본 연구의 목적은 조선 개국기 태조 향헌 41조와 효령(1396∼1486) 향헌(鄕憲, 이하 향약과 혼용) 56조가 후대에 미친 주요 영향을 주민자치(회)제도 시행과 관련해 그 현대적 활용방안을 분석해 보고자 하는 데 있다. 조선 초기 효령 향헌의 도입과정과 그 효과와 후대에 미친 영향을 지역자치적 측면, 주민참여적 측면 및 후대에 미친 영향적 측면 등을 중심으로 분석하고, 현대 주민자치 활용방안을 제안하고자 한다.

주요 내용은 향헌과 현대적 주민자치와의 관계를 입법, 조직, 행정, 재정, 참여 측면을 중심으로 비교분석한다. 태조의 향헌과 효령대군의 鄕憲 56條(세조, 1469)는 강자가 약자를 업신여겨서는 안 된다는 사상으로서 주민자치적 측면과 주민생활면 등과 관련 본고에서는 주로 지역 주민자치적 측면과 주민참여적 측면에 미친 영향 등을 중심으로 분석하고, 현대 주민자치(회) 적용방안을 찾아보고자 한다. 이런 접근은 주민자치를 위한 전통 이론적 디딤돌이 될 것이라는 데 연구 의의가 있다. 연구의 범위 측면으로는 향헌의 주요 내용과 현대의 주민자치(회) 시사점을 도출하고 현대적 활용방안을 제시하고자 한다.

■조선전기 향헌 시행의 의의

향헌의 유래

향헌의 연원 측면과 관련 ‘송사(宋史)’ 여대방전(與大防傳)은 여대방이 형제들과 동거하면서 고대의 이상적 사회의 재현을 목표로 해 서로 道와 禮를 담론, 실천하던 나머지 禮學者들의 추앙을 받아 향약을 제정, 시행했다고 기록했다. 여씨향약(呂氏鄕約(南田鄕約))이다. 송사 권 340 열전, 제99에 기록된 4형제는 여대방(與大防), 대충(大忠), 대균(大鈞), 대림(大臨) 등이다. 이들에게 직접적이고 강력한 영향을 미친 사람은 횡거(張載)였다. 여대균은 장재와는 동년배의 벗이었으나, 그는 횡거의 영향과 ‘주례(周禮)’를 참조해 향약을 입안해 향리에 시행했다.

향약은 남전사조(藍田四條)에서 유래됐다. 1076년 중국 협서성 남전현, 남전 4조의 약이라 함은 남전여씨(南田呂氏) 향약 4조목이란 뜻이다. 즉 덕업상권(德業相勸), 과실상규(過失相規), 예속상교(禮俗相交), 환란상휼(患難相恤)이 4조목인데, 송나라 여대균(呂大鈞) 등 4형제가 그의 향리인 남전에서 실시한 자치규약이다. 주희(朱熹)가 증보한 것이 주자증손여씨향약(朱子增損呂氏鄕約)이다.

태조는 1398년(7년) 그의 향리인 풍패(豊沛)를 위해 향가조목(鄕家條目) 41조를 제정하고, 효령대군(補)으로 하여금 그것을 증본해서 향리에 반포, 실시하게 했다. 효령대군은 1469년에 함흥에 가서 향헌법 56조를 만들어 ‘(풍패읍향록)豊沛邑鄕錄’이라는 명목으로 정도전으로 하여금 시행토록 했다. 태조의 발생지(發祥地) 화령부(和寧府)를 영흥부(永興府(雙城摠管府))로 개칭, 다시 풍패현(豊沛縣)으로 개칭한다. 풍패 향헌은 조선조 초기에 있어서 향풍을 돈후(敦厚)케 하고자 실시를 명한 태조 친제의 향헌 조목을 말한다. 효령 향헌은 우리나라 향약의 효시격이다. 효령은 74세(1469)세에 향헌 56조를 제정하고, 대민강론으로 상행(常行)케 했다.

향헌과 향약의 개념을 구분하면 향헌은 남전여씨의 향약을 조선시대 초기에 합당하게 적용한 태조(太祖), 효령(孝寧)이 반포, 시행한 조선시대 향촌사회의 최초의 자치규범(自治規範)이었으며, 향약은 이를 수정해 중종이후에 반포 시행된 자치규범이었다고 정리할 수 있다. 향헌과 향약의 경우, 고을의 백성전체를 화목하게 하고, 자치적으로 교화(敎化)하기 위한 약속이었다.

