사법제도의 발전방향은 사법서비스의 주체인 국민이자 주민의 수요자 중심으로 모색돼야 한다. 최소한 국민이 사법접근성 미비로 재판청구권을 포기하거나 부담을 갖도록 해서는 안 될 것이며, 공정하고 신속한 판단을 하기 위한 제도개선이 필요하다. 이를 위해 극단적으로 중앙집권화·관료화돼 있는 사법부를 수요자 중심으로 개편해야 하며, 지방에 소재하는 지방사법기관시스템의 민주성, 공정성 확보를 위한 독립성, 효율성 달성을 목표로 사법권의 지방분권화를 모색할 필요가 있다.

법원에 대한 지방의 통제장치 마련해야

대법원 법원행정처가 전국의 법관인사를 중앙집권적으로 시행함에 따라 법관인사가 지역 주민의 의사는 전혀 배제돼 있다.

첫째, 지방법원의 인사권에 대해서는 최소한 주민동의, 지방의회나 지방자치단체에 의한 통제장치가 필요하다. 현행 헌법은 제101조 제3항에 법관의 자격에 대해 법률에 위임함으로써 법관의 자격에 대해 법정주의를 채택하고 있다. 이런 헌법의 태도는 1948년 헌법 제76조 제3항에서 규정한 이후 지금까지 변함이 없다. 일반법관의 임명권을 대법원장에게 일임함으로써 인사독점의 폐해가 발생할 수 있다는 점에서 현행 헌법은 대법관회의의 동의라는 절차를 추가해 외형적으로 통제장치를 마련하고 있다.

법관의 임명과 관련해 헌법이 그 기본절차를 규정한 것은 임명권 행사를 통해 발생할 수 있는 법원에 대한 정치적 영향력을 차단하기 위한 것이다. 그렇지만, 현행 헌법규정 역시 대법원장에게 임명권을 부여한 이상 대법관회의의 동의라는 통제장치가 있다 하더라도 임명권행사의 오·남용을 차단하기는 쉽지 않을 것이다. 따라서 지방법원의 경우, 최소한 기관장의 임면권을 지방 또는 주민에게 부여할 필요가 있다.

둘째, 국민의 신속한 재판받을 권리와 공정한 재판받을 권리를 침해받지 않도록 해야 한다. 사법분권화의 목적은 지방자치제도가 정착을 하면서 해당 지역민을 중심으로 사법서비스의 수요자중심으로 사법접근법의 충실한 보장 방안을 제도화할 필요가 있다.

셋째, 법원의 기관구성이 획일적이어서 임용·승진제도를 합리화할 필요가 있다. 현재 우리나라는 중앙집권적 획일적 사법제도를 갖고 있어서 독·미 등의 사법권분산방식을 취하고 있는 나라에서 볼 수 없는 특이한 문제, 예컨대 사건의 대도시집중, 이로 인한 법원간의 선호지역 발생에 따르는 법관인사의 곤란성이라고 하는 문제해결방안으로서 사법의 지방분권이 모색될 수 있다.

각 법원의 법적판단 독립성 확보 필요

법원의 독립성은 법적판단의 독립성을 말한다. 연혁적으로 사법부의 독립은 근대적 법치국가에서 권력분립의 한 내용으로서 입법권과 행정권으로부터 사법권을 보호해야 한다는 이념에서 비롯된 것이다. 물론, 아직도 우리나라를 포함한 대부분의 나라에서 특히, 최상급법원 법관의 인사제도를 매개로 입법권과 행정권이 사법권에 영향을 미치고 있고, 집권세력이 법관임명권을 남용해 사법부의 지형을 인위적으로 바꾸고, 특정사건에 영향을 미치고자 하는 시도가 끊이지 않았다. 이런 점에서 법관인사 등에 지방 또는 주민의 관여가 사법권의 독립을 해할 수 있다는 비판이 있을 수 있다.

