‘2016년도 한국지방자치학회 동계학술대회’가 지난 2월 11일부터 12일까지 경북대학교 법학전문대학원에서 개최됐다. ‘지방분권, 주민자치, 새마을운동’을 주제로 열린 이번 학술대회는 이달곤 전 행정안전부 장관의 기조강연을 필두로 33개 섹션에 56개의 논문이 발표됐었다.

한국지방자치학회는 이번 학술대회를 개최하면서“주민이 지방의 문제에 대해 자율적으로 결정하는 민주주의 원리야말로 지방자치에서 기대하는 최고의 가치다. 따라서 주민결정권과 주민자치를 실질적으로 담보하기 위해서는 지방분권이 추진돼야 한다. 그리고 정치적, 행정적, 재정적 분권이 선행돼야 주민참여, 주민자치, 민관협치가 강화될 것이다”라고 주장했다.

이에 본지는 지난 호에 이어 학술대회에서 발표된 논문 중 △조선전기 향헌 56조 연구 △새로운 주민참여방식의 제도화 방안 △사법권의 지방분권화를 위한 시론적 논의-사법권의 지방분권화 방안 모색 3편을 다루기로 한다.

전광섭 교수 “향헌은 최초의 자치법규”

우선, 전광섭 호남대 교수·이종수 중앙대 교수가 발표한 ‘조선전기 향헌 56조 연구’의 목적은 조선전기 효령 향헌 56조가 후대에 미친 주요 영향을 주민자치제도 시행과 관련해 현대적 활용방안을 분석한 것이다. 두 교수는 이 논문에서 조선 전기 효령 향헌의 도입과정과 그 효과와 후대에 미친 영향을 지역자치적 측면과 주민참여적 측면 및 후대에 미친 영향적 측면 등을 중심으로 분석하고, 현대 주민자치에 대한 시사점과 활용방안을 제안했다.

두 교수에 따르면, 이 연구의 의의는 조선 건국의 이념적 토대인 유교지상주의와 그 실천방안의 하나였던 향헌의 자치기능을 현대 지방행정과 주민자치, 생활자치의 시원으로 연계시켰다는 점에 있다. 또 우리나라 향약의 효시로서의 시행결과와 영향측면의 시사점을 찾아 현대 주민자치회 적용방안과 과제를 찾아보는 것은 주민자치 디딤돌이 될 것이란 역사적 의의가 있다. 특히, 효령 향헌을 구체적으로 분석해 지방자치와 주민자치의 한국적 측면의 이론적 연원을 밝혔다는 점에 본 연구의 이론적 가치가 있다. 본 연구의 의의는 효령 향헌의 지방자치행정학적 접근을 통한 행정자치적 측면의 의의를 찾고, 그 현대적 활용방안을 강구함에 있다.

연구결과에 대해 두 교수는 “효령 향헌은 우리나라 조선시대 최초의 자치법규였다는 점과 주요 내용은 민본을 위주로 한 주민중심의 자치법규였다는 점 등이다. 또 효령 향헌은 지역 주민자치정신의 준거요, 자주정신의 표상이자 창조정신의 발로 등으로 요약된다”며 “이것은 서양의 명예혁명(1688년), 시민혁명(1789년)보다도 약 300년이나 앞서서 주민자치의 제도적 장치를 마련하고 있었다는 점에서 우리나라의 주민자치(회)의 시원을 말하면서 서구제도를 앵무새처럼 들먹일 필요는 없어졌다는 점에 본 연구의 창의적 의의가 있다”고 밝혔다.

정정화 교수 “행정사무권한 주민에게 분권”

"효령 향헌은 서양의 명예혁명, 시민혁명보다 약 300년 앞서 주민자치의 제도적 장치 마련"

정정화 강원대학 교수가 발표한 ‘새로운 주민참여방식의 제도화 방안’은 이번 학술발표를 위해 행정자치부의 2015년 연구용역보고서 ‘주민참여제도 현황 및 활성화 방안’(연구자 정정화·김찬동)의 일부를 발췌·요약한 것이다. 두 교수가 제안하는 새로운 주민참여방식의 제도화 방안은 결론부터 말하자면, 주민자치의 제도화를 위해서는 무엇보다도 행정사무권한 중에서 주민참여를 통해 집행하는 것이 바람직하다고 할 수 있는 사무를 분리해내는 것이 필요하다는 것이다.

그리고 두 교수는 “이들 사무권한 중에서 청책(聽策)토론회나 주민의견조사(공론조사), 주민참여형 위원회제도 등 주민참여의 다양한 기법을 적용하거나 지역단위에서의 주민참여공간(주민자치회 혹은 마을공동체의 조직화 및 제도화된 공간)에 사무권한을 이관하도록 제도설계를 할 필요가 있다”고 강조한다.