향약은 향리 간의 약속으로 각 향리의 주민들이 서로 상부상조하고 꾸짖으면서 화목한 생활을 해나가 자는 자치치정신의 발로에서 유래했다는 측면에서 본고에서는 ‘조선전기 효령 향헌은 태조 고황제의 하명에 따라 조선백성을 위해서 양반과 백성에게 동등하게 적용 시행했던 함흥지역에서의 최초의 자치규약’이라고 정의한다.

"향헌은 최초의 주민자치 이념과 정신의 기원이자 본향"

태조의 풍패향헌과 효령 향헌

첫째, 태조는 1398년 풍패를 위해 향가조목 41조를 제정, 시행한다. 향규(鄕圭)는 이성계(1335∼1408)가 지은 함흥향헌(일명 豊沛鄕憲)이 그 대표적인 예라 하겠다. 한고조 유방을 모방해서다. 풍패향헌은 태조의 발상지인 영흥지방을 국초(國初)부터 향리의 향풍을 가꾸고, 규계(規戒)하기 위해 태조 자신이 41조의 헌목을 제정한 것이다. 태조는 즉위 2년 9월에 자신의 출생지인 화령부를 영흥부로 고치고, 한고조의 태생지명을 본떠서 그곳을 풍패향(豊沛鄕)이라 명명했다. 함경도의 함흥, 영흥부의 경재소는 성종 9년(1478)까지 양녕, 효령대군이 분장 주관했다. 삼봉 정도전이 반포, 시행한다. 이는 향사족(鄕士族)들로 하여금 그들 자신의 신분과 가계와 족계를 분명하게 유지하고, 사족(士族)의 도(道)를 실천하며 타의 모범이 되라는 취지였다. 주요 특징으로는 지방향사족의 사풍(士風) 진작과 향풍(鄕風) 규정에 있었다. 타지방의 모범을 보이고자 했으며, 가계와 족계를 분명하게 했다. 이태조 헌목 41조는 부민(部民)으로서 남을 헐뜯는 자 등 8조항, 도둑죄로 형을 받은 자 등 8조항, 정처를 소박한 자 등 8조항, 연로한 어른을 능멸한 자 등 8조항 등으로 모두 5개의 벌목과 향참(鄕參)과 해벌(解罰)형식으로 구성됐다.

둘째, 1458년의 선향헌목서는 효령대군이 교서(敎書)를 받아 헌목에 서(序)한 것이다. 1458년 영흥의 ‘헌목(憲目)’과 1469년 함흥의 향헌이 작성됐다. ‘영흥지(永興誌)’와 ‘함산지(咸山誌)’ 등에 전해지며, 내용은 기강(紀綱)을 중시하고 있다. 풍패읍향록안은 ‘강의정직(剛義正直)’ 4자로 행한다. 향당에서의 수신제가(修身齊家)의 규식(規式)과 조정에서의 정직중화(正直中和)의 도가 서로 합하면 치국제가의 도가 이뤄진다고 봤다. 풍패읍향록안은 한고조 풍패향을 본뜬 것이다. 지사헌(池士善), 공성예(孔聖裔), 원월춘(元月春) 3인이 이 안을 받고, 수레로 모셔서 고을로 돌아왔다. 선향헌목서(璿鄕憲目序)에는 인간생활의 참다운 가치관과 그 삶의 질서를 향헌에서 밝히고 있다.

주요 내용은 자치규범, 향벌, 질서유지 등의 내용이었다. 향약의 향벌의 체계는 벌목(罰目), 치벌(治罰) 등을 내용으로 했다. 주요 내용은 “사람이 사는데 촌락을 이뤄 서로 의지하고 사는 것을 향(鄕)이라 하는데 향에서 가장 중요한 것은 기강이라고 했으며, 여기서부터 위로는 국가가 운영되는 바 향에서는 질서를 지키고, 위에서는 청(淸)하게 사느냐 탁(濁)하게 사느냐를 근본으로 해야 된다는 것이다. 조정의 신하들은 청명해서 덕화(德化)가 만민에게 본(本)이 돼야 태평한 국가를 장구히 지속될 수 있다”했다.

향헌에 나타난 덕목적 이론은 사서 중에 ‘중용’ ‘대학’에 나타나 있듯이 수신제가하는 마음과 인지생야(人之生也)에 정직해 중화(中和)한 이치가 서로 어울려서 치중화(致中和)로 나라를 다스림과 같이 한 집안은 화목케 하는 도리가 이루어질 것이라고 했다. 모든 기강이란 정직을 공의로 실천한 다음에야 향의 기강이 확립돼 이웃과 서로 오랜 동안 편하게 지낼 것이다.