하지만, 우리나라의 사법행정은 대법원과 법원행정처는 사법권력뿐만 아니라, 사법행정까지 동시에 수행하고 있다. 따라서 사법권에 대해서는 국민의 통제가 어떤 방식으로든 필요하다. 사법부의 독립은 매우 중요한 헌법적 가치이지만 우리나라처럼 대법원, 고등법원은 말할 필요도 없고, 지방법원의 법관인사를 포함한 사법행정에 대해 주민 또는 주민대표의 통제를 전혀 받지 않는 나라는 매우 드물다.

관료주의적 법원조직 하에서는 형평의 차원에서 불가피한 측면이 없지 않지만, 연고도 없는 지역에 갑자기 발령을 받아 사직에 이르는 경우가 있고, 잦은 인사이동이 재판에의 충실을 저해한 요인으로 작용한 것이 사실이다. 우리나라의 경우, 특히 하급심을 담당하는 지방법원의 법관에 대해 사법부가 중앙차원에서 지방법원의 재판에 대한 압력이나 불이익 등 법관의 독립침해가 문제되는 사례가 이따금씩 발생하고 있음에도 피해당사자인 법관이 문제제기할 공식적인 통로가 없다. 이것이 오히려 갈등을 심화시키는 요소로 작용하고 있으므로 입법적으로 공식적인 권리구제절차, 특히 재판절차를 마련하는 것이 필요하다.

독일에서는 법원외의 조직으로 독일 법관연합(Deutscher Richterbund : DRB), 새로운 법관협회(Neue Richtervereinigung : NRV), 하급심의 법관으로 구성된 구법원법관협회(Amtsrichterverband e. V.(ARV))들이 조직돼 있으며, 현재 사법부의 자치행정, 외부의 지시권폐지, 봉급체계, 법관윤리 등의 프로젝트를 추진 중에 있다.

독일의 경우, 독일법관법(DRiG)에서 법관이 직무감독상의 어떤 조치가 자신의 독립성을 침해한다고 생각할 경우, 법관직무법원에 제소할 수 있도록 권리구제절차를 마련해두고 있다. 또 다른 한편으로는 독일법원조직법(GVG)은 각급 법원에 기능별로 법관사무분담결정위원회, 법관인사자문위원회, 법관직장협의회라는 세 가지의 법관대표기구를 구성하도록 규율하고 있다. 특히, 법관의 독립과 관련해 중요한 의미를 갖는 사무분담을 직무감독기관이 아니라, 법관들이 자율적으로 결정하도록함으로써 법관의 독립을 보호한다.

각 법원의 효율적 운영 보장해야

신속한 재판은 우리 헌법정신이다. 진정한 법치국가라면 권리구제에 대한 국민의 접근을 용이하게 하는 것은 필수적이다. 법관의 업무부담으로 인해 소송지연 등을 막기 위해 많은 제도적 개선이 이뤄져왔지만, 법관의 증원이나 예산이 많이 드는 법원의 증설, 사법보좌관도입, 소액심판제도, 지급명령 등이 업무위임 이외에 존경받는 지역 원로나 외국처럼 평화판사제, 또는 치안판사제, 법학교수 또는 노동, 환경, 행정 등 각 분야의 전문가가 법관이 될 수 있는 방안이 있음에도 검토조차 되지 않고 있다.

양극화 현상이 심해지고 지식과 정보, 그리고 부의 편중이 가속화되면서 경제적인 어려움과 법에 대한 무지로 인해 헌법과 법률이 보장하고 있는 권리구제에의 접근에 있어 소외된 국민이 아직도 많다. 많은 국민들이 다른 사회복지시스템을 경험하고 있기 때문에 이와 동등한 수준의 법률복지서비스를 기대하고 있어 이에 부응하는 법률서비스의 개선이 필요하다. 우리사회가 각 분야의 전문가가 폭넓게 확보돼 있어 전임직 법관이외도 비전임직 변호사, 전문가를 법관으로 임명하는 전향적인 제도개선과 고등법원에 상고부를 두는 방안도 검토할 필요가 있다.

