지역자치와 지역재생의 핵심 키워드로 지역공동체가 급부상한지 오래다. 마치 신자유주의와 개인주의에 의해 잠식된 공동체의식을 복원하는 것이 문제 해결의 만능키라고 생각하는 것 같다. 이를 반증하듯 여러 부처에서 경쟁적으로 지역공동체 육성, 활성화같은 슬로건을 앞 다퉈 내걸고 있다. 그러나 공동체와 공공성에 대한 고민은 충분한 것인가?

로버트 데이비드 퍼트남(Robert David Putnam. 2000, p.281)은 협력적 행위를 촉진시켜 사회적 효율성을 향상시킬 수 있는 사회조직(신뢰, 규범 그리고 네트워크 등)의 속성을 ‘사회적 자본’이라 칭하고, 사회적 자본에 의해서 자발적 협력이 촉진된다고 주장한다. 사회적 자본은 한 사회의 사회적 상호작용의 양과 질을 형성하는 제도, 관계, 규범을 의미하는 것으로 한 사회가 공유하고 있는 공동체에 대한 응집력과 통합성을 보여준다.

세계은행은 사회적 자본을 수직적 사회적 자본, 수평적 사회적 자본, 집단 내 결속형 사회적 자본, 집단 간 연결형 사회적 자본으로 세분하고 있다. 사회적 자본과 사회적 유대간의 관계는 수직적인(vertical) 사회적 자본과 수평적인(horizontal) 사회적 자본의 관계에서, 그리고 집단내 결속형(bonding) 사회적 자본과 집단간 연결형(bridging) 사회적 자본의 균형으로 표현된다. 사회적 응집이란 이런 사회의 특징이 교차되는 두 특징으로 표현할 수 있는데, 잠재적 갈등이 없거나 강한 사회적 유대가 존재하는 것을 말한다.

첫째, 소득 불평등, 도덕적 긴장, 정치참여에서의 불평등, 기타 양극화 면에서 잠재적 갈등이 없는 상태, 둘째, 강한 사회적 응집력이 현존하는데, 이는 신뢰수준, 호혜규범, 사회적 간극을 연결하는 풍부한 결사체(시민사회), 주민의 요구에 반응하는 민주주의, 독립된 사법, 독립된 언론기관과 같은 갈등을 조정할 수 있는 기관이 존재함을 의미한다. 퍼트남과 그의 동료들이 이탈리아의 소도시들이 내는 성과에 주목하면서 분석한 모델에 의거해 세계은행은 지역 빈곤퇴치를 위해 지역공동체 형성과 지역의 지속가능한 발전을 위한 사회적 자본형성에 주력했다. 이런 맥락 하에서 세계적으로 사회적 자본과 공동체 구축이 해법으로 등장하게 됐다.

그런데 간과하고 있는 점은 퍼트남과 콜맨 등이 주창하고 있는 사회적 자본이나 호혜성은 근대적 시민 간의 호혜성을 기반으로 하고 있다는 점이다. 호혜성이란 당장 금전으로 환원되지는 않지만, 장기적인 시각에서 거래적 이해를 염두해두는 것을 의미한다. 그러나 우리나라나 일본의 씨족공동체의 경우, 이 호혜성이 시민사회 전반으로 확장되지 못하는 경우가 많다. 이는 근대적 시민으로서의 공공적 규범과 전통적인 향촌이나 지역공동체의 규범이 상충하기 때문이기도 하다.

이를테면 최근 우리를 경악케 한 도서지역의 여교사 성폭행사건과 같은 사례는 지역 공동체의 배타성과 일반적인 공공적 시민가치로 설명하기 어려운 ‘우리가 남이가?’ 정서로 외지인에 대한 폭력과 내부인의 범죄에 대한 옹호의 태도의 문제가 가장 극명하게 드러나는 지점이기도 하다. 이런 극단적인 사건이 아니더라도 전통적인 향촌규범에 기반 한 공동체와 근대적 유기적 연대의 공동체의 특성을 구분해 공공성과 응집성의 균형을 어떻게 마련해야 할지는 매우 중요한 문제다. 이런 의미에서 지역 주민과 근대적 시민, 그리고 공공성의 개념이 어떤 식으로 논의되고 실천됐는지에 대한 일본의 경험을 살펴보고자 한다.