셋째, 1469년 효령의 증제향헌(增製鄕憲)은 선목(善目)과 악목(惡目)의 이대 강목(二大 綱目)으로 대별된다. 선목의 10, 13, 14, 16, 21과 악목의 14, 15, 18, 20, 22, 30, 31 헌목들은 지역의 향사족들을 대상으로 강조하는 향규의 성격이 강하지만 나머지 헌목들은 일반 향민들을 대상으로 했다.

■현대 주민자치회의 시사점

입법적 측면

향헌(약)은 13∼14세기 주자증손향약의 유입과 함께 왕족, 사대부, 재지사족 중심의 성리학적, 타율적 규범이었다. 향약은 처음 입약(立約)할 때에는 향촌사회의 공론형성을 주도한 개인이나 수령 등이 창설했다. 향헌(약)은 성문화된 조목이 있었다. 입법사례는 왕과 사대부 등이다.

주민자치회 제도 역시 법률과 조례에 의해 시행된다. 대통령소속 지방자치발전위원회는 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률(가칭)’을 제정할 예정이다. 법률(안)의 주요 내용은 총칙, 지위, 설립과 해산, 기구, 자치위원회 임원, 회원, 자산 및 회계, 부칙 등으로 조문화 한다. 기본표준 조례(안)측면이다. 법령(안)을 토대로 자치단체 표준조례안을 마련할 예정이다.

두 가지 제도 공히 성문법 형태를 띠고 있으나 전자는 성리학적 규범체계로 무장된 유자 층이 주도했으며, 후자는 국가법 체계에서 지역민이 자율적 참여라는 점에 차이가 있다.

조직적 측면

첫째, 향약의 조직은 도약정, 부약정, 직월로 구성됐다. 도약정을 지역의 덕망 있는 사람을 선출했으며, 직월은 매달 당번을 맡은 사람이다. 이처럼 향헌(약)의 기관으로는 임원조직, 집회독약지례(集會讀約之禮) 등이 성문화됐다.

둘째, 주민자치회란 풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 설치되고, 주민의 대표로 구성돼 주민자치센터를 운영하는 등 주민의 자치활동 강화에 관한 사항을 수행하는 조직이다(주민자치회 시범사업실시를 위한 표준조례(안)). 즉, 주민중심의 생활근린자치를 강화해 지역공동체 활성화 및 지역발전을 도모하고자 읍·면·동 단위
별로 구성하는 새로운 형태의 주민자치조직을 말한다. 주요 과제측면으로는 주민자치 전담부서에서 주민자치회의 행정지원, 행정과 주민 간 갈등 조정 등을 맡을 필요가 있다.

행정적 측면

향약의 시행주도자들은 지방사족들이 중앙관료와 함께 왕권체제의 유지를 위해 지방민에 대한 기강 유지기능을 수행한다. 동시에 이들은 지방사회구성원으로서 수령의 행정수탈에 저항하기도 한다. 관찰사는 수령칠사 관련 수령이 향교를 통해 향민 지배하도록 하는 구조였다. 향약 집행부는 선적(善籍)과 악적(惡籍) 등을 기록 관리했다. 향약은 효율적인 관료지배 장치(구조)였다.

주민자치회의 기능은 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제27조에‘풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여 의식 고양을 위하여 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다. 제28조에 따라 협의업무, 위탁 업무 및 주민자치업무로 구분된다.

재정적 측면

주민자치회 성공의 관건은 자체재원 확보에 있다. 그런 점에서 향약의 자체기금 확보와 관리 및 복지, 문화, 교육적 활용은 현대적으로 시사하는 바가 크다. 주민자치의 재원 확대와 관련 기존 주민자치위원회의 재원은 시·군·구의 사업지원예산, 수강료 수입 등 제한적이었으나, 주민자치회는 국고보조, 위탁사업 수수료, 자체사업 수입 등 다양한 재원조달의 통로를 확보할 수 있게 됐으며, 주민자치회의 재정적 독립에도 기여하게 됐다.

특히 광역 및 기초자치단체에 지원조직 설치 및 전담공무원 배치와 주민자치회가 자치단체로부터 위탁. 위임사무나 주민자치사무 발굴 및 운영을 통해 얻은 수수료, 사용료, 수입금 등 자체 재원으로 운영할 수 있도록 할 필요가 있다.

참여적 측면

향약조직체는 소멸했으나 주민참여의 모습은 다방면에 걸쳐 남아 있다. 예컨대 주민참여 측면에서 환난상휼 등 복지측면으로 발전하고, 현 시대에도 경조사 전통이 계승된다. 향약은 협동적 질서를 자발적으로 유지하게 해 준 우리나라의 유전인자였다. 예컨대 환난상휼 등의 사례는 IMF시기의 자발적 금모으기, 붉은악마의 길거리 응원, 유조선 사고와 기름제거 작업의 자발적 참여를 촉진시킨 밑거름이었다.

