지역거버넌스 구축의 기본 방향

협력적 지역거버넌스의 구조와 역할
지역사회 내부의 다양한 이해당사자들로 구성된 협력적 지역거버넌스에는 상호의존적이고 수평적인 관계가 형성되지만, 때로는 갈등하고 때로는 협력하는 자율적인(operationally utonomous) 행위자들이 존재한다. 협력적 지역거버넌스 구축의 기본방향은 우선, 다양한 행위자(개인, 협동, 관료, 조직)간의 상호작용을 통해 형성된 행위자 주체들 간의 구조화된 관계를 구축하는 것이다(강은숙, 2002). 이런 행위자 중심의 협력적 지역거버넌스는 ‘구조’와 ‘역할’로 구성된다.

협력적 지역거버넌스의 구조를 설계할 때에는 밀도(density), 구조적 틈새(structural hole), 집중도(centralization) 등을 고려해야 한다. ‘밀도’란 한 거버넌스에서 행위자들 사이의 연결된 정도를 의미한다. 밀도는 포괄성(inclusiveness)과 연결정도(degree)를 말한다. 구조적 틈새란 한 사람이 다른 사람들과의 연계에서 중복되지 않고, 그 행위자를 통해서만 다른 사람들이 연계되는 위치다.

구조적 틈새에 자리 잡은 행위자의 이익은 정보 확보의 우월성과 정보 통제 효과다. 구조적 틈새와 관련해 구조의 자율성, 네트워크 제약 및 공개성을 측정할 수 있다. 중심성은 각 행위자가 ‘중심’에 근접한 정도다. 중심성은 행위자들 간의 관계의 방향이 존재할 경우, 내향중심성(in-centrality)과 외향중심성(out-centrality)로 구분된다. 집중도는 한 거버넌스 전체가 한 가지 ‘중심’으로 집중되는 정도를 표현하는 지표다.

협력적 거버넌스의 역할은 구성원간의 갈등이나 불화, 상호 견제나 소모성 경쟁관계 등을 조정하고, 거버넌스 구성원이 상생할 수 있는 상호협력 관계를 이끌어내는 것이다. 즉, 협력거버넌스는 갈등의 조정, 구성원의 역량 제고, 관과의 연결고리, 역할배분, 정보제공, 소통과 교류의 장 마련 등의 역할을 수행해야 한다.

행위자 거버넌스의 성공적인 협력 요인
다음은 행위자 거버넌스의 성공적인 협력 요인의 도출이다. Law(1999)은 협력을 위해서는 정책이나 제도가 필요하며, 사람들의 행태를 조정하고 변화해 협력에 이르기 위해서는 첫째, 적절한 인센티브와 벌칙을 만드는 것이다. 즉, 보상과 처벌 또는 유인과 제재 등의 유인기제(inducement)를 통해 행태를 조정하고 변화시키는 것이다. 둘째, 규칙(rules)을 만드는 것이다. 규칙은 어떤 방식으로 행동하고, 어떤 방식으로는 행동하는 것을 금지하는 명령과 같으며, 어떤 행위의 형용과 자격을 정하는 것이다. 셋째, 권리(rights) 관계를 통해 행태를 조정하고 변화시키는 것이다. 이것은 정부의 권력을 이용할 수 있는 권리를 변화시킴으로써 사람들의 행태를 조정하고 변화시킬 수 있다. 넷째, 권력(power)을 이용하는 것이다. 권력을 통해 의사결정과정을 변화시킴으로써 분쟁의 내용을 변화시키려는 전략이다.

Rabe(1990)의 경우 협력의 조건으로 규칙과 절차의 명확화를 제시한다. 그는 합의에 이르게 하는 과정에서 또 다른 중요한 조건으로 죄수의 딜레마에 대한 분석가들처럼 규칙과 절차의 명확성을 강조했다. 이런 명확화는 협상과정에 대한 신뢰와 선택대안에 대한 정확한 계산을 가능하게 하여 상호 신뢰분위기를 조성하는 데 도움이 된다.

또 Gray(2004)에 따르면, 개인의 인식과 태도가 사회적 구조와 관련이 있음을 알 수 있다. 개인의 인식과 태도가 다른 행위자에게 공격적이거나 위협을 준다면 사회적 구조는 갈등상황에 이르게 된다. 하지만, 공감을 형성하고 있거나, 동등한 입장으로서 능력을 발휘하게 되면 협력의 상황에 이르게 된다.