일본의 근대적 공공성과 전통적 공동체의 충돌과 극복-----------

일본의 경우 1970년대까지 미약하던 시민단체가 70년대 근대화의 반성으로서의 주민연대를 거쳐 1990년대 신자유주의적 재편을 거치면서 시민사회운동과 주민자치가 새로운 국면을 맞이하게됐다. 1990년대 버블경제의 붕괴에 따른 경제의 공동화로 일본의 자본주의 경제의 당사자인 금융, 산업계가 스스로 존재기반 그 자체를 붕괴시키는 뿌리 깊은 문제가 사회전반에 영향을 미쳤다. 이에 대한 대처과정에서 ‘정부실패, 시장실패’는 행정의 입지를 더욱 악화시켰고, 행정의 부패와 비효율의 문제, 그리고 재정악화의 과제로 행정개혁에 대한 필요성이 강하게 대두됐다. 이런 상황에서 행정에 대한 감시와 참여를 통한 행정개혁의 주체로서 그리고 정부실패와 시장실패에 대한 대안으로서 NPO 등을 포함한 시민사회 주체들의 중요성이 증대됐다.

주민운동과 시민운동의 차이
본격적인 행정개혁과 분권정책, 그리고 특정비영리활동촉진법과 같은 제도적 기반이 맞물리면서 일본사회는 정부와 민간영역의 상호연대 및 협동이 활성화되고 있다(민현정, 2008). 이런 변화는 다양한 영역에 영향을 미치고 있고, 그에 따라 정부와 시장, 시민사회의 역할과 기대 또한 재정립되고 있다. 일본의 시민운동은 전후 노동운동의 출발이후, 특히 1960년대에 들어와서 안보투쟁을 거치면서 학술과 운동의 양면에서 논쟁이 일어나면서 개념과 운동방식이 형성돼갔고, 1970년대 들어와 주민운동이라는 독특한 역사적 흐름 속에서 성장했다.

따라서 서구에서 바라보는 시민운동의 이론과 일본적인 시민운동의 현실에는 사뭇 다른 차이와 간격이 존재한다. 일본적인 보수문화와 전후민주주의의 성장 속에서 배태된 일본의 시민운동은 독특한 형태의 주민운동을 낳았다. 또 관료지배와 민관협동의 오랜 전통은 일본적인 시민운동에 특유의 양식과 제도를 형성해오고 있다. 전통적인 무라(村)는 분권화된 영주와 가로를 중심으로 한 위계체계 하에서 주민공동체의 수장인 촌장의 자발적인 협력을 통해 운영돼 왔다.

이런 배경 하에 일본사회의 주민은 서구의 시민보다는 전통적인 규범 하에서 움직이는 주체라는 점에서 차이가 있다. 일본의 주민과 시민에 대해 개념정립을 시도한 나카무라(中村政則)에 따르면, 주민이라는 개념은 토지에 근거를 둔 특유의 토착적, 유대적, 특수적 존재형태로 나타나며, 시민개념에는 토지와는 분리된 비토착적, 연대적, 보편적인 의식형태가 있다고 설명하고 있다.

주민운동은 특정 사안에 대해 자신들의 생존을 위한 필요조건을 확보하고자 하며, 지역 주민의, 지역 주민에 의한, 지역 주민을 위한 집단적인 의사표시라고 할 수 있다. 반면, 시민은 지역이 아닌 국가나 사회전체의 현상과 미래를 통제하거나, 통제할 가능성이 있는 조직의 정책결정, 실시, 평가과정에 참여하거나, 정책 자체에 저항한다는 점에서 주민과 확연히 다르다고 할 수 있다. 나아가서 시민이 활동하는 지역구조나 기업지배로부터 독립해 사회적인 역할을 다하는 다양한 단체로 구성되며, 누구나 공감하는 보편적 가치를 중시해 국가의 경계를 넘어 국제적 연대를 추구하는 경향을 지니고 있다.

정내회·자치회 반성과 커뮤니티센터 설립
고도성장과 함께 일본사회는 급격한 변동을 겪으면서 지역사회의 전통적인 구조가 공동화하거나 위기에 직면했다. 지역경제나 지역문화의 갑작스런 변질은 지금까지의 방식으로 지역사회 질서를 유지하기 어렵게 만들었다. 이촌향도로 인구이탈이 심각했던 농촌은 지역연대의 기반이 된 전통적인 행사조차 유지할 수 없게 된 반면, 도시의 신흥주택지는 각지에서 모여든 사람들로 새로운 정내회(町內會)나 자치회가 결성돼 보다 자유롭고 자치적인 조직이 만들어졌다. 이런 변화는 기존의 수직적이고, 반 관립적인 성격의 정내회에 대한 대안으로 커뮤니티를 부상시켰다.

기존 정내회와는 구분되는 커뮤니티는 지역성과 활동의 공동목표를 지닌 개방적이고 구성원 간 신뢰를 기반으로 한 집단으로 근대적인 목적성, 민주성, 자주성, 개방성이 요구된다. 그에 반해 전통적인 정내회는 대부분 자주성에 의문이 있는데다 민주성, 개방성이 떨어진다(渡戶一郞)는 반성과 함께 도시지역에서는 활발하게 커뮤니티가 만들어지기 시작했다.