■주민자치(회)의 활용방안

민주성 결함 치유

주민자치는 대의민주제의 ‘민주성 결함(democratic deficit)’ 치유를 위해 주민참여를 강조하는 접근이라는 점이다. 이와 관련 향헌은 주민자치 및 민본정치의 이념적 측면의 기반을 제공했다. 향헌은 주민 자치정신의 준거가 됐으며, 민본행정의 바탕이 됐다.

재정 확보

주민자치 재정확보 방안이다. 플랫폼, 재정, 재단, 융자, 기금, 조합 등과 소통, 지원체계 등의 사례를 참조해 새로운 재정확보 등이 요청된다. 향약의 공동재산 형성노력으로 향약기금 사례 등을 참조할 수 있다. 이를 토대로 서원의 청소년 교육과 향교의 노약자 지원을 이뤄냈다는 점에 착안해 지역도서관이나 노인복지관 등에 대한 지원프로그램을 개발한다.

지역공동체 형성

첫째, 지역공동체 측면이다. 나눔과 배려의 향약의 지혜 측면과 공동체 가치설정 측면이다. 의사결정의 만장일치제와 지속적인 마을공동재산 형성노력 등을 들 수 있다. 이를 토대로 청소년 교육과 노약자 지원을 이뤄냈다. 한국민의 대동단결, 붉은악마, 금 모으기, 새마을운동, 자원봉사 줄서기 등의 실천과 자율적 참여를 촉발하게 하는 민족정신의 토대로 기능하고 있다는 점이다.

둘째, 각 지역의 초등학교를 모체로 지역사회를 조직하고, 그 기본원리로 향약사상을 근대화 한다. 노인 돌보기, 안심귀가, 반찬나누기 등의 예를 들 수 있다.

"향헌은 주민자치 및 민본정치의 이념적 측면 기반 제공"

새마을운동과 ODA 지원의 이념적 토대

첫째, 향약, 동약(계) 사례를 발전시켜 새마을운동을 주민자치에 의한 새 생활운동으로 발전시키는 이론적 토대가 될 전망이다.

둘째, 향헌은 최초의 주민자치 이념과 정신의 기원이자 본향이라는 중대한 가치를 지닌다. 이런 사상이 의병운동, 3.1운동, 새마을운동 등으로 꽃피게 됐던 것이다. 향후 개도국 ODA(official development assistance)와 문화지원 시 향약의 상부상조 이념을 동시에 수출할 필요가 있다. 새마을운동이념이 되고, 동시에 임란 등과 독립운동 등의 의병기반이 됐음과 동시에 새마을운동의 빈곤퇴치 운동, 소득증대 효과의 연원이 된다.

■결론

본 연구는 조선 개국기 향헌이 후대에 미친 주요 영향을 주민자치제도 시행과 관련해 현대적 활용방안을 분석하기 위해 조선 전기 효령 향헌의 도입과정과 그 효과와 후대에 미친 영향을 지역자치적 측면, 주민참여적 측면 및 후대 미친 영향적 측면 등을 중심으로 분석하고, 현대 주민자치에 대한 시사점과 활용방안을 제안했다.

본 연구의 의의는 조선 건국의 이념적 토대인 유교 지상주의와 그 실천방안의 하나였던 향헌의 자치기능을 현대 주민자치, 생활자치의 시원으로 연계시켰다는 점에 있다. 우리나라 향약의 효시로서의 시행 결과와 영향측면의 시사점을 찾아 현대 주민자치회 시사점과 활용방안을 찾아봤다. 지방자치와 주민자치가 민주제도의 핵심이라는 관점에서 본다면 한국적인 주민자치의 연원의 발견과 그 시행 사례와 한계 등의 역사적 사실들은 오늘의 지방자치와 주민자치제도에 던져주는 메시지로서 적지 않은 자부심을 얻을 수 있을 것이다.

결론적으로 이 소고는 한국의 지방자치 20주년을 맞이하며 주민자치(회)의 현대적 의의와 시사점, 활용방안을 분석해 서구중심의 지방자치의 이론적 근거를 ‘우리 이론(근거)’ 중심으로 그 틀을 전환시키고자 하는 데 연구의 의의가 있다. 우리나라의 주민자치(회)의 시원을 말하면서 서구제도를 앵무새처럼 들먹일 필요는 없어졌다는 점에 본 연구의 창의적 의의가 있다.