1991년 지방자치제도의 실시 이후, 우리나라 지방자치는 외견상으로는 많은 발전을 이뤘다고 평가될 수 있다. 그러나 대의민주주의를 보충해 줄 수 있는 직접민주주의제도 도입과 정착은 매우 더딘 것이 현실이다. 특히, 주민이 직접 자치단체 입법과 행정에 참여할 수 있는 주민참정적 청구제도인 주민발안(주민 조례제정·개폐청구 : 지방자치법), 주민소환 등의 제도가 마련돼 있지만, 다양한 법적제약들로 인해 주민의 실질적 참여가 보장되기에는 제도적으로 여전히 보충할 것이 많은 것이 현실이다.
미국의 주민자치에서 살펴볼 수 있는 의미
주성수 교수의 발제 논고에서 우리가 살펴볼 수 있는 의미로는 첫째, 주민이 직접 참여하는 제도가 단시간에 만들어진 것이 아니라, 다양한 사회, 경제, 정치적 요소들에 의해 형성됐다는 점이다. 우리나라 지방자치가 단체자치를 중심으로 일률적인 주민참여제도가 중앙정부에 의해 디자인된 것과는 거리가 멀다. 이는 하나의 제도가 다양한 사회전반의 변화를 감지하고, 이런 변화에 대응할 수 있도록 오랜 기간에 걸쳐 형성되고, 확산되는 것이 그 제도의 정착과 실효성에 얼마나 많은 긍정적 기여를 하는지를 보여주는 것이다.
둘째, 캘리포니아 공공정책연구소(PPIC)가 캘리포니아 유권자들을 대상으로 조사한 여론조사 결과는 주민발안제도에 대해 유권자들이 매우 긍정적인 생각을 한다는 것이고, 이런 유권자들의 압도적 동의가 있었을 때, 그 제도는 효과를 발휘할 수 있다는 것이다. 하나의 제도를 만들기 위해서는 그 제도의 대상이 되는 당사자들의 의견청취 및 반영이 매우 중요하다는 것이다.
셋째, 주민들은 지방자치단체가 담당하는 모든 정책분야에 관심이 있는 것이 아니고, 자신들의 이익에 가장 민감한 분야에 관심이 높고, 정책의 효과나 이익이 공동체 전체에 골고루 분포되는 정책이나 서비스에는 큰 관심을 갖지 않는다는 것이다. 바로 주민발안제도가 갖고 있는 문제점 중 하나다. 즉, 주민발안제도가 자치단체의 정책과 행정에의 주민의사 반영이라는 장점에도 불구하고, 일부 극성자들의 특수이익을 보호하는 제도로 전락할 수 있다는 문제점이 있다는 것이다. 모든 제도는 주민들에게 균등한 이익과 규제가 보장돼야 하지만 그럴 수 없다는 것이 현실이다. 다만, 이런 부정적 측면을 얼마나 최소화시킬 수 있느냐가 중요한 것이고, 이를 제도의 고안과 실행에 충분히 고려해야만 할 것이다.
넷째, 지역사회의 특징에 따라 주민발안제도가 적극적으로 활용되고 있는 경우와 그렇지 않은 경우가 공존한다는 것이다. 이는 우리에게 주민발안제도라는 것이 모든 지방자치단체에 긍정적 효과를 가져 올수 있다는 획일적인 사고에 많은 시사점을 제공해준다. 우리나라가 비록 좁은 지역에 많은 인구가 집중해 살고 있다고 하더라도 지역마다 사회, 경제, 문화적 속성의 편차가 존재하고, 이런 편차가 제도고안에 충분히 고려돼야 한다는 것이다. 다양성은 다양성으로 극복되어야 하는 것이지 획일성으로 극복될 수 없다는 논리다.
주민자치법 만드는 과정에 고려할 사항들
발제자 논고에 대해 시사점을 주민자치법 입법과 관련해서 조금 더 확대 논의한다면, 주민자치법을 고안하고 만드는 과정에서 다음과 같은 사항들이 충분히 고려해야 된다.
첫째, 주민자치법에 대한 시민의 공감대가 충분히 형성될 수 있도록 다양한 노력이 있어야 할 것이다. 올해 1월에 있었던 국회에서의 주민자치 실질화를 위한 대토론회를 비롯해, 각 지방자치단체에서 주민자치에 대한 공청회와 세미나 등이 적극적으로 개최되고 있다는 것은 이런 시민의 공감대 형성에 큰 일조를 하고 있는 것은 분명하나, 그 대상 범위가 좀 더 일반 시민으로까지 확대돼야 할 것이다. 많은 시민들이 주민자치가 무엇인지, 그런 제도가 왜 주민 자신들에게 이익이 되고, 지역발전에 도움이 될 수 있는 지를 충분히 설명하고, 그에 대한 긍정적 공감대를 형성해야 법률의 연착륙에 어려움이 없을 것이다.
둘째, 주민자치법에 주민자치 영역을 명확히 할 수 있어야 할 것이다. 분명, 주민이 스스로 해결할 수 있는 것과 그렇지 않은 것이 존재한다. 주민자치법이 너무 구체적이어서 주민자치 영역을 최소화시키는 일도 없어야 하겠지만, 법이 너무 불투명해서 주민자치 영역에 혼선을 가져와서도 안 될 것이다. 많은 조사와 연구가 필요하고, 학자들, 시민들, 의원들, 행정부의 의견을 적극적으로 수렴하고 반영해 주민자치법이 되도록 완전체가 되서 입법돼야 할 것이다.
셋째, 현재 많은 지방자치단체에서 주민자치와 관련된 사업이나 정책을 시행하고 있는데, 이런 사업이나 정책이 과연 얼마나 성공적인지에 대한 철저한 분석과 해석이 필요하다. 앞서 논의했듯이, 지역사회마다 다양한 사회, 경제, 문화적 속성을 갖고 있고, 이런 속성이 주민자치 관련 사업이나 정책에 많은 영향을 미칠 것으로 판단된다. 이런 지역적 변수의 영향을 충분히 주민자치법 입법에 고려해야 할 것이다. 지역적 특성이 최대한 반영될 때, 법률적용의 형평성에 도움이 될 수 있고, 법률시행에 어려움이 없을 것이다.
주민자치는 민주주의발전과 주민에게 제공되는 공공서비스의 대응성을 높일 수 있다는 측면에서 꼭 필요한 것이다. 이런 주민자치가 잘 실행될 수 있도록 완전체의 주민자치법을 기대해 본다.
