본고의 연구목적은 효령(1396~1486년) 향헌 56가 후대에 미친 영향을 주민자치제도 시행과 관련해 현대적 활용방안을 분석해보고자 하는 데 있다. 향헌과 향약의 개념을 구분하면, 향헌은 남전여씨의 향약을 조선시대 초기에 합당하게 적용한 태조, 효령이 반포 시행한 조선시대 향촌사회의 최초의 자치규범이었고, 향약은 이를 수정해 중종 이후에 반포 시행된 자치규약이었다. 주요내용은 향헌과 현대적 주민자치와의 관계를 입법, 조직, 행정, 재정, 참여 측면을 중심으로 비교 분석한다(이종수, 이병렬, 2015.2). 효령대군의 향헌 56조(세조, 1469)는 강자가 약자를 업신여겨서는 안 된다는 사상으로 자치행정적 측면과 주민생활면 등과 관련된다.

향헌의 도입배경

조선시대 효령 향헌은 우리나라 향약의 효시라고 복 수 있다. 향약의 유입은 고려말 조선초, 소학을 통해 유입된다(김명진 : 67). 주희의 ‘증손여씨향약(여씨향약)’이 골간이 됐다(이근명, 2002 : 276~277). 효령대군의 향약 56조는 조선시대 지방자치 사상으로서 강자가 약자를 업신여겨서는 안 된다는 사상이다.

효령은 74세(1469)에 향헌 56조를 제정하고, 대민강론으로 상행(常行)하게 했다. 향약은 남전사조에서 유래됐다. 중국 협서성 남전현, 남전4조의 약이라 함은 남전여씨향약 4조목이란 뜻이다. 즉 덕업상권, 과실상규, 예속상교, 환란상휼이 4조목인데, 송나라 여대구(呂大 )가 그의 향리인 남전에서 실시한 자치규약이다.

태조는 1398년(7년) 그의 향리인 풍패(豊沛)를 위해 향가조목(鄕家條目) 41조를 제정하고, 효령대군으로 하여금 그것을 증본해 향리에 반포, 실시하게 했다(장재천, 2007 : 255). 1469년에 함흥에 가서 향헌법 56조를 만들어 시행토록 했다. 태조의 발상지(發祥地) 화령부를 영흥부로 개칭, 다시 풍패현으로 개칭한다(김명진 : 44). 풍패 향헌은 조선조 초기에 있어서 향풍을 돈후(敦厚)케 하고져 실시를 명한 태조 친제의 향헌 조목을 말한다(김진규 : 344). 태조는 효령대군 보(補)로 하여금 이것을 증보케 해 시행했다.

효령대군은 1396(태조5)~1486(성종 17)년 시기의 조선전기의 왕자로서 이름은 보(補), 초명은 호(祜), 자는 선숙(善叔), 호는 연강(蓮江)이었다. 태종의 둘째아들이며, 어머니는 원경왕후 민씨다.

조선전기 효령 향헌의 의의

유학의 정치이념은 먼저 지배자의 윤리적 선(善)을 강조하는 위민(爲民)사상과 그들의 현명(賢明)을 최대로 보장하려는 박순채납(博諄採納)의 수의형식(收議形式)을 취하고 있다. 향약은 유교문화의 소산으로서 조선시대에서는 지방자치적 조직으로 발전해 민주적 사회기반을 형성하는 데 기여했다(최성안, 1984 : 10).

첫째, 효령 향헌은 인도효친사상을 담고, 일반 백성의 삶에 대한 깊은 관심의 발로였다(김정진, 1996 : 9). 둘째, 유교덕목의 뿌리인 효와 관련되는 향헌 56조 선목(善目)과 악목(惡目)은 유교의 현실적 인간생활을 중시한 사상이었다. 효령의 인도효친사상과 백성과 여민동락했던 내용은 그의 유교적 향헌 56조에 고스란히 담겨있다((사)청권사, 2003 : 363; 김정진 : 13~14).