두 교수에 의하면, 주민참여의 제도화를 위해서는 전제조건이 충족돼야 하는데, 그것은 바로 행정권한의 주민으로의 개방이다. 즉, 행정의 관료독점에서 행정과정에 대한 주민참여로 행정권이 개방돼야 한다. 관료가 독점했던 행정사무나 행정과정에 주민이 권한을 갖고 참여해 의견을 표출하고, 그 대표들을 통해 의사결정과정에 참여하는 것을 의미한다. 이는 결과적으로 관료 측에는 기존에 독점했던 행정 사무권한과 관리권한을 주민에게 개방하고 분권해줘야 한다는 의미다. 그리고 이제는 관료가 주민들과 협의하면서 행정을 해야 하고, 의사결정 시에 협상해야 함을 의미한다.

또 주민참여는 시민성이 전제돼야 한다는 점에서 두 교수는 “새로운 주민참여방식이 정착되기 위해서는 시민성 함양이 절실한 과제다”며 “즉, 참여를 통해 개인은 비로소 시민으로 성숙해간다. 또 주민참여의 경우에도 시민성을 가진 주민의 참여가 진정한 참여다. 주민이 단지 개인적 문제만을 위해 요구하거나 개인의 이해관계를 위해 참여하는 것은 공공갈등의 원인으로 작용할 수 있다”고 말한다.

따라서 두 교수에 의하면, 시민성이란 공공성을 위해 참여하는 것을 의미한다. 공공성에 대한 관심과 이해는 근본적으로 교육을 통해 가르쳐지고 본을 보여줘야 한다는 점에서 주민참여의 가치를 찾을 수 있다. 이런 관점에서 본다면, 민관공동참여형이나 숙의민주주의형과 같은 새로운 주민참여방식은 기존의 주민참여방식에 비해 주민참여의 본질적 가치를 함양한 참여형태라고 할 수 있을 것이다.

김성호 부원장 “사법서비스, 국민참여 필요”

김성호 자치법연구원 부원장이 발표한 ‘사법권의 지방분권화를 위한 시론적 논의 : 법원인사에 대한 지방참여를 중심으로’ 논문은 전국시도지사협의회가 발주한 보고서를 재정리한 것이다. 김성호 부원장이 제안하는 사법분권화는 헌법을 근거로 한다. 즉, 헌법은 국민의 재판청구권을 통해 권리를 보호받을 수 있도록 재판을 받을 권리, 신속하고도 공정한 공개재판을 받을 권리를 보장하고 있다.

김 부원장에 의하면, 이는 법원의 사법서비스에 대한 국민의 접근법 및 사법의 민주화를 고려할 때, 사법접근성의 미비로 국민이 재판청구권을 포기하는 일이 생기지 않도록 해야 함을 의미한다. 그러므로 국민에 대한 사법서비스의 질을 높이기 위해서는 법원조직이나 법관 수, 지역적 편재 등의 제도적 형식을 갖춰서 국민을 보호해야 하고, 실질이 갖춰져 있지 않을 때는 실질을 갖춰서 국민이 체감할 수 있도록 해야 한다는 것이다.

이에 김 부원장은 “현재 우리나라는 사법기관을 중앙집권적으로 운영하고 있어 지방법원에 대해서도 대법원이 법관 임명권을 일률적으로 행사하고 통제하고 있다”며 “지방법원의 재판도 국민에 대한 일종의 사법서비스인 이상, 서비스의 이용자인 지방자치단체 및 지역 주민에 의한 사전·사후 통제, 관여 또는 참여의 제도화는 당연히 필요하나 미비돼 있는 실정이다”고 밝혔다.

이어 김 부원장은 “연방제가 아닌, 단방제를 채택하고 있는 우리나라에서 국가가 사법권을 독점하고, 중앙집권적으로 법원을 운영하는 것은 국민의 재판받을 권리측면에서 비록 헌법이 사법권의 지방분권화를 명문화하지 않았다 하더라도 지나친 것이다”고 주장했다.

"주민참여는 시민성이 전제돼야 하고, 시민성이란 공공성을 위해 참여하는 것을 의미한다"

근대국가에 있어서의 사법은 입법, 행정과 대등한 국가작용의 하나로서 입법권, 행정권과 구별되는 국가권력의 하나며, 헌법은 제5장에 ‘법원’이란 이름으로 독립된 장에 사법권을 규정하고 있다. 사법권은 국민의 권리를 구제해 사회정의를 실현함으로써 법치국가를 구축하는데 한 축을 담당하는 국가권력이며, 법원이 이를 관장하고 법원의 유지·운영을 위한 사법행정 역시 법원이 담당하고 있다.

이 논문은 ①법원의 운영실태, 법원운영상의 문제점 등 ‘우리나라 법원 운영실태와 문제점’ ②미국의 연방-주법원제도, 영국의 대법원-지방법원제도, 독일 연방-주법원제도, 스위스, 프랑스 등 ‘외국의 법원’ ③사법권의 지방분권화 방안 모색 중 본고에서는 ③을 다루기로 한다.