■법원의 지방분권화 제언

고등법원 이하 법원장 주민통제 장치

고등법원과 지방법원 장의 선임과정에 지방정부 또는 지역의회, 주민의 통제 내지 관여제도가 필요하다. 사법권력을 헙법에 보장한 주권자로서의 국민이 사법권력을 통제하는 것은 당연하다. 국민의 재판청구권 및 권리보호에 대한 보장을 규정한 우리 헌법 제27조 제1항의 의미를 반영해 수요자 중심의 법원체제로 개편할 필요가 있다. 국민인 주민이 사법서비스의 수요자로서 법원에 대한 국민의 법원에 대한 국민의 사법접근법을 보장받기 위해서는 중앙집권적 국가사법으로 인해 재판받을 권리가 침해당하고 있는 현재의 제도를 신속하고도 공정한 재판을 받도록 하기 위해 지역적으로 분산돼 있는 법원이 사법서비스 수요자의 요구를 충족시킬 수 있도록 사법권을 분권화해야 한다.

사실심 중심의 재판구조 확립은 논리적 필연으로서 사법행정권의 분권으로 이어지며, 그중에 핵심은 법관인사와 관련 항소심 또는 상고심 법관이 1심 법관보다 우월하다는 생각에 기초한 승진관행을 일소하고, 사실심의 합의부 재판장직을 판사경력의 최종목적지로 삼는 인사행정이 자리 잡아야 한다. 이렇게 되면, 자연스럽게 1심 합의부의 재판장(부장판사)이 법관경력의 최종목적지가 될 수 있을 것이며, 상고부까지 둘 수 있다면, 법원 전체도 큰 잡음 없이 고등법원단위의 분권적 인사행정에 익숙해질 수 있을 것이다.

이처럼 고등법원단위의 분권적 인사행정이 정착된다면, 그 기초 위에서 사실심은 1심 및 항소심에서 마감하고, 상고심은 법률심으로 운영해 사실판단에 대한 상고는 원칙적으로 허용하지 않는 소송법상의 대원칙이 비로소 실현될 수 있을 것이다. 이는 다시 무엇이 법인지를 선언하는 정책법원으로서의 대법원과 사실판단을 독점하면서 그 법을 적용하는 각급 법원 사이에 창조적인 긴장관계를 불러일으킬 것이다. 이처럼 사실심을 강화하는 고등법원단위의 법관인사를 하기 위해서는 법관의 인사행정권한을 사실상 독점하고 있는 대법원장의 결단이 필요하다.

그러나 대법원장의 결단이나 대법관회의의 강화, 법관인사위원회의 분권화보다 더욱 중요한 것은 판사집단 내부에 만연한 수도권 중심의 집권주의 및 이에 기초한 평등주의를 극복하는 것이다. 소위 경향교류의 인사원칙 등은 소장 판사들의 수련과정에서의 일부 그 필요성을 인정할 수 있으나, 한 번 1심의 합의부 재판장직에 오르면 기본적으로 일평생 그 법정을 책임지는 것을 원칙으로 삼아야 한다.

이를 위해서는 대법원장 및 대법관의 임명과정에 국회의 동의와 대통령의 임명절차가 개입되듯이 고등법원장과 지방법원장 임용 시 그 관할구역내의 광역 내지 기초지방정부의 장이나 의회에 의한 일정한 검증과 공론화 절차가 제도화돼야 할 것이다.

미국, 영국, 스위스, 독일 등은 우리나라와는 달리 사법제도가 연방사법제도와 주사법제도로 이원화돼 있고, 연방법원과 주 법원은 각기 다른 방식으로 법관을 임용하고 있다. 그러나 단방제 국가조차도 지방단위의 법원의 법관선발은 지방단위에서 이뤄지고, 법원장 임용에 지방행정부의 기능을 하는 주지사 임명제 또는 지방의회 동의제 행사 등 다양하게 시행하고 있다는 점을 고려할 필요가 있다. 사법의 지방분권을 위해 임명제, 선거제, 추천위원회 제도들 중에서 의회동의로 광역장 임명방안을 제시하고자 한다.