향약의 향(鄕, 郡, 面, 村)이란 지역사회를 말하며, 약(約)이란 지역사회에서의 단결, 친목, 개발지향적인 수칙을 일컫는다. 따라서 향약은 사회의 순화(醇化), 덕화(德化) 교도(敎道) 및 상호실천의 향상을 의도했으며, 지역 주민을 자치적으로 협동생활하게 하고자 하는 시도였다(최성안 : 55).

향헌(약)이란 ‘일향(一鄕)의 약속(約束)’이다(박현순, 2004 : 4). 향헌, 향규, 향약, 향규약 등은 왕의 경우 향헌, 국가의 경우 유향소작폐금방절목, 사대부들의 경우 신정십조(新定十條) 등을 기초로 했다(박익환 : 327~329). 향약은 조선사회 기본질서인 성리학적 질서를 세우기 위한 조직이었다.

향약은 고을의 백성 전체를 화목하게 하고, 자치적으로 교화하기 위한 약속으로 ‘향헌(규)’는 조선왕조 초중기에, ‘향규약’은 중후기에, ‘향약’들은 후기와 말기에 많이 실시됐다. 향규약은 향약, 동약, 향립약조(鄕立約條), 일향약속(一鄕約束) 등으로 그 명칭이 다양하게 나타나지만, 공통적인 특징은 향사족조직이나 향원조직이 전제됐다.

본고에서는 ‘효령 향헌은 태조 고황제의 하명에 따라 조선백성을 위해서 양반과 백성에게 동등하게 적용 시행했던 함흥지역에서의 최초의 자치규약’이라고 정의한다.

효령 향헌의 자치기능

자치철학적 측면이다(곽효문, 1994 : 174~176). 과실상규는 사회적 불평등과 모순을 주민 스스로 자치적으로 시정하려는 철학이다. 예시하면, 전직 품관이 주체가 돼 유향소와 관련을 맺어 운영했다. 조선 초기·중기의 사회보장 체계가 점차 불안정하게 변동됨에 따라 향촌사회내 거주자들에게 상부상조 강조 필요성이 대두된다. 농민생활 보장에 대한 대책의 일환으로 성립된다.

향약의 기능을 구분하면, 주민통제기능, 행정통제기능으로 왕권체제의 유지 측면이다. 향촌사회 안정화기능으로 인민침탈금지 측면이다. 교육 및 교화기능, 입법 및 사법기능으로 쟁송처결, 형벌의 판단과 집행 등이다(우흥준, 2012 : 236). 기능적 측면(곽효문, 2003 : 28~34)에서는 덕업상권, 예속상규, 과실상규, 환난상률 등으로 구분되며, 환난상휼의 복지기능적 측면으로 강화 진화된다.

향헌의 주요 영향과 함의

민본사상적 측면

첫째, 향헌은 주민자치 및 민본정치의 이념적 측면(장재천 : 264)의 기반을 제공했다. 향헌은 주민 자치정신의 준거가 됐으며, 민본행정의 바탕이 됐다(이종수, 2014.12: 김정진, 1996). 둘째, 지방자치사상으로 강자가 약자를 업신여겨서는 안 된다는 사상이었다. 셋째, 향약은 지방을 단위로 실시되는 자치조직으로서의 성격을 지닌다. 지역단체인 고을(향리)은 일정한 지역을 단위로 해서 구성되며, 향약이라는 공동의 규범을 정하고, 이에 어긋나는 경우에는 구성원에 대한 징계권을 갖는 등의 자치적인 성격을 가졌다(김광수, 2001 : 175~179). 향헌(약)은 유학자들이 일반 민중의 생활에 관심을 두고, 현실문제를 공론과 협동을 통해 해결하고자했던 데에 시대적 의의가 있다(장재천, 2007). 넷째, 향약은 하나의 ‘자치행정법’이었다(박덕배 : 41~42). 사회법적인 조장행정이었다. 주민들이 상부상조하면서도 서로 꾸짖으면서 화목하게 생활해나가자는 자치정신의 발로였다.