커뮤니티 형성이란 근대적이고 민주적인 새로운 생활양식의 창조라는 사회목표를 담고 있었고, 정책적인 지원 하에 1990년까지 커뮤니티센터 시설이 전국에 약 5000개소가 생겨났다. 주로 대도시 주변에 인구가 급증해 형성된 주택단지나 새로운 도시공간에 센터시설이 설립됐다. 도쿄도는 1996년 6월에 ‘커뮤니티행정의 새로운 전개-커뮤니티에서 시민활동으로, 그리고 다시 지역으로’라는 보고서에서 1980년대 이후 나타나고 있는 탈지역적이고 네트워크 지향적인 시민활동이 ‘문제해결형 주민활동’으로 형성돼 갈 가능성이 높아지고 있는 점을 지적했다.

커뮤니티형의 새로운 시민사회단체 형성
1990년대에는 NPO법 제정운동을 중심으로 시민단체의 주도로 이재민지원법, 자연에너지촉진법 등의 골격이 만들어졌다. 중앙정부 차원에서 행해진 이런 입법운동은 동시에 지방정부에도 영향을 줘 개호보험 등이 지방정부 조례로 조정됐으며, 그 과정에서 일반 시민이나 시민단체의 제안이 가능해지게 되면서 시민운동의 새로운 국면이 시작됐다.

1990년대 일본 시민사회활동에 있어서 흥미로운 점은 기존 주민운동의 조직이 대부분 자치회나 쵸나이카이(町內會)같은 생활조직을 기반으로 하고 있는데 비해, 새로운 시민사회단체의 형성은 이와 달리 지역에 뿌리를 두지 않은 커뮤니티형 조직이 증가했다는 점에서 조직의 구성과 운영에 큰 변화가 있었으며, 이는 서구의 선 시민적 아젠다 설립과 지역적 안착이라는 구도와는 별도의새로운 형태라고 할 수 있다(민현정, 2008).

즉, 시민사회활동이 지역 내 현안을 초월해 환경, 문화, 교육 등의 테마별 연대를 추구하고, 범지역적인 연락망을 모색하면서 자립적인 시민사회단체가 증가했다. 이런 시민사회단체는 기존의 폐쇄적인 규범으로 운영되며, 정치적으로도 매우 보수성을 띠던 기존 주민자치조직에 공공성을 불어 넣고, 정치적 민주화를 촉진하는 계기가 됐다는 점에서 매우 큰 의미를 가진다.

일본에 있어서 지금까지 시민운동의 지역별 조직은 다음의 유형으로 나눠 볼 수 있다. 첫째, 정내회형(町內會型)은 정내회나 자치회를 통해 사회적인 자원이 최대한으로 활용되는 경우로 전통적인 주민조직이 시민사회활동을 주도하는 경우다. 둘째, 협의회형(協議會型)으로, 이 유형은 지역사회의 과제해결에 있어서 기존 정내회(町內會)나 자치회만으로는 부족해 광역적인 연계나 대응이 필요해진 경우에 형성된다. 셋째, 네크워크형은 시민사회에서 보이는 형태로 전통적인 지연, 혈연관계를 떠난 교육, 복지, 문화, 국제교류 등, 특정 문제에 대해 공통관심을 계기로 조직돼 다양한 활동을 벌이는 자원봉사자협회(Voluntary Association)를 가리키며, 대도시의 시민사회활동에서 주로 나타나는 형태다.

민주당의 지역주권과 우애사회 실천 정책
2000년대로 들어서면서 일본민주당은 적극적으로 지역공동체의 재생을 위해 주민이 단지 공공서비스의 수혜자가 아닌 제공자내지 입안자로서 지방자치에 참가하는 사회를 지향했다. 특히, 지역 주민 상호간 봉사활동을 지원하고, NPO가 커뮤니티의 주도적인 활동주체로서 일할 수 있도록 세제개혁 등을 통해 시민단체의 재정기반을 강화할 수 있도록 정책적 노력을 꾀했다. 일본민주당이 지향하는 지역주권은 전통적인 지역 토우의 입김이 강한 공동체 분권정치 과정에서 정경유착과 관료주도를 개혁해 민주적인 지방분권과 시민연대를 강화해가는 것이었다. 중앙집권에서 탈피해 지역 주민이 주체적으로 행동하고 책임지는 지역주권으로 전환이 민주당정권의 방침이었다.