법관 임명자격 완화

법관 자격요건과 관련해 일정한  형식적 자격을 가진 변호사만이 법적인 문제의 판단자가 될 수 있도록 하는 제도가 과연 바람직한가 하는 문제다. 법률문제는 사실 국민의 생활문제 그 자체인데, 그에 대한 판단을 일정한 형식적 자격을 가진 변호사에게만 맡긴다면, 경우에 따라서는 오히려 적절치 못한 상황이 발생할 수도 있다. 특히, 오늘날과 같이 전문화된 사회에서는 법관이 파악하기 힘든 사건도 많을 것이고, 또한 법관이 소속되는 법조집단에도 그들 나름의 편견과 이해관계가 있기 마련이어서 이런 점들에 대한 대응방안이 필요하다. 나아가 법관의 관료화를 방지한다는 측면에서도 현재와 같은 폐쇄적인 자격요건 규정은 개선이 필요하다.

선진국들의 경우를 봐도 대체로 예외적인 법관충원과정을 제도화하고 있다. 영국이나 미국, 독일, 프랑스, 일본 등 거의 모든 법조선진국들이 법률학전공교수들에게 법관의 자격을 부여하고 있으며, 실제로 상당수 법학교수들이 법관으로 임용되고 있기도 하다. 또 오늘날 사회 각 분야의 전문적인 직업경력을 가진 비법률전문가인 시민들을 법관으로 임용하는 ‘측면충원’ 또는 ‘외부모집’ 제도의 필요성이 증가되고 있다.

물론, 이런 예외적인 법관충원 제도는 그 운용에 일정한 한계를 둬야 할 것이다. 왜냐하면, 기존의 사법조직의 통일성을 와해시켜서는 안되기 때문이다. 그러나 헌법재판소나 행정재판소, 상사재판소, 조세재판소 등의 특별법원 또는 특별재판부에 대해서는 이런 예외적 법관충원제도는 상당한 실효를 거둘 수 있다고 판단된다.

독일의 경우, 기초자치단체단위 재판소 내의 삼심재판소, 지방재판소 내의 배심재판소 및 상사부, 행정재판소, 사회재판소 등에 일정한 임기를 갖고 통상의 재판관과 거의 동일한 권한을 갖는 법관을 둬 직업재판관과 함께 재판부를 구성토록 해 재판에 참여하게 하고 있다. 상사부를 구성하는 소인법관(명예재판관 : Ehrenamtliche Richter라고 함)은 30세 이상의 상인·주식회사의 이사 등으로서 상업등기에 등기된 자 또는 등기된 적이 있는 독일인 중에서 상공회의소의 추천을 받아서 임명된다.

프랑스에 있어서도 상사법원, 노사조정법원, 사회보장법원, 소년법원 등의 특별법원에 임시판사라 불리우는 법관들이 대거 참여하고 있다. 그리고 비교적 경미한 사건에 대한 심판에 있어서도 각국은 법관제도를 채택하고 있는 경우가 많다. 영국·미국·프랑스의 치안판사, 일본의 간이재판소판사는 대체로 법조자격이 없는 사람들로 임명되고 있다.

따라서 다양하고 풍부한 지식, 경험 등을 갖춘 법관을 확보하기 위해 공급원을 다양화, 다원화기킬 필요가 있다. 법관은 변호사, 검사, 대학교수, 일반전문가 시민 등 전문분야의 경험을 쌓아온 인재를 발굴해 임용될 수 있어야 할 것이다. 뿐만 아니라, 전문적인 법적문제보다는 일상생활에서 발생한 경법죄 등에 대해 독일 등의 참심이나 명예법관제도, 스위스 등 치안판사와 법관으로 임용하는 나라를 들 수 있다. 우리나라 사법제도의 가장 큰 특징 중 하나는 헌법상 신분과 독립이 보장되는 직업법관에 의해 소송이 심리, 종결되는 것이라고 할 수 있다.