향약과 향규의 이념적 토대 제공

첫째, 향헌(약)은 우리나라 최초의 성문법 형태의 자치규범이었다. 향헌의 영향은 먼저 후대의 조정에 미친 영향으로 세종 10년에 유향소복설절목 9조목에 반영된다(박영환 : 339). 둘째, 특히 향헌을 토대로 해 후대의 향약들이 성립, 발전시키는 기반이 됐다. 예컨대, 갑오개혁기 영향으로 향회가 운용된다(최성안 : 54). 향헌과 향약의 주요내용들은 갑오개혁기 향회조규, 향약판무규정에 영향을 미친다. 셋째, 후대 영향측면(장재천, 2007 : 265)으로 극기복례와 공동결정, 공동체부조, 주민 간, 관민 간 소통 구조적 역할을 수행한다. 끝으로, 지역자치의 근원으로서 공동체의식 형성에 이바지한다. 조직성격측면에서 제3영역에 속한(한도현, 2003).

■현대 주민자치(회) 시사점과 활용방안

입법적 측면

조선시대의 법전은 징세, 부역, 공납 등 정부 황실의 수요조달과 관료제, 왕권체제유지 내용을 법제화했으나 지방의 규범체제는 불비돼 있었다. 여기에는 향약이 향촌공동체내의 쟁송 등에 관한 법의 제정과 집행 등 입법, 사법 여지가 있었다(우흥준, 2012 : 252~254). 예컨대, 서원향약에는 임원진 결성, 조직운영 및 상기 규범 위반 시 형벌권, 윤리도덕에 대한 강행규정도 포함됐다.

이처럼 향헌(약)은 13~14세기 주자 증손향약의 유입과 함께 왕족, 사대부, 재지사족 중심의 성리학적, 타율적 규범이었다. 향약은 처음 입약(立約)할 때에는 향촌사회의 공론형성을 주도한 개인이나 수령 등이 창설했다. 향헌(약)은 성문화된 조목이 있었다(김명진, 1977 : 117). 입법사례는 왕과 사대부 등이다(김명진 : 119~120).

주민자치회 제도 역시 법률과 조례에 의해 시행된다. 지방자치발전위원회는 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률(가칭)’을 제정할 예정이다. 법률(안)의 주요내용은 총칙, 지위, 설립과 해산, 기구, 자치위원회 임원, 회원, 자산 및 회계, 부칙 등으로 조문화 한다. 구체적인 실시방안으로는 임의실시, 의무실시, 기타방안 등이 모색되고 있다. 법령(안)을 토대로 자치단체 표준조례(안)을 마련할 예정이다.

두 가지 제도 공히 성문법 형태를 띠고 있으나, 전자는 성리학적 규범체계로 무장된 유자층이 주도했으며, 후자는 국가법 체계에서 지역민이 자율적 참여라는 점에 차이가 있다.

조직적 측면

첫쩨, 향약의 조직은 도약정, 부약정, 직월로 구성됐다(김광수 : 171). 도약정을 지역의 덕망 있는 사람을 선출했으며, 직월은 매달 당번을 맡은 사람이다. 이처럼 향헌(약)의 기관으로는 임원조직, 집회독약지례(集會讀約之禮) 등이 성문화됐다(김명진, 1977 : 121).

둘째, 주민자치회란 풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍·면·동에 설치되고, 주민의 대표로 구성돼 주민자치센터를 운영하는 등 주민의 자치활동 강화에 관한 사항을 수행하는 조직이다(주민자치회 시범사업실시를 위한 표준조례(안)). 즉, 주민중심의 생활근린자치를 강화해 지역공동체 활성화 및 지역발전을 도모하고자 읍·면·동 단위별로 구성하는 새로운 형태의 주민자치조직을 말한다.

