기본적으로 주민자치(住民自治, inhabitants autonomy, citizen autonomy)는 영국과 미국에서 발달된 지방자치의 개념으로 주민들이 조직한 지방단체에 의해 지역 사회의 공적 문제를 스스로 결정하고 집행하는 것을 의미한다. 다시 말해, 주민자치는 지방 주민이 주체가 돼 지방의 공공사무를 결정하고 처리하는 주민 참여에 중점을 두는 제도를 말한다.
이런 주민자치의 관점에 의하면, 국가 이익을 대표하는 중앙정부와 지방 이익을 대표하는 지방정부가 대립한다는 것은 있을 수 없으며, 중앙정부의 행정사무를 지방자치단체가 처리하는 경우에도 한편으로는 국가의 하급행정기관으로서 다른 한편으로는 지방의 자치행정기관으로서 이중적 지위를 갖는 일은 없다.
이와 같은 주민자치의 개념은 지방자치단체의 자치권은 국가에 의해 수여된 전래적 권리라는 이론적 토대에 입각하고 있는 단체자치의 개념과 비교된다.
주민자치는 지방행정을 그 지방 주민 스스로의 의사와 책임으로 처리하는 것으로 주로 영국에서 발달해 온 지방자치의 유형으로 프랑스·독일 등 유럽에서 발달해온 단체자치(團體自治)와 대비되는 형태의 제도다. 우리는 주민자치가 지방자치단체와 주민과의 관계에 중점을 두는 제도임을 알 수 있고, 지방자치에 주민의 참여가 강조되는 민주주의 원리가 구현된 제도임을 알 수 있다.
주민자치와 주민참여의 확대
따라서 이제는 주민자치와 우리가 시행하고 있는 단체자치와 서로 대립되는 개념이 아니라 서로를 보완하는 개념으로 새롭게 인식하는 것이 중요하며, 이를 지방현장에서 적절하게 구현하는 것이 핵심이 되고 있다.
그리고 현대 행정에 있어서도 주민 참여는 그 중요성이 더해가고 있으며, 참여를 통해 민주주의를 지향함으로써 서로는 불가분의 관계에 있다고 할 수 있다. 다시말해, 주민참여는 시민이 개인적 또는 집단적으로 행정의 의사결정과정에 대해 영향을 미치거나 관여하는 것을 의미하며, 다음과 같은 특성을 갖는다.
첫째, 결정 주체로서의 행정 주체에 대해 시민이 주체성을 갖고 의사결정에 참여하는 것이다.
둘째, 소극적·타율적으로 추종하거나 포섭하거나 포섭되는 것이 아니라 자율적·적극적으로 참여하는 것이다.
셋째, 참여의 범위가 넓어지고, 그 영향력의 정도가 높아질수록 공공결정의 가능성이 커진다.
넷째, 정부의 정통성을 강화시켜준다(박연호외,2018,행정학개론:421).
이와 같은 배경하에서 세계적으로도 주민자치가 활성화돼 있는 국가든, 아니면 단체자치가 발달된 국가라 하더라도 주민참여가 확대되는 추세에 직면해 있다.
즉 지방의 결정에 있어 지역 주민과의 공동결정을 통해 지방 운영의 민주성과 합리성을 지향할 수 있다는 것이다. 그리고 주민자치나 주민 참여가 활성화되기 위해서는 지역 주민 구성원들 간에 서로 신뢰하고 믿을 수 있는 사회적 자본이 형성돼야 한다.
예를 들어 스위스의 경우에 있어서도 주민자치는 매우 활성화 돼 있는데, 여기에는 지역 주민들이 주민자치회의 결정에 따를 수 있는 환경이 조성돼 있다고 할 수 있다. 내가 주민총회에 참여하지 않았다고 해서 반대하는 것이 아닌, 우리를 대표하는 주민총회는 합리적인 결정을 할 수 있다는 신뢰가 형성돼야 한다는 것이다. 이와 같은 사회적 자본 형성이 주민자치의 성공요인 중의 하나일 수 있다.
발제문의 의의
전상직 회장 발제에 대해 전상직회장의 논문은 ‘주민자치회법 및 자치규약 제정 기본원칙과 법규정 설계’에 대한 논의로써 주로 주민자치회 존재의 필요성에 대해 언급하고 있으며, 주민자치회 관련 법률조항의 변화에 대해 부정적 시각으로 비판하고 있다.
특히 당초 발표한‘지방자치법 전부개정안’(당초안)은 주민자치회와 관련해 제13조3의 9개 항으로 구성돼 있는데, 이번에 수정해 국회에 제출된 지방자치법 전부개정안(수정안)에는 주민자치와 관련해 제25조부터 27조에 걸쳐 구성돼 있다. 문제는 그 내용이 오히려 불합리하게 개악됐다는 것을 지적하고 있다.