뿐만 아니라, 행위자 네트워크의 대표적인 협력 성공요인으로 제도적 지원, 보상체계, 교육·훈련, 그리고 역할의 명확성을 들수 있다. 이는 자치단체간의 협력에 관한 주요 성공조건과 관련된 기존 연구들을 통해 알 수 있다. 자치단체간 협력의 조건으로는 제도적 장치나 협력기구의 운영(Davis, 1998; 이종열·권해수, 1998; 주재복, 2001; Agranoff,2001), 경제적 이익발생이나 보상기대(Spaper, 1999; 김인철·최진식,1999) 등이 있다.

협력적 지역거버넌스 구축방안

협력적 지역거버넌스 시스템 구축방안
협력적 지역거버넌스 구조의 유형은 중앙중심형 네트워크, 탈 중심적 네트워크, 혼합형 네트워크 등으로 구분할 수 있다. 본 연구에서는 혼합형 네트워크 모델을 채택했다. 주민자치회가 분과위원회 중심으로 사업을 추진하게 되므로, 분과위원회가 독자적인 조직체계를 형성하고, 분과위원회 별로 개별적인 협력 네트워크를 형성하는 탈 중심적 네트워크 모델이 적용된다. 다만, 이들 분과위원회별 협력 네트워크는 주민자치회 조직의 큰 틀 안에서 활동하게 되므로 주민자치회를 정점으로 중앙중심형 네트워크를 형성하게 된다.

중앙중심형 네트워크의 중심조직은 주민자치회를 운영하는 주민자치위원회가 될 것이고, 탈 중심적 네트워크는 주민자치회의 각 분과위원회가 될 것이다. 여기서는 주민자치회 시범실시과정에서 주미나치회의 핵심 사업으로 예시한 지역복지, 안심마을, 마을기업, 평생교육, 다문화어울림, 도심창조 등을 중심으로 각각의 분과위원회를 구성하고, 분과위원회별로 각각 개별적인 네트워크를 구축해 독자적으로 운영하게 된다.

협력적 거버넌스 참여자의 구성방안
주민자치와 관련된 협력적 거버넌스의 참여자는 주민자치회와 그 산하 분과위원회, 공무원 조직(시·군·구, 읍·면·동), 금융기관, 사기업, 종교단체, 아파트입주자단체, 학부모단체, 지역상인단체, 직능단체, NGO, 개인으로서의 주민 등이 있다. 협력적 거버넌스의 참여자들은 단체를 대표하거나 개인자격으로 주민자치회의 각 분과단위로 구성된 협력적 거버넌스에 참여하게 된다.

우선, 주민자치 관련 협력적 거버넌스를 주도할 조직이나 단체의 선정이 필요하다. 설문조사와 면접조사 결과, 주민자치 활동의 주체로 주민자치회를 꼽고 있다. 또 읍·면·동 주민을 대표하는 조직으로 대다수의 응답자들이 주민자치회를 지목하고 있다. 주민자치위원 스스로도 자신들이 주민의 대표라고 인식하고 있으며, 자신들이 지역을 이끌고 갈 능력이 있다고 판단하고 적극적으로 주민자치활동에 임할 각오도 돼있다고 조사됐다. 따라서 주민자치 관련 협력적 거버넌스를 주관할 수 있는 단체는 주민자치회가 적당할 것이다.

주민자치회가 주민자치 관련 협력적 거버넌스의 주관단체가 되면, 주민자치회를 중심으로 협력적 거버넌스를 구축해야 한다. 1차적으로 주민자치회를 정점으로 주민자치회 산하의 분과위원회로 협력적 거버넌스를 구축한다. 이 협력적 거버넌스는 중앙중심형 네트워크가 될 것이다. 2차적으로는 각각의 분과위원회를 중심으로 읍·면·동 행정조직, 금융기관, 사기업체, 통리장협의회, 아파트입주자대표회의, 아파트부녀회, 리개발위원회, 영농회, 작목반, 새마을부녀회, 주민자치위원회, NGO단체 등이 참여하는 협력적 거버넌스를 구축해야 한다. 이 협력적 거버넌스는 탈 중심적 네트워크가 될 것이다. 각각의 참여조직 혹은 단체, 개인 등은 자신의 관심분야, 전문성 등을 고려해 참여할 네트워크를 선택할 수 있다. 참여자들 중에서 가장 중요한 역할을 하는 것은 주민자치회 위원이다.

협력적 거버넌스의 성공요건--

협력적 거버넌스의 제도화
협력적 거버넌스의 성공적인 구축과 운영을 위해서는 협력적 거버넌스의 제도화가 필요하다. 공식적인 거버넌스가 잘 작동하기 위해서는 이를 뒷받침할 수 있는 공식적인 제도들을 충분하게 갖춰야 할 것이다. 주민자치 관련 거버넌스의 실효성을 확보하기 위해 민·관·학·정·기업이 함께 참여하고 실천하는 프로그램의 추진이 필요하다. 단순히 협의체만 구성하는 것으로는 부족하며, 향후 공동조사를 통한 문제의 발굴, 문제해결을 위한 사업계획의 수립과 집행, 향후 사업수행결과에 대한 모니터링과 환류 등과 같은 주민자치위원회의 원활한 활동을 위한 주민자치 지원정책의 제도화 등 거버넌스 네트워크의 통합관리협의회 설치에 필요한 조례제정이 필요하다.