먼저, 주민자치회의 대표성과 전문성을 제고하기 위해 시·군·구 단위의 위원선정위원회에서 지역대표, 일반주민, 직능대표를 공개모집해 20~30명 규모 주민자치회의 위원을 선출하며, 주민자치회의 권한과 기능을 강화하기 위해 위원은 지방자치단체의 장이 위촉하고, 읍·면·동 행정에 대한 사전 협의, 위탁 업무, 그리고 주민자치 고유업무 수행
기능을 부여하기로 했다.

주요과제 측면으로는 주민자치 전담부서에서 주민자치회의 행정지원, 행정과 주민 간 갈등 조정 등을 맡을 필요가 있다.

행정적 측면

향약에 시행주도자들은 지방사족들이 중앙관료와 함께 완권체제의 유지를 위해 지방민에 대한 기강유지기능을 수행한다. 동시에 이들은 지방사회구성원으로서 수령의 행정수탈에 저항하기도 한다(우흥준, 2012 : 240). 관찰사는 수령칠사 관련 수령이 향교를 통해 향민을 지배하도록 하는 구조였다(고승제, 1997 : 530~533). 향약 집행부는 선적(善籍)과 악적(惡籍) 등을 기록 관리했다. 향약은 효율적인 관료지배 장치(구조)였다.

주민자치회는 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법과 주민자치회의 구성과 운영에 관한 조례상에 읍·면·동과 주민자치회의 명확한 역할분담이 규정돼 있다. 주민의 자치권한을 확대시킬 수 있는 계기를 마련했다. 주민자치의 필수적인 요건은 주민 스스로의 힘으로 자치를 할 수 있는 권한을 부여받는 것이다. 권한이 없으면 실질적인 활동을 할 수 없기 때문에 권한의 부여는 주민자치 활성화의 필수적인 요소라고 할 수 있다.

재정적 측면

주민자치회 성공요인의 관건은 자체재원 확보에 있다. 그런 점에서 향약의 자체기금 확보와 관리 및 복지, 문화, 교육적 활용은 현대적으로 시사하는 바가 크다. 주민자치의 재원확대와 관련 기존 주민자치위원회의 재원은 시·군·구의 사업지원예산, 수강료 수입 등 제한적이었으나, 주민자치회는 국고보조, 위탁사업 수수로, 자체사업 수입 등 다양한 재원조달의 통로를 확보할 수 있게 됐으며, 주민자치회의 재정적 독립에도 기여하게 됐다(김필두, 2014).

주민자치회가 자율적으로 운영되고 주민참여를 극대화하기 위해서는 주민참여형사업을 추진해야 하며, 주민참여형사업을 지역 주민의 요구와 현안을 고려한 지역맞춤형사업과 지역 특성을 고려한 지역특성화사업, 지역경제 수익사업으로 구분할 수 있다. 동시에 주민의견수렴 등이 요청된다. 주민자치회 운영에 있어서 주민의견수렴은 가장 중요한 요소며, 그 방법은 주민총회, 주민투표, 주민간담회 및 마을회의 등이 있다.

특히, 광역 및 기초자치단체에 지원조직 설치 및 전담공무원 배치와 주민자치회가 자치단체로부터 위탁, 위임사무나 주민자치사무 발굴 및 운영을 통해 얻은 수수로, 사용료, 수입금 등 자체재원으로 운영할 수 있도록 할 필요가 있다.

참여적 측면

향약조직체는 소멸했으나 주민참여의 모습은 다방면에 걸쳐 남아 있다(김광수 : 177; 최성안 : 54). 예컨대, 주민참여 측면(곽효문, 2003 : 39)에서 환난상휼 등 복지측면으로 발전하고, 현 시대에도 경조사 전통에 계승되고 있다. 향약은 협동적 질서를 자발적으로 유지하게 해준 우리나라의 유전 인자였다. 환난상휼 등의 사례는 IMF시기의 자발적 금모으기, 붉은 악마의 길거리응원, 유조선사고와 기름제거 작업의 자발적 참여를 촉진시킨 밑거름이었다.