이밖에 주민자치회법(가칭)에 대한 제안이유를 밝히고 전략적으로 추진해야 하는 사항 등에 대해 논의하고 있다. 또 주민자치회 관련 기본원칙과 논점 정립을 위해 13가지의 원칙을 제시하고, 이를 일본자료를 통해 보충하고 있다. 또 주민자치회법(가칭)에 대한 설계안을 18조하에서 제시하고 있다.
따라서 우리나라에 있어 주민자치회법(가칭) 초안설계에 대해 의미있는 첫걸음이 될 수 있으며, 입안 추진을 위한 구체적인 전략과 노력이 수반돼 있다.
기본적으로 법률 제안의 당위성에 대한 논의와 함께 사회적 환경을 조성하는 것이 매우 중요하다. 그러나 우리나라의 경우, 아직은 지역 주민 스스로가 주민자치에 대해 잘 인식하지 못하기도 하거니와 크게 관심을 두지 않고 있다. 여기에는 많은 이유가 있겠지만 특히, 도시지역의 경우 지역공동체에 대한 무관심, 시간적 여유 부족,이웃과의 접촉회피 등이다. 그러므로 이와 같은 지역적 분위기를 반전시킬 수 있는 사회적 환경을 적극적으로 조성하는 것이 요구된다.
최철호 교수의 발제에 대해 최철호 교수의 주민자치회법안(가칭)의 설계규약에 대한 연구는 주민자치회를 실질적으로 정착시키기 위한 환경하에서 주민자치회법안 내용을 검토해 어떻게 설계하는 것이 의미 있는 주민자치를 실현하는 데 필요한지에 대해 논의하고있다.
주민자치회에 대한 법적 설계 하에서 주민자치회 입법형식에 대해 기본법과 특별법에 대해 논의하고, 이에 대한 전문지식을 제공해주고 있으며, 어떤 형태이든 반드시 법률 조문화돼야 하는 내용에 대한 숙고와 반영이 필요하다는 것을 제시하고 있다. 또 주민자치회 관련 법규정을 지방자치법 전부개정안, 주민자치회 단독법률, 일본지방자치법(지연단체 조항), 일본지방자치법 시행규칙(지연단체조항)을 소개하고, 이를 종합적으로 비교하고 있다.
그리고 주민자치회 기본법(가칭)의 설계안에서는 단독법률로 근거하는 경우에는 단독법률로써 구체적인 사항을 규정할 수 있다는 장점과 함께 주민자치회의 법적 지위를 명확히 할 수 있으며, 법 해석 등 주민자치회 운영에 있어 논란의 여지를 억제할 수 있다는 것을 평가하고 있다. 반면, 지방자치법 개정안에서는 주민자치회에 관해서 독자적인 개별 법률로 정하도록 하고 있는 것이 아니라, 지방자치법에 근거를 두고 조례로 정하도록 하는 것이 특징으로 적시하고 있다.
마지막으로 주민자치회기본법(가칭)과 주민자치회 자치규약에 대한 논점을 체계적으로 제시하고 있는 것은 향후 관련법률의 제정에 있어 중요한 지침의 역할을 할 것으로 기대한다.
주민자치회의 발전 방안
우리사회는 오래전부터 중앙집권에 익숙해져 있지만 1991년 구·시·군의회 의원 선거와 시·도 의회 의원 선거가 실시되면서 지방자치제도가 부활하게 됐고, 1995년 6월 27일 기초단체의회 의원과 단체장, 광역시·도의회 의원과 단체장 선거가 실시되면서 본격적인 지방자치시대를 맞이하게 됐다.
물론 지방자치 실시와 관련해 단체장의 인사 문제와 횡령, 지방재정의 자립도 문제, 지역 경제침체와 인구가 소멸해감에 따라 수입도 중앙정부 의존도가 지속적으로 높아지고 있다.
현실적으로 도시지역과 농어촌지역 간에 차이는 존재하지만 일부 주민들만이 지방관련 사항에 적극적으로 대응하며, 나머지는 적극적인 관심이 낮을 수밖에 없다.
그러나 이와 같은 지방의 어려운 환경하에 주민자치회가 활성화된다면, 오히려 어려움을 해소시킬 수 있는 여건이 만들어질 수도 있다는 것이다. 단체장, 지방의회, 지방 주민이 참여하는 주민자치회 삼자가 지방의 여건을 고려하고, 공동의 문제를 인식해 대처한다면 보다 좋은 성과가 도출될 수 있다.
이제 우리는 주민자치와 관련해 ‘왜(Why) 해야 하는지’에 대해서는 충분히 인지하고 있어 주민자치회를 통한 최대한의 장점을 도출하는 것이 중요하다. 그리고 ‘무엇(What)을 해야 하는지’에 대해서는 주민자치회 관련 법률을 제정하면서 능동적 운영을 도모할 수 있다. 또 주민자치회와 관련해 ‘어떻게(How) 해야 하는지’에 대해서는 향후 지방에 주민자치에 참여하고 있는 실무자들의 구체적인 경험에 귀를 기울여야 할 것이다.