그러나 사법부 스스로의 많은 노력에도 불구하고, 사법부에 대한 국민의 신뢰는 쉽게 회복되지 않았고, 학계 및 시민단체 등을 중심으로 직업법관에 의한 재판을 비판하면서 국민의 사법참여를 보장하기 위한 배심제 또는 참심제를 도입 하자는 주장이 제기돼왔다. 시민이 재판에 참여하는 직접적인 형태로서 참심제도는 배심제도와 달리 일반 시민가운데서 선정된 참심원이 일정한 임기동안 직업법관과 하나의 같은 합의체의 재판부를 구성해 일체가 돼 동일한 지위에서 똑같은 권한을 갖고 함께 재판을 하는 제도다. 배심원은 판사와 독립해 사실인정을 하지만, 참심원은 판사와 함께 사실문제, 법률문제 모두를 합의해 결론을 내린다. 배심재판, 참심재판의 도입과 확대도 고려할 필요가 있다.

우리나라에서의 배심제 도입 논의 단계에서는, 우리 현실의 여건에 비춰 배심제 도입은 종래 소송구조의 전면적 변화를 수반하므로 너무 급격한 변혁이어서 저항감이 그만큼 클 수밖에 없고, 배심제보다 강화된 당사자주의를 전제로 하므로 소송진행에서 변호사가 차지하는 비중이 훨씬 커진다. 이에 대한 준비가 부족하며, 국민의 입장에서도 비록 감정적으로는 배심제 쪽으로 앞서나가 있어도 실천적으로 정신적 준비 자세를 갖추기 위해서는 시간이 필요하다. 따라서 배심제보다는 참심제가 현행 재판제도와 상대적으로 거리가 가깝다고 보는 견해도 제시됐다(양건, ‘국민의 사법참가’, 국민과 사법심포지엄 자료집, 대법원(2000. 10. 23), 103면; 차병직’, ‘우리나라에서의 참심제 도입방안’, 사법개혁과 세계의 사법제도, 사법제도비교연구회(2004), 530면)

고등법원단위로 변호사자격 부여

고등법원단위의 사법자치를 전제로 변호사자격 부여를 고등법원단위로 분권화하자는 것이다. 각 시·도별로 법률전문대학원에서 변호사를 양성하고 있다. 고등법원단위로 사법서비스가 제공되고, 지역이 필요로 하는 법률전문가의 수요에 맞춰 자격시험을 시행하고 자격을 부여함으로써 지역의 사법서비스 경쟁을 촉발하는 계기를 마련할 수 있다. 이 제안은 사법의 지방분권화를 법조인집단 내부에 마련하려는 방안이다.

사법권의 지방분권화 개헌 논의

그동안 사법의 관료화와 민주성 결핍해소가 꾸준히 문제로 제기돼왔음에도 불구하고, 헌법논의에서 사법권의 지방분권화에 대한 논의는 찾아보기 어렵다. 사실 대법원은 최고법원으로서 법치국가에서 사법정책의 기본적인 방향을 가늠하는 매우 중요한 국가권력이다. 사법권도 국민으로부터 위임받은 국가권력이고, 주권자인 국민이 부여한 권위 하에 행사돼야함에도 불구하고 그동안 정치적 중립성과 독립성의 원칙이 오용되면서 오히려 관료사법의 폐해를 낳고, 국민의 사법참여를 극도로 제한하는 중앙집권적이고 폐쇄적인 권력기관의 모습을 보여 온 측면이 있다.

사법의 중앙집권화를 정당화하는 헙법규정 중 일반법관의 임기를 법률위임사항을 하고, 재판청구권의 보장주체를 법관이 아닌 법원으로 표현을 개정하고, 사법권의 귀속처를 ‘법관으로 구성되는 법원’아닌 ‘법원’으로 하면서 지방법원장의 임명과 재판과정에의 주민통제장치를 제도화할 필요가 있다.