라는 의제는 아무 내용 없이 개정자치법의 들러리를 서는 전위대(facade) 역할을 한 것이다.

최근 주민자치의 실질화 방안을 법제화하려는 노력이 주민자치기본법 추진 활동으로 전개되고 있다. 몇 개의 대안적 입법에 대한 논의가 진척되고는 있으나 지금까지 어떤 내용을 포함해야 하는가에 대한 합의가 이루어지지 않는 듯하다. 그러나 이런 입법마저도 주민들의 자발적 참여를 유도할 수 있는 기제가 있는지 궁금하고 미심쩍은 생각이 든다. 본래 개념에 걸맞은 주민자치가 되기 위해서는 입법적 조건(충분조건)보다는 주민의 자발적 참여(필요조건)가 우선되어야하기 때문이다.

참고로, 주민자치와 주민자치회에 대한 보다 구체적 이해를 위해 아래에 세종시 주민자치회 사례를 첨부한다. 이 사례를 보면, 관에서 주도하는 주민자치의 형식과 내용, 그리고 관주도 주민자치의 한계와 문제점을 간파할 수 있을 것이다.

 

 

세종시 주민자치회 사례

풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되어 주민의 자치활동 강화에 관한 사항을 수행하는 주민자치 조직입니다.

주민자치회는 다음 각 호의 기능을 수행합니다.

1 주민총회의 개최, 마을계획의 수립, 마을 축제의 개최, 마을소식지의 발간 등 주민화합 및 발전을 위한 업무

2 주민자치센터의 운영 등 시장 또는 읍·면·동장이 위탁하는 사무의 처리

3 「세종특별자치시 시민참여예산제 운영 조례」 제20조의2제1항에 따른 읍·면·동 지역 현안사업에 대한 자문 등 읍·면·동 예산협의회 기능. 이 경우 읍·면·동 예산협의회의 위원의 임기가 만료되어 위촉하지 아니하는 읍·면·동의 주민자치회에 한정한다.

4 읍·면·동의 사무 중 주민 생활과 밀접한 사항에 대한 건의

5 그밖에 주민자치를 위하여 필요한 업무

주민자치회는 회장 1명, 부회장 2명을 포함하여 10명 이상 50명 이하의 위원으로 구성하며, 해당 읍·면·동이 지역구인 세종특별자치시의회 의원은 그 직에 있는 동안 표결권이 없는 당연직 고문으로 해당 읍면동 주민자치회에 참여할 수 있습니다.

위원의 임기는 2년으로 하되, 읍·동 위원은 1회에 한정하여 연임할 수 있으며, 위원의 사임 또는 해촉 등으로 새로 위촉된 위원의 임기는 전임위원 임기의 남은 기간으로 합니다.

주민자치회 회의는 정기회의와 임시회의로 구분하고, 정기회의는 월 1회 개최하며, 임시회의는 자치회장이 필요하다고 인정하는 경우, 읍·면·동장이 요청하는 경우 또는 재적위원의 3분의 1 이상이 요구하는 경우 자치회장이 소집하여 회의를 개최합니다.

‘주민총회’는 주민자치회가 주관하여 주민의 생활과 밀접한 공동의 문제 등에 대하여 해당 읍·면·동 주민 누구나 참여 및 자유로운 토의를 통하여 주민 전체의 의견을 수렴하는 회의를 말합니다.

주민자치회에서 주민총회에 상정하기로 결정한 다음 각 호의 사항에 대한 주민의 의견을 수렴하기 위하여 자치회장이 연 1회 이상 개최합니다.

1 주민자치회의 업무 수행을 위하여 수립한 계획에 관한 사항

2 주민자치회의 활동 결과 및 성과에 관한 사항

3 제22조에 따른 마을계획안에 관한 사항

4 제5조제1항제3호에 따른 읍·면·동 예산 사업에 관한 사항

5 주민의 생활과 밀접한 공동의 문제에 관한 사항

6 주민 간 의견을 달리하여 의견의 합치가 필요한 사항

7 그 밖에 자치회장 또는 읍·면·동장이 주민 전체의 의견 청취가 필요하다고 인정하는 사항

‘마을계획’이란 주민자치, 마을발전 등에 관한 종합계획을 말하며, 주민총회를 거친 우선순위가 높은 마을 사업은 예산의 범위 내 반영하여 실행하게 됩니다.