그러나 여전히 자치과정에서 국가 전반의 관점에서 환경과 개발 등을 두고 신자유주의적인 경쟁과 약탈이 심화되거나 비민주적인 의사결정과정 등은 여전히 한계로 지적되고 있다. 그럼에도 불구하고, 보다 보편적인 가치에 대한 시민사회적인 관점과 네트워크를 통한 자립과 공생, 연대를 통한 지역주권과 우애사회 실천이 일본정부의 정책적인 지향점이 되고 있다. 지역공동체가 지방자치를 성공적으로 일궈가기 위해서는 지역의 단기적인 이해관계를 넘어서는 보편적인 공공성에 기반 한 민주적 민관거버넌스를 구축하는 것이 매우 중요하다. 시민사회단체는 지역 내 토우중심의 수직적, 비민주적 의사결정을 보완하는 주요한 자원이 될 수 있다.

이시카와 현 가나자와 시 지방정부와 시민단체 간 거버넌스 모델
일본 이시카와 현 가나자와 시는 인구 45만명의 중소도시로, 에도시대부터 상공업의 중심지로 400년간 번성해왔다. 그러나 메이지유신 이후 근대화에서 소외돼 작은 마을로 쇠락했으나, 그 덕분에 제2차 세계대전 당시 전쟁의 참화로부터 역사적인 문화와 유물들을 보존할 수 있었다.

그런 가나자와 시에서 도시재생 및 경관을 보존하기 위한 노력이 시작된 것은 1960년대 문화유산이 보존된 지역에 호텔건립계획이 발표되고, 인근에 방송탑건립이 추진됐기 때문이다.
지방토착 자본에 의한 호텔건립계획을 저지하고, 장기적인 안목에서 문화유산을 자원화하는 의제를 채택하는 안에 대해서 보수적인 성격이 강했던 주민회는 미온적인 태도를 보였다. 이에 문화단체를 포함한 시민들과 지방정부는 도시경관을 보존하기 위해 함께 논의했고, 1968년 시의 경관을 제도적으로 보존하기 위해 전통환경보존조례를 채택했다. 이후 계속해서 마을보존조례, 옥외광고물조례, 용수보존조례, 연도경관형성조례, 야간경관형성조례 등 다양한 제도를 마련했다.

이런 노력 끝에 지난 1992년에는 “전통적·문화적 자산을 계승하는 경관과 환경과 조화로운 새로운 도시공간을 창조하는 경관 만들기에 노력하고 동참해야 한다”는 내용의 경관도시선언을 시의회가 채택하기에 이른다. 근대 전통 가옥들을 보존하고, 전통찻집 등으로 활용해 실제로 시민들이 거주하면서 내부공간을외부인들이 찾아와 함께 보고 느낄 수 있도록 해 죽은 공간이 아닌, 살아있는 공간으로 활용하고 있다. 전통을 그대로 지키는 것뿐만 아니라, ‘현대적 아름다움을 전통으로 만들어간다’는 발상을 통해 ‘21세기 미술관’을 일본의 세계적 건축가를 통해 새롭게 건축해가나자와 시의 새로운 명물로 키워가고 있다.

시사점-----------------------

일본의 독특한 주민운동이 쇠퇴한 근본적인 원인은 주민운동이 당면한 지역문제의 해결과 단락적인 활동성과에 쉽게 만족해 버리면서 정체되거나, 시민주도 행정을 뿌리내리는 참여형 민주주의의 리더십과 에너지를 충전시키지 못했기 때문이라는 지적이 지배적이다. 즉, 전통적 기계적 연대에 기반 한 주민운동은 사회적자본의 배타성과 함께 장기적으로 어떻게 시민사회를 토착화시킬 것인가 하는 근원적인 사회제도의 재구성을 향한 비전과 목표의식이 결여됐으며, 주민운동과 혁신자치체 간의 협력을 도출해 내는 데도 실패했기 때문이라는 것이다.

따라서 혁신자치체보다는 환경, 복지, 교육, 생활, 봉사 등의 정책목표를 담아서 새로운 도시모델을 구축하는 방향으로 시민사회단체를 끌어들이는 논의가 진행 중에 있다. 보다 거시적이고 보편적인 주제에 대해 지역을 넘어 네트워크를 구축하고, 보다 민주적인 의사결정체계를 만들어내는 것이 단기적이고 가시적인 성과보다 중요하다는 지난 과정의 실패를 통한 귀중한 깨달음 이었던 셈이다. 우리도 모델 자체에 집중하기 보다는 보다 미시적인 결정의 과정, 그리고 사회 전반적으로 공공적 가치를 논의할 수 있는 투명한 장을 구축하는데 힘써야 할 것 같다.