참여조직의 확보
협력 거버넌스가 성공적으로 구축되고 운영되기 위해서는 능동적이고 자발적인 참여의지, 해당분야에 대한 전문성 등을 갖춘 조직이나 단체들이 적극적으로 거버넌스 활동에 참여하는 것이 필요하다.

그런데, 금융기관이나 사기업체(특히 대기업)들은 광역자치단체인 시·도나 기초자치단체인 시·군·구에 재정적인 지원을 포함한 인적·물적 지원을 하고있으며, 읍·면·동단위에서는 지원하기를 꺼리고 있다. 그 이유는 지원의 효과가 읍·면·동보다는 시·도 혹은 시·군·구가 크게 나타나고, 지원에 대한 반대 급부(홍보효과, 조세감면 특혜 등)가 읍·면·동보다는 시·도 혹은 시·군·구가 크게 나타나기 때문이라고 인터뷰에 응한 주민자치위원들은 추측하고 있었다.

읍·면·동단위의 주민자치 거버넌스에 대기업이나 금융기관 등이 참여할 수 있도록 하기 위해서는 읍·면·동보다는 시·도 혹은 시·군·구가 지원받기를 사양하거나, 읍·면·동에 지원하도록 유도하는 제도적 장치의 모색이 필요하다.

목표의 공유
거버넌스가 수평성을 유지하면서 잘 작동하기 위해서는 단순히 참여자들 간에 형식적으로 평등한 거버넌스 형태를 구성하는 것만으로 되는 것이 아니라, 거버넌스 네트워크 관리자로서의 주민자치위원회의 역할이 필요하다. 협력적 거버넌스의 성패는 네트워크 관리자인 주민자치위원회가 네트워크 관리의 문제를 어떻게 잘 처리하는지 그 여부에 달려 있다.

주민자치위원회가 네트워크를 통해 공공서비스를 제공하거나 공공문제를 해결하기 위해서는 ①다양한 파트너들이 목적을 공유할 수 있도록 적절한 조치를 취하고 ②다양한 파트너들에 대한 적절한 감독수행 ③파트너들 사이의 원만한 의사소통 유지 ④다양한 파트너들의 활동조정(coordinate) ⑤파트너들 간의 경쟁과 협력의 균형 유지, ⑥개별 파트너의 정보와 능력부족 보완을 위해 노력 ⑦네트워크를 효과적으로 관리하기 위한 내부역량을 갖추는 것이 필요하다.

분석결과를 보면, 주민자치회의 다른 사회단체와의 협력, 네트워크의 허브(hub)로서의 역할이 중요시되고 있는데, 이런 활동을 하기 위한 기초는 어느 정도 이뤄지고 있음을 알 수 있다. 따라서 이런 기초 위에 주민자치회와 지역의 다른 사회단체 교류를 위한 자치단체별 프로그램을 마련하는 것도 필요할 것이다. 예를 들면, 일부 읍·면·동단위에서 지급되는 보조금의 경우 읍·면·동 주민자치회를 통해 지급되게 하고, 주민자치회가 그 결과에 대해 책임을 지는 방법을 활동하는 것도 생각해볼 수 있다.

신뢰의 확보
주민자치회 중심의 협력 거버넌스가 성공적으로 구축되고 운영되기 위해서는 주민자치 협력 거버넌스를 주도하고 있는 주민자치위원회에 대한 협력 거버넌스 참여조직이나 단체의 신뢰가 필요하다.

주민자치위원회가 지역사회로부터 신뢰를 얻을 수 있기 위해서는 주민자치회의 의사결정과정에 대한 개선이 필요하다. 주민자치위원회 활동이 단체장이나 지방의회, 읍·면·동장 등의 압력 없이 자율적으로 이뤄져야 한다. 주민자치회 위원의 대표성을 인정해야 신뢰가 확보된다. 주민자치회 위원의 신뢰를 높이기 위한 주민자치회 위원의 역량강화에 노력해야 할 것이다. 주민자치회 위원의 역량을 강화하기 위해서 가장 필수적인 것은 주민자치 관련 교육이다. 그러나 설문조사 결과, 주민자치 교육이 미흡한 것으로 나타나고 있어서 주민자치 교육을 강화할 필요가 있다.